一、問題的提出
2014年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。隨后，全國人大常委會頒布決定，授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個試點縣(市、區(qū))為推進(jìn)農(nóng)地抵押而暫停實施《
物權(quán)法》、《
擔(dān)保法》等關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，體現(xiàn)了立法者關(guān)于農(nóng)地抵押態(tài)度的重大轉(zhuǎn)向，并留下了一些值得深思的問題：目前出現(xiàn)在政策性文件中的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)在法理上應(yīng)如何認(rèn)識，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的法律制度應(yīng)如何建構(gòu)？
二、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的理論界定
(一)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的歷史脈絡(luò)
從權(quán)利發(fā)生學(xué)的視角來看，任何權(quán)利都不是憑空產(chǎn)生，而是發(fā)生于前后相繼的歷史鏈條之中。只有對權(quán)利產(chǎn)生的歷史背景有準(zhǔn)確把握，才能對權(quán)利本質(zhì)有深刻洞察，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)亦莫能外。
1.從一元所有到兩權(quán)分離
新中國建國以后，逐步建立起農(nóng)村土地歸集體所有并由集體經(jīng)營的一元農(nóng)地權(quán)利體系。農(nóng)地之上僅存集體所有權(quán)，作為生產(chǎn)者的農(nóng)民的利益在法律上缺乏表達(dá)，致使其生產(chǎn)動力不足，土地利用效率低下，弊端叢生。20世紀(jì)70年代末，以安徽鳳陽小崗村事件為標(biāo)志，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸在農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)，隨后被國家政策與立法認(rèn)可。1986年制定的《
民法通則》第
80條第2款規(guī)定，公民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護。這一規(guī)定背后的法律邏輯在于，將集體土地所有權(quán)的占有、使用、收益等權(quán)能部分讓渡于農(nóng)民形成土地承包經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)民對土地的利益以法權(quán)形式得到保障，從而調(diào)動其生產(chǎn)積極性。事后的情況證明，集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離的制度改革極大地解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，因而在當(dāng)時無疑是成功的。
在兩權(quán)分離的農(nóng)地權(quán)利體系下，農(nóng)民雖享有對農(nóng)地占有、使用及收益之權(quán)，但其對農(nóng)地的處分權(quán)卻受到嚴(yán)格限制?！?a>民法通則》第
80條第3款規(guī)定，“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”。此后，雖然《
農(nóng)村土地承包法》、《
物權(quán)法》等立法放寬了農(nóng)地處分的限制，允許農(nóng)地以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)，但并不徹底，如《
農(nóng)村土地承包法》第
37條對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓施加了“經(jīng)發(fā)包人同意”的條件，《
物權(quán)法》第
184條原則禁止耕地等集體所有土地的使用權(quán)用于抵押。究其立法緣由，在于立法者認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)是大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，若允許農(nóng)民不加限制地轉(zhuǎn)讓或抵押土地，容易導(dǎo)致農(nóng)民失去土地的后果，這意味著農(nóng)民將喪失生活保障，進(jìn)而可能危及農(nóng)村社會穩(wěn)定。換言之，農(nóng)村穩(wěn)定要求土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定，而土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定當(dāng)然要求限制農(nóng)地抵押和轉(zhuǎn)讓。[1]總之，為實現(xiàn)農(nóng)地的社會保障功能，土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)功能受到了立法的抑制。
2.從兩權(quán)分離到三權(quán)分置
立法嚴(yán)格限制土地承包經(jīng)營權(quán)以抵押、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)雖然不無道理，但也造成了一系列嚴(yán)重問題。一方面，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)離不開資金支持。土地是農(nóng)民少有的具有重要經(jīng)濟價值的財產(chǎn)，禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，將使農(nóng)民在對外融資時缺少適格的擔(dān)保品，導(dǎo)致其融資需求難以得到滿足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展受到制約。另一方面，嚴(yán)格限制農(nóng)地以抵押、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，維持農(nóng)地分散經(jīng)營的局面，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展趨勢背道而馳。尤其在城市化進(jìn)程中，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工而其承包土地因流轉(zhuǎn)不暢發(fā)生拋荒撂荒現(xiàn)象，造成原本稀缺的土地資源的浪費，這一問題不能不引起重視。
