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“北洋系”是怎樣興起的

　　■晚清變局叢談

　　雷頤(北京)

　　編者按 :在不平等條約體系下，清政府設(shè)立總理各國事務(wù)衙門，這標(biāo)志著中國開始仿照歐洲國際關(guān)系體制來處理對(duì)外交涉事務(wù)。相對(duì)于以往的“朝貢體制”，這無疑是一個(gè)巨大的轉(zhuǎn)型。但是，總理各國事務(wù)衙門作為一個(gè)專職外交機(jī)構(gòu)，未能將事權(quán)完全統(tǒng)一，許多外交權(quán)力仍掌握在封疆大吏之手(這不能不說是一個(gè)重大的缺陷)，所謂的“北洋系”，即得名于此。

　　提起“北洋”，人們自然會(huì)想起“北洋水師”、“北洋政府”、“北洋軍閥”(甚至中國第一所大學(xué)“北洋大學(xué)堂”)等一系列與清末民初政治緊密相聯(lián)的詞匯，足見“北洋”對(duì)近代中國政治的影響之深。而清王朝的覆亡，與其一手打造的“北洋系”卻大有干系，這種歷史的諷刺，的確令人深思。

　　清政府力圖將對(duì)外交涉局限在“地方”

　　事情的原委，不能不從中國傳統(tǒng)觀念說起。中國向以自己是位于“天下”之中、文化最為發(fā)達(dá)優(yōu)越的“華夏之邦”自居，四周都是文化、制度遠(yuǎn)不如中國的“蠻、狄、夷、戎”，中國是“天下共主”，而周邊各國都是中國的“藩屬”。在這種“宗藩”關(guān)系中，中國皇帝是“天子”，有“德化蠻夷”、“涵養(yǎng)四方”的責(zé)任，藩屬國要到中國來朝貢，藩屬國立新王也要經(jīng)中國皇帝冊(cè)封。在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之前，中國沒有西方意義上的外交觀念，自然也沒有專職外交機(jī)構(gòu)。在傳統(tǒng)關(guān)系中，對(duì)外的交往就是“宗主”對(duì)“藩屬”的管理，所以管理對(duì)外交往的機(jī)構(gòu)就是“理藩院”?？傊?，當(dāng)時(shí)只有“理藩”而無“外交”。

　　鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)開始后，清政府不得不與英、法等國打交道，雖然中國打了敗仗，但清政府“天朝上國”的觀念和面子還很強(qiáng)，仍視此時(shí)的西方列強(qiáng)為傳統(tǒng)“狄夷”，不屑也根本不想與之“外交”，所以每當(dāng)有中外交涉事件，朝廷總是因事隨時(shí)擇人辦理，沒有專門機(jī)構(gòu)和專人負(fù)責(zé)。中英簽訂了不平等的《南京條約》后，中國被迫開放五口通商，中外交涉遽增。“五口”成為外國人從事各種活動(dòng)的法定地點(diǎn)，也是中外交涉的法定地點(diǎn)，清政府于1844年設(shè)置五口通商大臣，處理這些地方的中外交涉事宜。傳統(tǒng)的體制開始打開一個(gè)小小的縫隙。由于這“五口”都在南方，廣州歷來是對(duì)外交往較多的地方，所以五口通商大臣開始由兩廣總督兼任。但隨著上海的開埠，外國人的活動(dòng)重心向北移動(dòng)，因此從1859年起改為由江蘇巡撫或兩江總督兼任，如李鴻章任江蘇巡撫時(shí)就兼任通商大臣。設(shè)立五口通商大臣，其目的是將對(duì)外交涉局限在“地方”，不讓外國人進(jìn)京，以符中國傳統(tǒng)體制。在清政府的觀念里，中國仍是“天朝上國”，那些“蠻夷之邦”只能與中國的地方政府打交道，而不能(因根本無資格)與中國的中央政府打交道。

