載：《人民司法（案例）》2017年第5期
【裁判要旨】土地部門在土地登記過程中制作或獲取的土地登記資料屬于政府信息，該部門具有對相關土地登記資料依法予以公開的法定職責。對屬于公開范圍的政府信息，行政機關應當明確具體地予以公開告知，否則屬未依法履行信息公開法定職責行為。
案號 一審：（2016）魯0923行初18號
【案情】
原告：泰安市麥迪紳房地產(chǎn)開發(fā)有限公司。
被告：泰安市國土資源局岱岳區(qū)分局。
2002年1月28日，山東先先食品有限公司（以下簡稱先先公司）與原告的母公司青島麥迪紳集團有限公司（以下簡稱青島麥迪紳公司）簽訂《土地出讓及房屋銷售協(xié)議》,先先公司將其征用的“岱岳區(qū)土地局以東，泰山大街以北，粥店村以西的建設大飯店及宿舍樓計41.7畝”土地使用權一次性出讓給青島麥迪紳公司，先先公司負責在協(xié)議簽字蓋章生效后20個工作日內(nèi)辦理完畢土地出讓手續(xù)，并將土地使用權證辦至青島麥迪紳公司名下。
2002年10月17日，青島麥迪紳公司注冊成立了原告公司。
2007年2月14日，泰安市人民政府就坐落于泰安市岱岳區(qū)新城區(qū)泰山大街以北的124878平方米土地，對原告頒發(fā)了0017號國有土地使用證，其中使用權類型欄填寫為出讓。
2013年1月22日，泰安市中級人民法院對先先公司起訴青島麥迪紳公司和原告因建設用地使用權轉(zhuǎn)讓合同糾紛一案作出（2012）泰民一終字第925號民事判決。該判決肯定了一審法院查明的下列事實：“2001年5月14日，泰安市岱岳區(qū)人民政府就該幅土地向原告頒發(fā)‘岱岳國用（2001）字第0010號’國有土地使用證……使用權類型為出讓……使用權面積27777平方米?！?/span>
2015年5月25日，原告向被告遞交行政信息公開申請書稱：原告與先先公司建設用地使用權轉(zhuǎn)讓糾紛一案正在泰安市中級人民法院審理，該案審理的主要焦點圍繞涉案“岱岳區(qū)土地局以東、泰山大街以北、粥店村以西共計41.7畝”土地。原告通過掛牌出讓程序直接從政府儲備用地取得涉案土地使用權，先先公司則認為，原告是在其與青島麥迪紳公司簽訂土地出讓及房屋銷售協(xié)議的基礎上，通過土地使用權轉(zhuǎn)讓方式取得的涉案土地使用權。先先公司是否曾擁有涉案土地使用權，是否曾取得國有土地使用證，直接涉及原告切身利益。為查明案件事實，明確涉案土地的權屬關系，特申請被告公開先先公司提交復印件的“岱岳國用（2001）0010號”國有土地使用證登記信息及其辦理土地使用權證的相關材料。
2015年6月5日，被告對原告作出泰岱國土資信公告[2015]2號政府信息公開告知書（以下簡稱告知書）：“你單位申請公開的岱岳國用（2001）0010號國有土地使用權證，由土地權利人持有，不屬于本機關保存。岱岳國用（2001）0010號國有土地使用權證的登記資料，本機關經(jīng)查詢未查到?！?/span>
原告訴稱，告知書不符合原告申請要求及法律、法規(guī)規(guī)定的適當形式。請求判令被告按照原告的申請要求公開先先公司是否就“岱岳區(qū)土地局以東、泰山大街以北、粥店村以西的共計41.7畝”土地進行了國有土地使用權登記及相關登記材料。
【審判】
山東省東平縣人民法院依照最高人民法院《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第9條第1款的規(guī)定，判決：一、撤銷被告泰安市國土資源局岱岳區(qū)分局2015年6月5日作出的泰岱國土資信公告[2015]2號政府信息公開告知書；二、責令被告泰安市國土資源局岱岳區(qū)分局于本判決生效之日起15個工作日內(nèi)重新作出政府信息公開答復。
宣判后，當事人未提起上訴，該判決已發(fā)生法律效力。
【評析】
一、是否屬政府信息及公開職責
（一）《政府信息公開條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！睋?jù)此，土地部門在土地登記過程中制作或者獲取的相關土地登記資料，應當屬于政府信息。又因其符合《政府信息公開條例》第二條規(guī)定的政府信息特征。因此，土地登記資料屬于政府信息。