既要打消立法者的顧慮，又要盤活農(nóng)地資源，經(jīng)濟學(xué)界率先提出了“三權(quán)分置”理論并獲得國家政策支持?！叭龣?quán)分置”理論的基本論點是，在堅持農(nóng)村土地歸集體所有的前提下，將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)并行分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局，進(jìn)而通過穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)保障農(nóng)民不失地，通過放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。[2]從法學(xué)角度觀察，經(jīng)濟學(xué)界所使用“承包權(quán)”概念實質(zhì)就是《
物權(quán)法》中的土地承包經(jīng)營權(quán)，“三權(quán)分置”就是在現(xiàn)有集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)之外，新設(shè)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，允許農(nóng)地經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)。[3]在“三權(quán)分置”的農(nóng)地權(quán)利體系下，農(nóng)民將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)用于抵押而保留土地承包經(jīng)營權(quán)，一方面可以獲取資金實現(xiàn)土地的融資功能，另一方面即使償債不能其也僅在一定期限內(nèi)喪失農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民與土地之間的法權(quán)關(guān)系因農(nóng)民保留土地承包經(jīng)營權(quán)而不會被切斷，農(nóng)地的社會保障功能得以維系。一言以蔽之，“三權(quán)分置”下農(nóng)地的社會保障功能由土地承包經(jīng)營權(quán)承載，而農(nóng)地的財產(chǎn)資源價值則由農(nóng)地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)，原來“兩權(quán)分離”時農(nóng)地的社會保障功能與財產(chǎn)資源價值之間的緊張關(guān)系頓時得到消解。在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的場合亦是如此?？偟膩砜?，“三權(quán)分置”理論不失為解決當(dāng)前農(nóng)村土地問題的一劑良方。
(二)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的法理含義
當(dāng)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)出現(xiàn)在權(quán)威的政策性文件中后，如何在法律上認(rèn)識和表達(dá)這種新型權(quán)利成為亟待法學(xué)界回答的議題。遵循概念法學(xué)的研究進(jìn)路，欲明晰農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的法理含義，須先厘清該權(quán)利的客體、主體、內(nèi)容等構(gòu)成要件，這三者之中又以權(quán)利客體最為根本，因為法律在不同的客體之上設(shè)定權(quán)利，就須依據(jù)不同客體的不同狀況合理設(shè)計權(quán)利內(nèi)容和保護方法，從而通過權(quán)利客體使不同權(quán)利之間區(qū)分彼此。[4]
一般認(rèn)為，權(quán)利客體是權(quán)利人所享有之權(quán)利與義務(wù)人所承擔(dān)之義務(wù)所共同指向的對象。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人依其權(quán)利可得對特定農(nóng)地進(jìn)行占有、使用并獲取收益，而權(quán)利人以外的其他人，包括集體土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人均負(fù)有不得妨害農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人支配農(nóng)地的不作為義務(wù)，這是“三權(quán)分置”理論下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的應(yīng)有之義。由此可見，權(quán)利人的權(quán)利與義務(wù)人的義務(wù)均指向特定農(nóng)地，特定農(nóng)地應(yīng)為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的客體，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)為用益物權(quán)。
有學(xué)者認(rèn)為，若農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的客體為特定農(nóng)地，土地承包經(jīng)營權(quán)的客體亦為特定農(nóng)地，同一農(nóng)地之上存在兩個用益物權(quán)，有?！耙晃镆粰?quán)”的基本法理。[5]此觀點頗值商榷。
