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農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的若干問題本文發(fā)表于《中國不動產(chǎn)》2022年第2期土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置改革的產(chǎn)物，2014年中辦、國辦在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)證農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中強(qiáng)調(diào)“堅持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革提出后，對分離后承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)和權(quán)能各界意見不一。經(jīng)過試點(diǎn)實(shí)踐和理論研究，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》從法律上最終確立了土地經(jīng)營權(quán)并規(guī)定了其登記制度。但由于該權(quán)利在理論上有諸多討論空間，理論的供給難以滿足不動產(chǎn)登記等行政實(shí)務(wù)的需求，在法律制定過程中也難以統(tǒng)一，只能用折衷方式規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)務(wù)如何執(zhí)行依然存在爭議。一、土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)對其登記等實(shí)務(wù)操作影響最大，爭議也是最大。其實(shí)從土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”甫一提出問題即已存在。改革的目的在于賦予土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)轉(zhuǎn)讓和融資擔(dān)保的功能，推動鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民增收。通過設(shè)立不含人身屬性的土地經(jīng)營權(quán)，在不打破承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)村村民人身屬性前提下實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流通作用。考慮到物權(quán)法定，即物權(quán)的種類和內(nèi)容只能由法律規(guī)定，目前的物權(quán)體系沒有承包權(quán)，只是增加了土地經(jīng)營權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》皆規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。對于土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)，學(xué)者有不同看法，有從法律規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式為“出租、入股或者其他方式”入手，認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)的（高圣平、王小映），有從立法目的入手認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)（宋志紅），也有從法律規(guī)定出發(fā)區(qū)分期限認(rèn)為分別屬于債權(quán)和物權(quán)的（陳耀東）。立法上的折衷表達(dá)不能解決理論界的糾紛，也給行政實(shí)務(wù)帶來難題。不同于理論界可以自由討論，行政機(jī)關(guān)只能根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，選擇確定性最大的法律解釋依法履行行政職責(zé)。土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)說符合法理但不符合物權(quán)法定，沒有依據(jù)不宜認(rèn)可。債權(quán)說將土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)為是有登記能力的債權(quán)而非物權(quán)，登記要參照預(yù)告登記的形式頒發(fā)不動產(chǎn)登記證明。這種說法在解釋論上有其意義，但演繹得過遠(yuǎn)，行政機(jī)關(guān)難以認(rèn)同采用。雖然“物權(quán)債權(quán)二元說”依據(jù)年限標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為同一權(quán)利具有不同屬性，難以在法理上找到支持，也并非最佳的解釋方案。但考慮到上述條款規(guī)定于《民法典》物權(quán)編的用益物權(quán)分編，從立法目的來看，還是應(yīng)當(dāng)認(rèn)為流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)是比較符合立法原意的。按照《不動產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記法律規(guī)定需要登記的不動產(chǎn)權(quán)利。