　　為了進(jìn)一步打開中國大門，英、法又發(fā)動(dòng)了第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)。這次戰(zhàn)爭(zhēng)又以中國慘敗、簽訂不平等的《北京條約》而結(jié)束，英法等國取得了公使駐京的權(quán)利。對(duì)清政府來說，這可謂體制上的一次巨變。為了適應(yīng)這種變化，恭親王奕盉等于1861年初上奏“請(qǐng)?jiān)O(shè)總理各國事務(wù)衙門”負(fù)責(zé)對(duì)外交涉事宜，朝廷頒諭同意“京師設(shè)立總理各國通商事務(wù)衙門”，比奕盉等人的奏請(qǐng)多了“通商”二字，奕盉于是再次奏請(qǐng)?jiān)阼T造關(guān)防時(shí)，略去“通商”二字，遂改名為“總理各國事務(wù)衙門”。另外，在列強(qiáng)的壓力下又增加了許多沿海沿江開放口岸，長江以南由原來的5口增為13口，長江以北新開牛莊、天津、登州3口。清政府于是將原來的五口通商大臣改為“辦理江浙閩粵內(nèi)江各口通商事務(wù)大臣”，設(shè)在上海，后來演變成為南洋通商大臣或南洋大臣；在天津新設(shè)“辦理牛莊、天津、登州三口通商事務(wù)大臣”，后來演變稱為北洋通商大臣或北洋大臣。南北洋大臣都是為“通商”而設(shè)，若依朝廷本意，連總理衙門前也要加“通商”二字，反映出當(dāng)時(shí)把“夷務(wù)”與“通商”看成一回事的觀念，或者說仍想保持與“狄夷”只有“通商”關(guān)系而無外交、政治關(guān)系(因其無資格)的名分。

　　直隸總督在清政府外交體制中的地位的確立

　　南洋通商大臣從設(shè)立之初即由蘇撫或江督兼任，因此蘇撫或江督在清政府對(duì)外交往體制中占有一席之地。而北洋通商大臣在設(shè)置之初則是專職，專辦洋務(wù)兼籌海防，而直隸總督不兼北洋通商大臣，因此從體制上說此時(shí)直隸總督與外交無緣。由于與北京近在咫尺，再加清廷仍是盡可能地將對(duì)外交涉活動(dòng)局限于地方，所以北洋通商大臣在天津設(shè)立之初就參與了國家外交活動(dòng)。例如，從1861年到1869年這9年間，清政府與一些國家簽訂了十余個(gè)條約，而三口通商大臣崇厚參與了其中9個(gè)條約的談判簽約，并且簽約地都是天津而不是中國的首都北京，有些國家原派代表到了北京，清政府仍堅(jiān)持要他們到天津。各國外交人員只能在中國的“地方”、并主要是與“地方官”打交道，明顯不合國際慣例，引起各國強(qiáng)烈不滿，一再要求進(jìn)京。但清政府為傳統(tǒng)觀念所囿，一直堅(jiān)持與各國的交涉只能在國門天津而不能在國都北京進(jìn)行。若想進(jìn)京交涉，必須先在天津等候，由三口通商大臣先向總理衙門呈報(bào)，獲得批準(zhǔn)后方可進(jìn)京，如果不經(jīng)三口通商大臣同意而直接進(jìn)京投謁總理衙門大臣，則肯定被拒。這些規(guī)定或曰慣例，使三口通商大臣實(shí)際深深參與國家外交。