所謂“一物一權(quán)”，意指同一特定物之上不得同時存在兩個性質(zhì)和內(nèi)容不相容的所有權(quán)、用益物權(quán)。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人之所以能對特定農(nóng)地進(jìn)行支配，是因為土地承包經(jīng)營權(quán)人向其讓渡了對特定農(nóng)地的占有、使用和收益權(quán)能。既已讓渡這些權(quán)能，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期內(nèi)，土地承包經(jīng)營權(quán)人就不再直接占有與使用特定農(nóng)地，該特定農(nóng)地轉(zhuǎn)由農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人直接支配?？梢?，土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)與內(nèi)容不相沖突，二者可以在同一農(nóng)地上并存。此外，同一農(nóng)地之上存在兩個用益物權(quán)的情況是為《
物權(quán)法》所認(rèn)可的，如同一農(nóng)地之上可以既有土地承包經(jīng)營權(quán)又有地役權(quán)。
另有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)派生于土地承包經(jīng)營權(quán)，是以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體的權(quán)利用益物權(quán)。[6]該觀點亦值商榷。其一，從實際情況看，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人支配的是特定農(nóng)地，而不是支配土地承包經(jīng)營權(quán)，因而將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)客體界定為土地承包經(jīng)營權(quán)與實際情況不符。其二，根據(jù)《
物權(quán)法》第
117條的規(guī)定，用益物權(quán)的客體是不動產(chǎn)或動產(chǎn)。權(quán)利既非不動產(chǎn)亦非動產(chǎn)，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)界定為以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體的權(quán)利用益物權(quán)，與《
物權(quán)法》所確立的用益物權(quán)體系不相容。其三，若依農(nóng)地經(jīng)營權(quán)派生于土地承包經(jīng)營權(quán)因而土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)客體的推理邏輯，土地承包經(jīng)營權(quán)派生于集體土地所有權(quán)，其客體應(yīng)為集體土地所有權(quán)。但其實并非如此，通常認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)的客體是特定土地而非權(quán)利。
從“三權(quán)分置”的制度設(shè)計目的出發(fā)，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是可得自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利，因而農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的主體不應(yīng)有所限制，權(quán)利人是否是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，是自然人、法人抑或其他組織均在所不問，此與土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利人一般限于本集體經(jīng)濟組織成員有顯著區(qū)別。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體具有廣泛性，有利于實現(xiàn)推動專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元發(fā)展的法政策意圖。至于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，則體現(xiàn)為權(quán)利人為實現(xiàn)其利益而可得對特定農(nóng)地所施加的影響，具體表現(xiàn)在權(quán)利的積極權(quán)能與消極權(quán)能兩個維度。從積極權(quán)能的角度看，權(quán)利人可得直接對特定農(nóng)地為占有、使用并取得收益；從消極權(quán)能的角度看，權(quán)利人可得排斥并去除他人對其直接支配特定農(nóng)地的不法侵害與干預(yù)，回復(fù)其權(quán)利的圓滿狀態(tài)。至此，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的構(gòu)成要件已經(jīng)厘清，其法理含義水到渠成：農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是派生于土地承包經(jīng)營權(quán)，權(quán)利人可得直接對特定農(nóng)地進(jìn)行占有、使用、收益，并排除他人不法干涉的權(quán)利。
(三)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的法律屬性
基于前文的闡述，不難得出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，具體是用益物權(quán)的結(jié)論。但目前有意見認(rèn)為，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)。物權(quán)和債權(quán)是性質(zhì)與內(nèi)容迥異的兩類權(quán)利，對于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的定性學(xué)界有如此迥然不同的認(rèn)識，頗值認(rèn)真對待。債權(quán)說的論證邏輯大致是如此展開的：目前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，有物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)兩種方式，前者如轉(zhuǎn)讓、互換，后者如轉(zhuǎn)包、出租。在物權(quán)性流轉(zhuǎn)的場合，將發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)主體的變更，無承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離；而在債權(quán)性流轉(zhuǎn)的場合，農(nóng)地的流出方仍保留土地承包經(jīng)營權(quán)，流入方則取得利用土地的“經(jīng)營權(quán)”?？梢?，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，不過是農(nóng)地的租賃經(jīng)營方式，經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)。[7]
