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土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)對其登記等實(shí)務(wù)操作的影響較大，爭議也大。其實(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”甫一提出，該問題即已存在。改革的目的在于賦予土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和融資擔(dān)保的功能，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民增收。設(shè)立不含人身屬性的土地經(jīng)營權(quán)，可在不打破承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)村村民人身屬性前提下實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流通?？紤]到物權(quán)法定原則，物權(quán)的種類和內(nèi)容只能由法律規(guī)定，目前的物權(quán)體系中尚沒有承包權(quán)，只是增加了土地經(jīng)營權(quán)。

《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》皆規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為5年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。對于土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)，學(xué)者有不同看法：有的從法律規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式為“出租、入股或者其他方式”入手，認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)；有的從立法目的入手，認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)；也有的從法律規(guī)定出發(fā)區(qū)分期限，認(rèn)為不同期限的土地經(jīng)營權(quán)分別屬于債權(quán)和物權(quán)。

不同于理論界可以自由討論，行政機(jī)關(guān)只能根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，選擇確定性最大的法律解釋依法履行行政職責(zé)。土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)說符合法理但不符合物權(quán)法定原則，目前缺乏依據(jù)；債權(quán)說將土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)為是有登記能力的債權(quán)而非物權(quán)，登記要參照預(yù)告登記的形式頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)登記證明，這種說法在解釋論上有其意義，但演繹得過遠(yuǎn)，行政機(jī)關(guān)認(rèn)同采用也有難度。

雖然“物權(quán)債權(quán)二元說”依據(jù)年限標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為同一權(quán)利具有不同屬性，難以在法理上找到支持，也并非最佳的解釋方案，但考慮到上述條款規(guī)定于《民法典》物權(quán)編的用益物權(quán)分編，從立法目的來看，還是可以認(rèn)為流轉(zhuǎn)期限5年以上的土地經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)是比較符合立法原意的。按照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)對法律規(guī)定需要登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行登記。從法律體系上看，5年以上土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立時(shí)間和效力規(guī)定與土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定相同，其性質(zhì)也應(yīng)當(dāng)屬于物權(quán)，宜頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。如此也符合立法規(guī)定上從實(shí)務(wù)出發(fā)擱置爭議的目的。

考慮到“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)初衷，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)具有融資擔(dān)保功能。為了鼓勵(lì)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，既要?jiǎng)冸x土地經(jīng)營權(quán)的人身屬性，賦予其可流轉(zhuǎn)性，又要明確土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，通過權(quán)利保護(hù)穩(wěn)定社會(huì)投資者的預(yù)期。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，但沒有明確擔(dān)保方式。債權(quán)和物權(quán)均可進(jìn)行融資擔(dān)保，但擔(dān)保方式不同。債權(quán)的擔(dān)保方式是質(zhì)押，物權(quán)的擔(dān)保方式是抵押，土地經(jīng)營權(quán)能否抵押是實(shí)務(wù)中繞不開的一個(gè)問題。

按照《民法典》規(guī)定，債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的財(cái)產(chǎn)，只要法律、行政法規(guī)未禁止抵押則均可抵押。而法律明確宅基地、自留地、自留山等集體所有土地的使用權(quán)不得抵押，可否認(rèn)為該使用權(quán)包括土地經(jīng)營權(quán)呢？筆者認(rèn)為不然。

一方面，《民法典》刪除了原《物權(quán)法》禁止耕地抵押的規(guī)定，實(shí)際上為土地經(jīng)營權(quán)抵押預(yù)留了出口。另一方面，集體所有土地的使用權(quán)包括宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，因?yàn)槠錂?quán)能都包括使用土地的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)人依法享有占有農(nóng)村土地、自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益的權(quán)利，法律并未明確其享有使用權(quán)能。從物權(quán)法定的角度看，土地經(jīng)營權(quán)不屬于禁止抵押的范疇，可以進(jìn)行抵押。

除對土地經(jīng)營權(quán)能否抵押有所顧慮外，還有人擔(dān)心土地經(jīng)營權(quán)抵押會(huì)不利于保護(hù)耕地，實(shí)際上并不會(huì)如此。法律對土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利有明確的限制——承包地只能從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能作為建設(shè)用地使用。那么從土地承包經(jīng)營權(quán)分置出來的土地經(jīng)營權(quán)也應(yīng)當(dāng)受其限制。另外，對于由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)，《民法典》明確權(quán)利人只能開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。因此當(dāng)?shù)盅旱耐恋亟?jīng)營權(quán)通過拍賣等方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，取得土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人也只能在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營而不能進(jìn)行建設(shè)。