從法律體系上看，五年以上土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立時間和效力規(guī)定與土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定相同，其性質(zhì)也應(yīng)當(dāng)相同。五年以上的土地經(jīng)營權(quán)在法律上應(yīng)屬于物權(quán)，應(yīng)當(dāng)頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書。如此也符合立法規(guī)定上從實(shí)務(wù)出發(fā)擱置爭議的目的。畢竟法學(xué)界有句名言，“法律的生命不在于邏輯在于經(jīng)驗(yàn)”。二、土地經(jīng)營權(quán)能否抵押“三權(quán)分置”的制度設(shè)計初衷就是土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)具有融資擔(dān)保功能，為了鼓勵土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，既要剝離土地經(jīng)營權(quán)的人身屬性，賦予其可流轉(zhuǎn)性，又要明確土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，通過權(quán)利保護(hù)穩(wěn)定社會投資者的預(yù)期。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，但沒有明確擔(dān)保方式。債權(quán)和物權(quán)均可進(jìn)行融資擔(dān)保，但擔(dān)保方式不同。債權(quán)的擔(dān)保方式是質(zhì)押，物權(quán)的擔(dān)保方式是抵押，土地經(jīng)營權(quán)能否抵押是實(shí)務(wù)中繞不過的一個問題。按照《民法典》規(guī)定，債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的財產(chǎn)，只要是法律、行政法規(guī)未禁止抵押均可抵押。而法律明確宅基地、自留地、自留山等集體所有土地的使用權(quán)不得抵押，可否認(rèn)為該使用權(quán)包括土地經(jīng)營權(quán)呢。筆者認(rèn)為不然。一方面，《民法典》刪除了《物權(quán)法》禁止耕地抵押的規(guī)定，實(shí)際上是為土地經(jīng)營權(quán)抵押預(yù)留口子。另一方面，集體所有土地的使用權(quán)包括宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，因?yàn)槠錂?quán)能都包括使用土地的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)人依法具有占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益的權(quán)利，法律并未明確其享有使用權(quán)能。從物權(quán)法定的角度看，土地經(jīng)營權(quán)不應(yīng)屬于集體所有土地的使用權(quán)，不屬于禁止抵押的范疇，可以進(jìn)行抵押。有人擔(dān)心土地經(jīng)營權(quán)抵押就不利于保護(hù)耕地，實(shí)際上大謬不然。羅馬法諺有云，任何人不得轉(zhuǎn)讓超過自己的權(quán)利。法律對土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利有明確的限制，只能從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能作為建設(shè)用地。那么作為從土地承包經(jīng)營權(quán)分置出來的土地經(jīng)營權(quán)，也應(yīng)當(dāng)受其限制。另外，對于由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)，《民法典》明確權(quán)利人只能開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。因此當(dāng)?shù)盅旱耐恋亟?jīng)營權(quán)被拍賣等方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，取得土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人也只能在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，而不能進(jìn)行建設(shè)。對于行政管理而言，土地經(jīng)營權(quán)抵押，需要考慮的是社會觀念和執(zhí)法的力度。為了避免競得人的違法行為，可以在拍賣公告中明確土地經(jīng)營權(quán)的競得人的權(quán)利限制，并就嚴(yán)格耕地用途管制加強(qiáng)衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督力度，確保農(nóng)地農(nóng)用。從權(quán)利內(nèi)容看，筆者認(rèn)同土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)說，只要嚴(yán)格耕地用途管制，明確土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營內(nèi)涵，加強(qiáng)執(zhí)法，實(shí)際上土地經(jīng)營權(quán)歸屬并不會影響耕地的數(shù)量和質(zhì)量。而明確耕地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性實(shí)際上有助于保護(hù)社會投資者的投資預(yù)期，保護(hù)其投入產(chǎn)出，從而促進(jìn)其投資積極性。