在大陸法系的財產(chǎn)權(quán)理論中，物權(quán)和債權(quán)反映不同的財產(chǎn)權(quán)關(guān)系，具有不同的特點：債權(quán)是請求權(quán)，非借助債務(wù)人的行為不能實現(xiàn)其利益，而物權(quán)是支配權(quán)，可直接支配標(biāo)的物以享受其利益，無須借助他人的行為；債權(quán)是相對權(quán)，其權(quán)利只能對特定的義務(wù)人主張，而物權(quán)是絕對權(quán)，其義務(wù)主體是不特定的一切他人，等等。[8]因此，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)還是物權(quán)，在法律效果上將有如下差異：第一，當(dāng)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)受到第三人侵害時，如農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，因債的相對性限制，權(quán)利人無法以其權(quán)利對抗第三人，也無法以自己的名義獨立起訴；若將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)，因物權(quán)具有絕對性，權(quán)利人可得以其權(quán)利排除第三人的侵害，并以自己的名義獨立起訴。第二，當(dāng)農(nóng)地被征收時，如農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為相對性的債權(quán)，權(quán)利人無法直接獲得補償；若農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為對世性的物權(quán)，則權(quán)利人可直接獲得補償。第三，若農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，權(quán)利人無法將之用于抵押；若農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，則權(quán)利人可得以之進(jìn)行抵押。第四，若農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，則權(quán)利無須以登記等方式向外公示；若農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，根據(jù)物權(quán)的公示公信原則，該權(quán)利應(yīng)當(dāng)以法定方式對外公示。第五，根據(jù)《
合同法》第
214條的規(guī)定，租賃期限不得超過20年。如將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)理解基于租賃合同產(chǎn)生的債權(quán)，將受到最長20年期限的限制，而若將其界定為物權(quán)則無此期限限制。
考究“三權(quán)分置”的政策意圖，在于允許農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押，以發(fā)揮農(nóng)地的金融功能；同時，給予農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人更強的法律保障，以穩(wěn)定其經(jīng)營預(yù)期，推動農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營。要實現(xiàn)這些政策意圖，顯然應(yīng)當(dāng)將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)而非債權(quán)。在實踐中，行政主管部門正積極推動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行登記確權(quán)，這顯然也是將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)在對待。換一個角度觀察，如果將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為債權(quán)，那么在實踐中推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押勢必會困難重重：第一，交易成本高昂。如果農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是當(dāng)事人自由約定的合同債權(quán)而非權(quán)利法定的物權(quán)，那么抵押權(quán)人在接受農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為抵押財產(chǎn)時，必須花費大量精力調(diào)查了解農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容并評估其價值，交易成本必然不菲。此外，登記機關(guān)在對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行登記確認(rèn)時，同樣面臨需要調(diào)查了解權(quán)利內(nèi)容以致行政成本高昂的問題。第二，抵押權(quán)人的利益保障不周。合同債權(quán)易受合同當(dāng)事人左右，如將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為債權(quán)，將使該權(quán)利的價值處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，難以為抵押權(quán)人所接受。