（二）2001年時在施行的1988年土地管理法第九條第二款規(guī)定：“全民所有制單位、集體所有制單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權?！?nbsp;據(jù)此，實施國有土地登記、頒發(fā)國有土地使用證的主體是縣級以上地方人民政府。
2001年時作為土地登記依據(jù)，自1996年2月1日起施行的《土地登記規(guī)則》第七條規(guī)定：“……縣級以上地方人民政府土地管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的土地登記工作。” 據(jù)此，主管土地登記的政府工作部門是縣級以上地方人民政府土地管理部門。
《土地登記規(guī)則》第十條第一款規(guī)定：“土地登記申請者申請土地使用權、所有權和土地他項權利登記，必須向土地管理部門提交下列文件資料：……(三)土地權屬來源證明；(四)地上附著物權屬證明”；《土地登記辦法》（2008年2月1日起施行）第七十二條第一款規(guī)定：“國家實行土地登記資料公開查詢制度。土地權利人、利害關系人可以申請查詢土地登記資料，國土資源行政主管部門應當提供”；《政府信息公開條例》第十七條規(guī)定：“行政機關制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關負責公開；行政機關從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關負責公開……”。據(jù)此，土地部門對于其在土地登記過程中獲取的土地登記資料，負有依法予以公開的法定職責。
二、本案信息公開的意義
本案因原告與先先公司的建設用地使用權轉(zhuǎn)讓合同糾紛（以下簡稱合同糾紛）引發(fā)。根據(jù)先先公司與青島麥迪紳公司簽訂的土地出讓及房屋銷售協(xié)議，先先公司負責在協(xié)議簽字蓋章生效后20個工作日內(nèi)辦理完畢土地出讓手續(xù)，并將土地使用權證辦至青島麥迪紳公司名下。
根據(jù)2007年2月14日泰安市人民政府對原告頒發(fā)的0017號國有土地使用證，原告通過出讓方式取得了包括涉案土地在內(nèi)的土地使用權；根據(jù)2013年1月22日泰安市中級人民法院（2012）泰民一終字第925號民事判決認定的“2001年5月14日，泰安市岱岳區(qū)人民政府就該幅土地向原告頒發(fā)‘岱岳國用（2001）字第0010號’國有土地使用證……使用權類型為出讓”的事實，先先公司曾通過出讓方式取得涉案土地使用權。
泰安市岱岳區(qū)人民政府是否曾將涉案土地出讓給先先公司，原告的土地使用權是以掛牌出讓方式直接取得，還是從先先公司手中通過轉(zhuǎn)讓方式取得，對于原告與先先公司的合同糾紛非常重要。因此，原告申請被告公開先先公司提交復印件的“岱岳國用（2001）0010號”國有土地使用證登記信息及其辦理土地使用權證的相關材料。原告認為，先先公司是否曾擁有涉案土地使用權、是否曾取得國有土地使用證直接涉及原告切身利益。
三、本案被告行為的違法性
根據(jù)《政府信息公開條例》第二十一條的規(guī)定，如果申請人申請公開的政府信息屬于公開范圍，應當告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑；如果屬于不予公開范圍，應當告知申請人并說明理由；如果依法不屬于本行政機關公開或者該政府信息不存在，應當告知申請人；如果申請內(nèi)容不明確，應當告知申請人作出更改、補充。
依法屬于公開范圍的政府信息只有存在和不存在兩種情況，沒有介于二者之間的或許存在、或許不存在的灰色地帶。因此，對屬于公開范圍的政府信息，行政機關應當明確具體地予以公開告知，而不能似是而非、模棱兩可。
本案中，如果被告保存有相應土地登記資料，應當依法予以公開；否則，應當告知原告申請公開的土地登記資料不存在。然而，根據(jù)告知書無法確定原告申請被告公開的土地登記資料是否客觀存在。被告的行為，屬未依法履行信息公開法定職責行為。
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