雖然土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)眾說紛紜，但筆者認(rèn)為無需過多解讀，可以參考我國臺灣地區(qū)的農(nóng)育權(quán)進(jìn)行構(gòu)建。農(nóng)育權(quán)是指在他人土地上為農(nóng)作、森林、養(yǎng)殖、畜牧、種植竹木或保育的權(quán)利，權(quán)利人應(yīng)當(dāng)考慮土地性質(zhì)，保持土地生產(chǎn)力得到“永續(xù)利用”。否則土地所有權(quán)人可以終止農(nóng)育權(quán)。權(quán)利人對土地進(jìn)行改良的投入，在權(quán)利消滅后可以得到補(bǔ)償。權(quán)利的拋棄和終止等準(zhǔn)用地上權(quán)相應(yīng)制度，在《民法典》即為建設(shè)用地使用權(quán)制度。農(nóng)育權(quán)制度的可持續(xù)利用內(nèi)涵、保育目的，永續(xù)利用原則，都值得土地經(jīng)營權(quán)立法借鑒?！掇r(nóng)村土地承包法》對土地經(jīng)營權(quán)人改變土地的農(nóng)業(yè)用途、不得用于非農(nóng)建設(shè)有禁止規(guī)定，但不夠明確，應(yīng)當(dāng)從權(quán)利內(nèi)容上考慮一概禁止，不用加上“擅自”、“違法”等字眼給人誤解，認(rèn)為還有經(jīng)過批準(zhǔn)可以改變用途的空間。三、土地經(jīng)營權(quán)的登記按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)有兩種設(shè)立方式，承包方向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)和通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式直接取得土地經(jīng)營權(quán)。后一種方式實(shí)質(zhì)上是直接從村集體即土地所有權(quán)人手上直接取得。由于《民法典》明確規(guī)定可以登記的土地經(jīng)營權(quán)為流轉(zhuǎn)期限5年以上的，因此從法律上看，后一種方式取得的土地經(jīng)營權(quán)不具有登記能力，不應(yīng)進(jìn)行不動產(chǎn)登記。但直接取得土地經(jīng)營權(quán)后流轉(zhuǎn)的，可以依法進(jìn)行不動產(chǎn)登記。個人認(rèn)為這是立法上的瑕疵，通過直接取得方式設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)與通過流轉(zhuǎn)方式設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)其實(shí)沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別，應(yīng)當(dāng)同等保護(hù)。法律規(guī)定只有流轉(zhuǎn)設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)方可登記，人為的將物權(quán)和登記體系復(fù)雜化了，實(shí)際上沒有必要。從“物權(quán)債權(quán)二元說”的角度出發(fā)，承包人流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)年限決定了土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。在登記時登記人員只需查看流轉(zhuǎn)合同的期限是否大于五年即可，無需考慮申請登記到合同終止的期限是否滿足五年要求。只要流轉(zhuǎn)合同的期限大于五年的，該土地經(jīng)營權(quán)即為物權(quán)，有登記能力，可以申請不動產(chǎn)首次登記，登記的土地經(jīng)營權(quán)期限以合同約定的流轉(zhuǎn)期限為準(zhǔn)。至于申請人是在何時申請的，只要在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，一概不問。畢竟，從法律效力看，土地經(jīng)營權(quán)自合同生效時設(shè)立，和土地承包經(jīng)營權(quán)一樣。是否及時登記影響的是土地經(jīng)營權(quán)對抗第三人的效力，與物權(quán)是否設(shè)立無關(guān)。綜上所述，筆者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)按照流轉(zhuǎn)期限為界，分為債權(quán)和物權(quán)。只有土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)立流轉(zhuǎn)的期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)方可申請不動產(chǎn)首次登記，土地經(jīng)營權(quán)人也可將之進(jìn)行抵押登記，或者再流轉(zhuǎn)并申請轉(zhuǎn)移登記。登記機(jī)構(gòu)審核土地經(jīng)營權(quán)能否辦理首次登記時只需確定是否是已經(jīng)登記的土地承包經(jīng)營權(quán)人，合同的流轉(zhuǎn)期限是否在五年以上即可。由于土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)包含了土地經(jīng)營權(quán)，因此土地承包經(jīng)營權(quán)人不能給自己設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，也不能將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押。