例如，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人與土地承包經(jīng)營權(quán)人簽訂農(nóng)地經(jīng)營合同，并將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押后，又與土地承包經(jīng)營權(quán)協(xié)商解除了農(nóng)地經(jīng)營合同或者變更了農(nóng)地經(jīng)營合同的內(nèi)容，此時抵押權(quán)人的利益何以保障？[9]交易成本高昂而利益保障不周，理性經(jīng)濟人不會輕易接受農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為抵押財產(chǎn)，從而使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押難以推進(jìn)。
總之，“三權(quán)分置”下的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，只能是物權(quán)而不能是債權(quán)。持債權(quán)說的學(xué)者之所以對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的定性出現(xiàn)偏差，主要原因是沒有從農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為何產(chǎn)生的本源上去認(rèn)識，而是把農(nóng)地經(jīng)營權(quán)機械地套用到既有的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式之中進(jìn)行分析，從而發(fā)生將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)與農(nóng)地租賃權(quán)相混淆的問題。其實，設(shè)立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是一種全新的土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，與設(shè)立租賃權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式有著本質(zhì)區(qū)別。為避免概念混淆引發(fā)分歧，基于農(nóng)地租賃產(chǎn)生的經(jīng)營利用農(nóng)地的權(quán)利，不宜再稱為“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”。
三、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的立法實現(xiàn)
(一)抵押標(biāo)的的立法確立
農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的標(biāo)的顯然就是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，但現(xiàn)行法中并沒有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的概念。換言之，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)目前僅停留于理論與政策層面，并非獲得立法認(rèn)可的法律權(quán)利。雖然全國人大常委會針對國務(wù)院推進(jìn)農(nóng)地抵押試點作出了授權(quán)，但該授權(quán)僅是暫停實施有關(guān)法律中農(nóng)地抵押的禁止性規(guī)定，并沒有對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行界定。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)目前在法律上內(nèi)涵不清，性質(zhì)不明，抵押權(quán)人在接受農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為其債權(quán)擔(dān)保時，難免會顧慮重重，這勢必制約農(nóng)地抵押試點的展開。另外，《
物權(quán)法》第
5條確立了物權(quán)法定原則，即物權(quán)的種類和內(nèi)容由法律規(guī)定，不允許當(dāng)事人自由創(chuàng)設(shè)。從“三權(quán)分置”的本旨出發(fā)，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)應(yīng)定性為物權(quán)，而基于物權(quán)法定原則，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為新類型物權(quán)，其必須從法律上作出界定方能取得合法的物權(quán)身份。這些都說明農(nóng)地經(jīng)營權(quán)亟需在立法層面得到確立。一般認(rèn)為，我國《
物權(quán)法》中物權(quán)法定原則之“法”僅指全國人民代表大會及其常委會制定的規(guī)范性文件，不包括法規(guī)、司法解釋及習(xí)慣法。[10]因此，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)得到立法認(rèn)可的路徑，在于適時對《
物權(quán)法》或《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》等有關(guān)法律作出修訂，在其中對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)定。
