■清政府力圖將對外交涉局限在“地方”
事情的原委，不能不從中國傳統(tǒng)觀念說起。中國向以自己是位于“天下”之中、文化最為發(fā)達(dá)優(yōu)越的“華夏之邦”自居，而周邊各國都是中國的“藩屬”。在鴉片戰(zhàn)爭之前，中國沒有西方意義上的外交觀念，自然也沒有專職外交機(jī)構(gòu)。
鴉片戰(zhàn)爭開始后，清政府不得不與英、法等國打交道，雖然中國打了敗仗，但清政府“天朝上國”的觀念和面子還很強(qiáng)，仍視此時的西方列強(qiáng)為傳統(tǒng)“狄夷”，不屑也根本不想與之“外交”，所以每當(dāng)有中外交涉事件，朝廷總是因事隨時擇人辦理，沒有專門機(jī)構(gòu)和專人負(fù)責(zé)。中英簽訂了不平等的《南京條約》后，中國被迫開放五口通商，清政府于1844年設(shè)置五口通商大臣，處理這些地方的中外交涉事宜。
傳統(tǒng)的體制開始打開一個小小的縫隙。由于這“五口”都在南方，所以五口通商大臣開始由兩廣總督兼任。但隨著上海的開埠，外國人的活動重心向北移動，因此從1859年起改為由江蘇巡撫或兩江總督兼任。在清政府的觀念里，中國仍是“天朝上國”，那些“蠻夷之邦”只能與中國的地方政府打交道，而不能(因根本無資格)與中國的中央政府打交道。
為了進(jìn)一步打開中國大門，英、法又發(fā)動了第二次鴉片戰(zhàn)爭。這次戰(zhàn)爭又以中國慘敗、簽訂不平等的《北京條約》而結(jié)束，英法等國取得了公使駐京的權(quán)利。對清政府來說，這可謂體制上的一次巨變。為了適應(yīng)這種變化，恭親王奕訢等于1861年初上奏“請設(shè)總理各國事務(wù)衙門”負(fù)責(zé)對外交涉事宜，朝廷頒諭同意。
另外，在列強(qiáng)的壓力下又增加了許多沿海沿江開放口岸。清政府于是將原來的五口通商大臣改為“辦理江浙閩粵內(nèi)江各口通商事務(wù)大臣”，設(shè)在上海，后來演變成為南洋通商大臣或南洋大臣；在天津新設(shè)“辦理牛莊、天津、登州三口通商事務(wù)大臣”，后來演變稱為北洋通商大臣或北洋大臣。南北洋大臣都是為“通商”而設(shè)。
■直隸總督在清政府外交體制中的地位的確立南洋通商大臣從設(shè)立之初即由蘇撫或江督兼任，因此蘇撫或江督在清政府對外交往體制中占有一席之地。而北洋通商大臣在設(shè)置之初則是專職，專辦洋務(wù)兼籌海防，而直隸總督不兼北洋通商大臣，因此從體制上說此時直隸總督與外交無緣。由于與北京近在咫尺，再加清廷仍是盡可能地將對外交涉活動局限于地方，所以北洋通商大臣在天津設(shè)立之初就參與了國家外交活動。各國外交人員只能在中國的“地方”、并主要是與“地方官”打交道，明顯不合國際慣例，引起各國強(qiáng)烈不滿，一再要求進(jìn)京。但清政府為傳統(tǒng)觀念所囿，一直堅持與各國的交涉只能在國門天津而不能在國都北京進(jìn)行。這些規(guī)定或曰慣例，使三口通商大臣實際深深參與國家外交。
由于三口通商大臣是專任，因此與直隸總督往往各自為政、相互掣肘，屢有矛盾。1870年11月12日，清廷發(fā)布上諭，決定裁撤專任三口通商大臣，照南洋通商大臣之例由直隸總督兼任。這一改變解決了直隸總督和三口通商大臣各自為政的積弊，大大擴(kuò)充了直隸總督的職權(quán)，其工作重心亦從“省防”轉(zhuǎn)為“海防”、“洋務(wù)”，確立了直隸總督在清政府外交體制中的地位。
■擔(dān)任北洋大臣的李鴻章儼然成為國家外交全局的主持人
恰恰此前不久，李鴻章被任命為直隸總督，因此成為直督兼通商大臣第一人。李鴻章當(dāng)上“北洋”大臣不久，就開始積極參與一系列國家外交活動。就體制上的承屬系統(tǒng)而言，總理衙門設(shè)立之后南北洋大臣只是地方上辦理外交的代表，為總理衙門所統(tǒng)屬，受總理衙門之命主持對外重大交涉，但實際上南北洋大臣尤其是北洋大臣卻常常是代替總理衙門，成為國家外交的總代表。
在李的努力經(jīng)營下，其活動范圍迅速擴(kuò)大，總理衙門辦理每一件事幾乎都要向他通報，聽取他的意見和建議。
本應(yīng)承屬于總理衙門的北洋大臣現(xiàn)在卻超越總理衙門，固然有李的個人原因，更有體制原因。負(fù)責(zé)對外交涉的南北洋大臣本無兵權(quán)，但由于是督撫兼領(lǐng)，既有兵權(quán)又有地方行政權(quán)，自然成為國防、外交上的重鎮(zhèn)。
“北洋系”終成中央政府難以駕控的巨大政治力量，對清末乃至民國政治都影響殊深。晚清政治格局的一大特點是地方勢力慢慢崛起，中央政府漸漸大權(quán)旁落，此乃清朝滅亡的重要原因之一。造成這種現(xiàn)象的原因固然很多，其中不容忽視的一點即清政府在“歐風(fēng)美雨”的侵襲中已經(jīng)風(fēng)雨飄搖，卻囿于“天朝上國”的傳統(tǒng)觀念，竟然把“外交”這種最重要的國家政治交與“地方”處理，地方自然要崛起、“坐大”。許多年后，正是任北洋大臣的袁世凱成為滿清王朝的重要掘墓人！如此結(jié)局，是當(dāng)初為維護(hù)傳統(tǒng)“禮制”和“面子”、想把外交仍局限于“地方”而設(shè)南北洋大臣的清廷萬萬沒有想到的，歷史，確實吊詭。
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