歷年發(fā)表文章不動產(chǎn)登記實(shí)務(wù)案例解析文章匯編最新最全不動產(chǎn)登記政策法規(guī)匯編（收藏2022年2.14更新）共有不動產(chǎn)，多數(shù)份額權(quán)利人能否直接轉(zhuǎn)讓權(quán)利人可持法院文書辦理不動產(chǎn)登記么？《中國自然資源報》法治版答疑專欄（一）“一房二主”的不動產(chǎn)登記咋辦？《中國自然資源報》法治版答疑專欄（二）如何處理偽造材料騙取的房產(chǎn)證?《中國自然資源報》法治版答疑專欄（三）同一權(quán)利人分割不動產(chǎn)如何操作？《中國自然資源報》政策答疑（四）分割不動產(chǎn)如何操作？《中國自然資源報》法治版政策答疑專欄（五）國有土地上的自建房可以辦理分割登記嗎？《中國自然資源報》法治版答疑專欄（六）宗地合并如何辦理登記手續(xù)？《中國自然資源報》政策答疑專欄（七）證載面積與實(shí)測不符如何辦證？《中國自然資源報》政策答疑專欄（八）證載權(quán)利人不一致如何辦理不動產(chǎn)登記？《中國自然資源報》政策答疑專欄（九）已抵押的不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，是否要變更抵押人在建建筑物抵押權(quán)登記特殊性探析已抵押的土地，能否與其他土地合并登記親屬關(guān)系證明虛假，能否撤銷不動產(chǎn)繼承轉(zhuǎn)移登記土地出讓合同解除后，已登記的不動產(chǎn)怎么辦一個抵押合同擔(dān)保兩筆貸款，如何登記限售房能否辦理預(yù)告登記從違法建筑登記談不動產(chǎn)登記審查范圍民法典對不動產(chǎn)登記的三大影響已抵押的不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時如何辦理轉(zhuǎn)移登記能否用更正登記撤銷不動產(chǎn)登記能否將不動產(chǎn)登記到死者名下出讓合同約定移交給政府的幼兒園，如何辦理不動產(chǎn)登記帶建筑物的國有土地出讓后如何登記司法視角下的不動產(chǎn)登記焦點(diǎn)問題自然資源調(diào)查、確權(quán)和登記的關(guān)系探析統(tǒng)一登記制度下存量房網(wǎng)簽備案的定位和走向（一）統(tǒng)一登記制度下存量房網(wǎng)簽備案的定位和走向（二）宅基地三權(quán)分置的內(nèi)涵、障礙和出路（深度分析）一房多賣時占有與合同網(wǎng)簽備案哪個優(yōu)先（一）不動產(chǎn)權(quán)屬糾紛只能由民事訴訟來解決（二）非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期與登記海域使用權(quán)和土地重疊的原因分析及對策建議國有土地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)再探析土地調(diào)查的地類與不動產(chǎn)登記不一致的，以何者為準(zhǔn)農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記的現(xiàn)狀、障礙和對策不動產(chǎn)登記行為性質(zhì)與機(jī)構(gòu)定位不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記，配偶是否必須到場申請公證遺囑能否直接辦理不動產(chǎn)繼承轉(zhuǎn)移登記夫妻一方持離婚協(xié)議書可否申請不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記賣房人在登記申請前死亡的，  如何辦理不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記轉(zhuǎn)移登記時發(fā)現(xiàn)不動產(chǎn)存在違法建筑如何處理購房合同解除后，已登記的不動產(chǎn)怎么辦？法院判決履行不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記法定職責(zé)如何登記不動產(chǎn)單元如何分割登記不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)可以依職權(quán)注銷查封抵押登記么繼承權(quán)公證被撤銷登記機(jī)構(gòu)是否要撤銷登記不動產(chǎn)登記存在程序瑕疵是否可以撤銷登記撤銷登記的法理及其適用請注意！不予受理更正登記有法律風(fēng)險不動產(chǎn)登記有錯誤，怎么辦？淺談物權(quán)法上不動產(chǎn)登記錯誤的類型劃分與立法建議最高法判決：申請更正登記應(yīng)當(dāng)提供充分證據(jù)證明登記錯誤超值抵押并非不動產(chǎn)登記障礙民間借貸辦理不動產(chǎn)抵押權(quán)登記的障礙、風(fēng)險和責(zé)任抵押權(quán)轉(zhuǎn)移登記容易混淆的幾個問題抵押權(quán)主合同期限變更登記的法律研究境外法人是否可以作為抵押權(quán)人申請不動產(chǎn)抵押登記銀行續(xù)貸如何保持抵押權(quán)順位登記思考不動產(chǎn)登記簿如何體現(xiàn)抵押合同的“擔(dān)保范圍”未經(jīng)抵押權(quán)人同意能否轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)適用從屬性原理登記各類常見抵押權(quán)適用從屬性原理登記各類常見抵押權(quán)在建建筑物未建部分能否抵押房屋租賃權(quán)性質(zhì)及登記研究采礦權(quán)不動產(chǎn)登記怎么做，有剩余儲量是否必須延續(xù)國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同法律性質(zhì)探析