農(nóng)地經(jīng)營權(quán)既然為物權(quán)，那么立法對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定就應(yīng)當(dāng)符合物權(quán)的一般要求。一方面，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)應(yīng)設(shè)立較長時間的存續(xù)期。在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押試點中，已出現(xiàn)因農(nóng)地經(jīng)營權(quán)存續(xù)期限過短致使債權(quán)人不愿意接受農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為抵押財產(chǎn)的問題，由此反映出立法有規(guī)定農(nóng)地經(jīng)營權(quán)較長存續(xù)期的必要。對于實踐中短期流轉(zhuǎn)農(nóng)地的需求，可通過農(nóng)地租賃等其他流轉(zhuǎn)方式滿足。另一方面，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)應(yīng)以法定方式對外公示。物權(quán)為對世權(quán)，權(quán)利人以外的其他人均負(fù)有不得妨害物權(quán)行使的不作為義務(wù)。因此，物權(quán)必須以法定方式對外公示，以便第三人知曉物權(quán)人的權(quán)利并合理安排其行為。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為新類型物權(quán)，應(yīng)從立法上明確其公示方式?！?a>物權(quán)法》第
9條規(guī)定：“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外?！睋?jù)此規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)原則上以登記為公示方式。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)屬不動產(chǎn)用益物權(quán)，故亦應(yīng)采用登記的公示方式。至于登記的效力問題，參考《
物權(quán)法》對于“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)”經(jīng)登記設(shè)立的規(guī)定，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)登記的法效果可采用登記生效主義。
我國已頒布實施《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記暫行條例》并推動逐步建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)登記應(yīng)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系，由不動產(chǎn)登記機構(gòu)辦理登記。在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押試點中，除登記外主管機關(guān)還嘗試以“合同鑒證”的方式對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行公示。[11]所謂合同鑒證，是指行政主管機關(guān)根據(jù)合同雙方當(dāng)事人的自愿申請，對雙方所立合同的真實性和合法性進(jìn)行審查的一種制度。[12]在合同鑒證制度下，雖然合同經(jīng)過行政機關(guān)的審查，但第三人卻無法知曉合同當(dāng)事人權(quán)利的真實狀態(tài)并進(jìn)而決定其交易行為，無法達(dá)到權(quán)利公示的預(yù)期效果，不利于促進(jìn)交易效率和維護交易安全。并且，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有的地方采用合同鑒證的方式公示，有的地方采用登記的方式公示，公示方式的不統(tǒng)一將給農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)造成不便，徒增交易成本。此外，在《
物權(quán)法》規(guī)定的公示方式中，沒有合同鑒證此類方式，采用合同鑒證的方式公示與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性不相匹配。因此，應(yīng)將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的公示方式統(tǒng)一為登記，不宜再推行合同鑒證的做法。
農(nóng)地經(jīng)營權(quán)派生于土地承包經(jīng)營權(quán)，根據(jù)不動產(chǎn)權(quán)利變動應(yīng)以初始登記為基礎(chǔ)的先登記原則，[13]農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的登記以土地承包經(jīng)營權(quán)的登記為前提。但在《
物權(quán)法》立法過程中，考慮到當(dāng)時我國尚未建立起有效的、覆蓋所有范圍的農(nóng)村土地登記制度，《
物權(quán)法》第
127條并未強制要求設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)須經(jīng)登記，而是規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立。[14]這一規(guī)定雖被認(rèn)為符合我國農(nóng)村熟人社會的實際情況，但土地承包經(jīng)營權(quán)登記的可有可無對于將來實現(xiàn)農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)殊為不利。市場經(jīng)濟并非熟人經(jīng)濟，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化的環(huán)境下，非經(jīng)登記難以明確農(nóng)地權(quán)屬，及時定紛止?fàn)?。故?yīng)逐步推動土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立回到登記生效的一般原則，為后續(xù)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)登記奠定基礎(chǔ)。
(一)抵押條件的合理設(shè)置
農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)符合不動產(chǎn)權(quán)利抵押的一般條件。第一，抵押人與抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)《
物權(quán)法》第