對于行政管理而言，土地經(jīng)營權(quán)抵押需要考慮社會(huì)觀念和執(zhí)法力度。可以在拍賣公告中明確土地經(jīng)營權(quán)競得人的權(quán)利限制，并就嚴(yán)格耕地用途管制加強(qiáng)衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督力度，確保農(nóng)地農(nóng)用。

從權(quán)利內(nèi)容看，筆者認(rèn)同土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)說。只要嚴(yán)格耕地用途管制，明確土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營內(nèi)涵，加強(qiáng)執(zhí)法，實(shí)際上土地經(jīng)營權(quán)歸屬并不會(huì)影響耕地的數(shù)量和質(zhì)量。而明確耕地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性實(shí)際上有助于保護(hù)社會(huì)投資者的投資預(yù)期，保護(hù)其投入產(chǎn)出，從而提高其投資積極性。

對于《農(nóng)村土地承包法》中對土地經(jīng)營權(quán)人改變土地的農(nóng)業(yè)用途、不得用于非農(nóng)建設(shè)的禁止性規(guī)定，筆者建議進(jìn)一步予以明確，如從權(quán)利內(nèi)容上考慮一概禁止，以免造成“擅自”“違法”等提法被人誤解的情況，以為存在經(jīng)過批準(zhǔn)可以改變用途的空間。

因此，雖然土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)眾說紛紜，但筆者認(rèn)為可從加強(qiáng)行政管理、明確權(quán)利內(nèi)涵、明確相關(guān)規(guī)定等方面，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押過程中對耕地的保護(hù)。

按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)有兩種設(shè)立方式，一是承包方向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，二是通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式直接取得土地經(jīng)營權(quán)。后一種方式實(shí)質(zhì)上是從村集體（即土地所有權(quán)人）手上直接取得。由于《民法典》明確規(guī)定可以登記的土地經(jīng)營權(quán)為流轉(zhuǎn)期限5年以上，因此從法律上看，后一種方式取得的土地經(jīng)營權(quán)不具有登記能力，不應(yīng)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記。但直接取得土地經(jīng)營權(quán)后流轉(zhuǎn)的，可以依法進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記。筆者認(rèn)為，通過直接取得方式設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)與通過流轉(zhuǎn)方式設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)其實(shí)沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別，應(yīng)當(dāng)同等保護(hù)。法律規(guī)定只有流轉(zhuǎn)設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)方可登記，人為地將物權(quán)和登記體系復(fù)雜化，實(shí)際上沒有必要。

從“物權(quán)債權(quán)二元說”的角度出發(fā)，承包人流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)年限決定了土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。在登記時(shí)，登記機(jī)構(gòu)工作人員只需查看流轉(zhuǎn)合同的期限是否大于5年即可，無須考慮申請登記到合同終止的期限是否滿足5年要求。只要流轉(zhuǎn)合同的期限大于5年，該土地經(jīng)營權(quán)即為物權(quán)，有登記能力，可以申請不動(dòng)產(chǎn)首次登記，登記的土地經(jīng)營權(quán)期限以合同約定的流轉(zhuǎn)期限為準(zhǔn)。至于申請人何時(shí)申請方才有效，筆者認(rèn)為只要在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)即可。畢竟，從法律效力看，土地經(jīng)營權(quán)自合同生效時(shí)設(shè)立，這和土地承包經(jīng)營權(quán)一樣。是否及時(shí)登記，影響的是土地經(jīng)營權(quán)對抗第三人的效力，與權(quán)利是否設(shè)立無關(guān)。

綜上所述，筆者認(rèn)同土地經(jīng)營權(quán)按流轉(zhuǎn)期限為界分為債權(quán)和物權(quán)。只有土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)立流轉(zhuǎn)期限為5年以上的土地經(jīng)營權(quán)方可申請不動(dòng)產(chǎn)首次登記，土地經(jīng)營權(quán)人也可將之進(jìn)行抵押登記，或者再流轉(zhuǎn)并申請轉(zhuǎn)移登記。登記機(jī)構(gòu)審核土地經(jīng)營權(quán)能否辦理首次登記時(shí)，只用確定是否為已經(jīng)登記的土地承包經(jīng)營權(quán)人、合同的流轉(zhuǎn)期限是否在5年以上即可。由于土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)包含了土地經(jīng)營權(quán)，因此土地承包經(jīng)營權(quán)人不能給自己設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，也不能將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押。

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編輯：高榮唱

供圖：顧美玲

審定：李軍晶

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