　　由于三口通商大臣是專任，因此與直隸總督往往各自為政、相互掣肘，屢有矛盾。曾經(jīng)參與天津教案處理、對(duì)直隸總督曾國藩與三口通商大臣崇厚之間的矛盾有切身感受的工部尚書、總理衙門大臣毛昶熙于1870年10月上折，認(rèn)為脫離本省督撫而設(shè)專職辦理對(duì)外交涉的通商大臣，彼此難以協(xié)調(diào)，因而奏請(qǐng)“三口通商亦不必專設(shè)大員，所有洋務(wù)海防均責(zé)成直隸總督悉心經(jīng)理”，一如南洋通商大臣之例。11月12日，清廷發(fā)布上諭，決定裁撤專任三口通商大臣，照南洋通商大臣之例由直隸總督兼任。這一改變解決了直隸總督和三口通商大臣各自為政的積弊，大大擴(kuò)充了直隸總督的職權(quán)，其工作重心亦從“省防”轉(zhuǎn)為“海防”、“洋務(wù)”，確立了直隸總督在清政府外交體制中的地位。直隸的府城是保定，三口通商大臣衙署在天津，為解決這一矛盾，上諭規(guī)定“將通商大臣衙署改為直隸總督行館”，直隸總督在天津、保定間輪駐，但可“長駐津郡”，“如天津遇有要件”更可不必回省城保定，明確規(guī)定直督駐天津優(yōu)先于駐保定，為直督處理“海防”重于“省防”提供了另一方面的保證。

　　擔(dān)任北洋大臣的李鴻章儼然成為國家外交全局的主持人

　　恰恰此前不久，李鴻章被任命為直隸總督，因此成為直督兼通商大臣第一人。李鴻章當(dāng)上“北洋”大臣不久，就開始積極參與一系列國家外交活動(dòng)。就體制上的承屬系統(tǒng)而言，總理衙門設(shè)立之后南北洋大臣只是地方上辦理外交的代表，為總理衙門所統(tǒng)屬，受總理衙門之命主持對(duì)外重大交涉，但實(shí)際上南北洋大臣尤其是北洋大臣卻常常是代替總理衙門，成為國家外交的總代表。在李的努力經(jīng)營下，其活動(dòng)范圍迅速擴(kuò)大，總理衙門辦理每一件事幾乎都要向他通報(bào)，聽取他的意見和建議，許多駐外外交人員更是經(jīng)常向他匯報(bào)，聽取他的指示，李已儼然成為國家外交全局的主持人。他在天津的官衙漸漸成了清政府實(shí)際上的外交部，外國人與他打交道越來越多，反之又進(jìn)一步提高了他的地位。一位英國外交官說：北洋大臣李鴻章“甚至不想掩蓋他實(shí)際上是中國的外交大臣這一事實(shí)”，“像現(xiàn)在這樣組成、這樣管理的總理衙門，只不過是李鴻章大學(xué)士在天津的衙門的一個(gè)分支機(jī)關(guān)”。

　　本應(yīng)承屬于總理衙門的北洋大臣現(xiàn)在卻超越總理衙門，固然有李的個(gè)人原因，更有體制原因。負(fù)責(zé)對(duì)外交涉的南北洋大臣本無兵權(quán)，但由于是督撫兼領(lǐng)，既有兵權(quán)又有地方行政權(quán)，自然成為國防、外交上的重鎮(zhèn)。而就南北洋“分量”而言，由于南洋大臣早設(shè)約20年，再加早期南方對(duì)外交涉事件遠(yuǎn)多于北方，所以早期是“南重于北”；后來由于外交重心北移，北洋大臣更多地參與全國外交，漸漸地“北重于南”。

　　“北洋系”終成中央政府難以駕控的巨大政治力量，對(duì)清末乃至民國政治都影響殊深。晚清政治格局的一大特點(diǎn)是地方勢(shì)力慢慢崛起，中央政府漸漸大權(quán)旁落，此乃清朝滅亡的重要原因之一。造成這種現(xiàn)象的原因固然很多，其中不容忽視的一點(diǎn)即清政府在“歐風(fēng)美雨”的侵襲中已經(jīng)風(fēng)雨飄搖，卻囿于“天朝上國”的傳統(tǒng)觀念，竟然把“外交”這種最重要的國家政治交與“地方”處理，地方自然要崛起、“坐大”。許多年后，正是任北洋大臣的袁世凱成為滿清王朝的重要掘墓人！如此結(jié)局，是當(dāng)初為維護(hù)傳統(tǒng)“禮制”和“面子”、想把外交仍局限于“地方”而設(shè)南北洋大臣的清廷萬萬沒有想到的，歷史，確實(shí)吊詭。

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