185條的規(guī)定訂立書面抵押合同。第二，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)不存在權(quán)屬爭議，不處于被查封、監(jiān)管等異常狀態(tài)。第三，抵押經(jīng)過依法登記。抵押權(quán)為典型的擔(dān)保物權(quán)，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)之上設(shè)立抵押權(quán)，抵押權(quán)自身亦需公示。根據(jù)前述不動產(chǎn)物權(quán)公示的一般原則，以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押應(yīng)采用登記的公示方式，非經(jīng)登記抵押權(quán)不能設(shè)立。如此理解也與《
物權(quán)法》第
187條所秉持的不動產(chǎn)抵押權(quán)設(shè)立采用登記生效主義的立法精神相一致。
在實踐中，多有要求農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押須經(jīng)土地承包經(jīng)營權(quán)人同意的做法，此舉的適當(dāng)性有待考量。
第一，物權(quán)以具有可轉(zhuǎn)讓性為基本原則。[15]在“三權(quán)分置”理論下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是不具有社會保障功能負(fù)擔(dān)的“純粹”的用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)可以自由流轉(zhuǎn)。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，是其處分物權(quán)的正當(dāng)要求，不應(yīng)受到須經(jīng)他人同意的限制。
第二，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)用于抵押，即使其償債不能，也僅發(fā)生農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體變更的效果，受讓人并不會取得比原農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人更多的權(quán)利。在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)權(quán)利期限屆滿時，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)消滅，土地承包經(jīng)營權(quán)上的權(quán)利負(fù)擔(dān)去除而回復(fù)圓滿狀態(tài)。因此，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押沒有損害土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益，其沒有干預(yù)的必要。
第三，從實踐情況看，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營的情況下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利是從為數(shù)眾多的土地承包經(jīng)營權(quán)人處流轉(zhuǎn)而來。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，這些權(quán)利人因外出謀生而分散于各處，此時要求農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人抵押農(nóng)地經(jīng)營權(quán)須取得土地承包經(jīng)營權(quán)人同意，在實際操作中難度頗大。此外，如果有的土地承包經(jīng)營權(quán)人同意抵押，有的不同意抵押，將使情況更加復(fù)雜棘手?？傊?，給農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押施加須經(jīng)土地承包經(jīng)營權(quán)人同意的限制，無法在法理上得到證成，于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押實踐亦有妨礙。基于類似的理由，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押也不應(yīng)受到須經(jīng)作為農(nóng)地所有權(quán)人的發(fā)包人同意的限制。經(jīng)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的“四荒”農(nóng)地的土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)均為市場化的農(nóng)地利用權(quán)利，目前前者用于抵押法律上沒有取得發(fā)包人同意的限制，而如若要求后者用于抵押須經(jīng)發(fā)包人同意，則有悖于法律中的平等原則。
有政策要求農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押以“承包方已明確告知發(fā)包方承包土地的抵押事宜”為前提條件。[16]如此一來，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人實現(xiàn)其權(quán)利利益有賴于土地承包經(jīng)營權(quán)人向發(fā)包人告知抵押事宜的積極行為，與物權(quán)權(quán)利人無須借助他人行為即可實現(xiàn)其權(quán)利利益的法理要求相去甚遠(yuǎn)。并且，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人對于土地承包經(jīng)營權(quán)人是否向發(fā)包人履行告知義務(wù)缺乏制約手段，致使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是否能夠抵押處于極端不確定的狀態(tài)，其權(quán)利缺乏基本的保障。政策制定者對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押施加這一限制的意圖，可能在于實現(xiàn)使發(fā)包人能夠掌握農(nóng)地抵押狀況的行政管理目的。但實現(xiàn)行政管理目的應(yīng)采取行政手段，行政的歸行政，民事的歸民事，承包人是否告知發(fā)包人承包土地的抵押事宜不應(yīng)作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)這一民事權(quán)利的設(shè)立要件。
此外，還有政策要求農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人在將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押之前，必須已經(jīng)依據(jù)合同約定向土地承包經(jīng)營權(quán)人支付了農(nóng)地流轉(zhuǎn)對價。這一限制亦有值得斟酌之處。我國物權(quán)法關(guān)于物權(quán)變動采用了債權(quán)形式主義的立法例，即物權(quán)因法律行為發(fā)生變動時，除經(jīng)過登記或者交付的形式外，還須當(dāng)事人具有發(fā)生物權(quán)變動的債權(quán)合意。[17]但法律對當(dāng)事人債權(quán)合意關(guān)注的重點，在于債權(quán)合意是否存在意思表示的瑕疵，當(dāng)事人是否已經(jīng)實際履行債權(quán)合意規(guī)定金錢給付義務(wù)則并非關(guān)切所在。如果當(dāng)事人的債權(quán)合意允許農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人可不先行支付土地流轉(zhuǎn)對價而辦理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)及其抵押登記，政策沒有強行干預(yù)當(dāng)事人意思自治的必要。
(二)抵押權(quán)實現(xiàn)方式的恰當(dāng)設(shè)定
根據(jù)《
物權(quán)法》第
195條的規(guī)定，當(dāng)債務(wù)人到期不履行債務(wù)，或者發(fā)生當(dāng)事人約定實現(xiàn)抵押權(quán)的情形，抵押權(quán)人可以與抵押人協(xié)議以抵押財產(chǎn)折價或者以拍賣、變賣該抵押財產(chǎn)所得的價款優(yōu)先受償。當(dāng)事人如不能達(dá)成協(xié)議，抵押權(quán)人可申請人民法院拍賣、變賣抵押財產(chǎn)，具體可適用《
民事訴訟法》第15章所規(guī)定之實現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件的特別程序。在以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押的場合，這些關(guān)于抵押權(quán)實現(xiàn)的規(guī)定亦應(yīng)得以適用。換言之，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)，可以采用協(xié)議折價、協(xié)議拍賣、協(xié)議變賣、強制拍賣和強制變賣等五種方式。
有學(xué)者認(rèn)為，由于協(xié)議折價是抵押權(quán)與抵押權(quán)人達(dá)成協(xié)議，由抵押人向抵押權(quán)人轉(zhuǎn)移抵押財產(chǎn)而實現(xiàn)債權(quán)的方式，加之《
商業(yè)銀行法》第
43條規(guī)定有禁止商業(yè)銀行向非自用不動產(chǎn)投資的一般原則，故在商業(yè)銀行作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)人時，不得采用協(xié)議折價的方式。[18]對此本文持不同意見?！?a>商業(yè)銀行法》第
42條規(guī)定，“商業(yè)銀行因行使抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)而取得的不動產(chǎn)或者股權(quán)，應(yīng)當(dāng)自取得之日起二年內(nèi)予以處分?！痹摋l規(guī)定內(nèi)涵的意蘊是，禁止商業(yè)銀行向非自用不動產(chǎn)投資的一般原則僅產(chǎn)生商業(yè)銀行不得超過法定期限持有非自用不動產(chǎn)的法效果，并非絕對禁止商業(yè)銀行取得并持有非自用不動產(chǎn)。因此，在商業(yè)銀行作為抵押權(quán)人的場合，亦得采用協(xié)議折價的抵押權(quán)實現(xiàn)方式，只是其應(yīng)當(dāng)自取得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)之日起2年內(nèi)進(jìn)行處分。須注意的是，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目的是推動農(nóng)地“適度”規(guī)模經(jīng)營，因而會對同一權(quán)利人之農(nóng)地經(jīng)營權(quán)所覆蓋的農(nóng)地使用面積予以限制。因此，對于自身擁有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)面積已超上限的抵押權(quán)人，不能采用協(xié)議折價的方式實現(xiàn)抵押權(quán)。
從目前試點的情況看，抵押物處置難是困擾農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的主要問題。在此情形下，可嘗試拓展《
物權(quán)法》第
195條所規(guī)定的抵押權(quán)實現(xiàn)方式，探索強制管理等其他抵押權(quán)實現(xiàn)方式。所謂強制管理，意指在不改變抵押財產(chǎn)的權(quán)利歸屬的前提下，委托管理人對抵押財產(chǎn)進(jìn)行管理并就管理使用抵押財產(chǎn)所得收益清償受擔(dān)保債權(quán)的抵押權(quán)實現(xiàn)方式。[19]在強制拍賣、變賣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)而無人受讓的情形下，實施強制管理，由管理人采用出售地上農(nóng)作物、出租農(nóng)地等多種方式管理農(nóng)地取得農(nóng)地使用收益，并由抵押權(quán)人就農(nóng)地使用收益優(yōu)先受償，可最大限度地維護債權(quán)人的正當(dāng)利益。這對于在農(nóng)地抵押貸款場合，解決因抵押物處置難而造成的金融機構(gòu)惜貸問題有著積極意義。
(責(zé)任編輯：王建民)
