保定直隸總督府

晚清疆臣中，位高權(quán)重者，首推直隸總督兼北洋大臣，李鴻章、袁世凱等人，正是在這一職位上辦理外交、洋務(wù)、軍事等事宜，深刻改變了晚清歷史走向。

直隸總督自雍正元年（1723年）成定制以來，與其他各省督撫一樣，并沒有特別之處，只是直隸管轄京畿重地，直隸總督的人選一般都是皇帝心腹大臣，除此之外，直隸總督并沒有超越其他的特殊權(quán)力。

但是，直隸總督加上北洋大臣就不一樣了，不僅能管理直隸軍政事務(wù)，還能參與外交、國防、洋務(wù)等一系列全國性事務(wù)的決策。毫無疑問，超越地方的權(quán)力，都是北洋大臣這個職位賦予的。

今天說說北洋大臣的歷史演變及其執(zhí)掌，分析什么北洋大臣要直隸總督來兼任。

1879年美國前總統(tǒng)格蘭特（左）和直隸總督兼北洋大臣李鴻章合影

一、北洋大臣的前身——三口通商大臣

北洋大臣的設(shè)立，起源于第二次鴉片戰(zhàn)爭之后。

第二次鴉片戰(zhàn)爭之后，英法聯(lián)軍撤離北京，暫駐天津，以監(jiān)督清政府履行剛剛簽訂的條約。當時，清政府沒有專門的外交機構(gòu)，辦理外交往往臨時指派官員，辦理特別重大的事務(wù)還要給官員加“欽差”銜，比如鴉片戰(zhàn)爭時期，負責與英軍交涉的耆英就是欽差大臣。

為了加強與英法聯(lián)軍的溝通協(xié)調(diào)，恭親王奕?命恒祺、崇厚送額爾金等人回天津，沿途照料，并“長駐津郡，以便就近從中調(diào)處”。這一類似于聯(lián)絡(luò)員的角色，就是北洋大臣最初的雛形。

為了適應(yīng)時局的變化，1861年1月，恭親王奕?上了《統(tǒng)籌洋務(wù)全局酌擬章程六條》，請求建立總理各國事務(wù)衙門，并提出南北口岸分設(shè)大臣：長江和東南沿海各口歸五口欽差大臣辦理，北方則專設(shè)辦理三口通商大臣，辦理北方三口的通商事務(wù)。

總理衙門

解釋一下，第一次鴉片戰(zhàn)爭的《南京條約》中，清政府開放了五個口岸城市，由五口通商大臣大臣負責辦理通商和部分外交事宜，第二次鴉片戰(zhàn)爭的《天津條約》和《北京條約》中，清政府又開放了一系列口岸城市，其中位于北方的有牛莊（營口）、天津、登州（煙臺），清政府認為天津離北京較近，責任重大，“若無大員駐津商辦，萬恐諸多窒礙”，于是擬在天津設(shè)三口通商大臣；其他開放城市都在南方，擬全部劃歸原五口通商大臣。

三口通商大臣是北洋大臣的前身，五口通商大臣是南洋大臣的前身。

不久，咸豐皇帝批準了奕?的“章程六條”，任命崇厚為三口通商大臣，“會同各地將軍撫府尹辦理”。此時的三口通商大臣是一種差使性質(zhì)的職務(wù)，類似于臨時辦事處，不是納入編制的政府機構(gòu)。

完顏崇厚

為什么不讓直隸總督兼官三口通商事宜呢？一是直隸總督在保定，掌控畿輔重地，長駐天津不方便，二是總督府下的辦事機構(gòu)都有分工，不便再兼管通商事宜（藩臬兩司各司其職，亦未便兼理其事），所以三口通商才另設(shè)專人負責。遇到要緊的事，三口通商大臣可“會同三省督撫、府尹商同辦理”。

二、為什么是直隸總督兼北洋大臣

崇厚在任上做了兩件有名的事，一是搞洋務(wù)創(chuàng)辦了天津機器局，二是處理天津教案失敗。1870年的天津教案是晚清史上很重要的涉外事件，其性質(zhì)與后來的庚子事變類似，是規(guī)模不及后者。這一事件直接導(dǎo)致時任直隸總督的曾國藩晚節(jié)不保，黯然去職，在陜西前線指揮作戰(zhàn)的李鴻章被召回，出任直隸總督，崇厚則被任命為欽差大臣，前往法國道歉。

崇厚去法國后，三口通商大臣先后由總理衙門大臣成林、毛昶熙署理。

1872年，毛昶熙

此時，部分官員也在反思天津教案的原因，比如毛昶熙就認為，天津教案很大程度上是清政府官制不合理導(dǎo)致的。三口通商大臣是朝廷設(shè)置的專職大臣，地方官員有義務(wù)配合。但實際上，通商大臣“有綏靖地方之責，而無統(tǒng)轄文武之權(quán)”，由于沒有節(jié)制關(guān)系，地方官員往往并不認真配合通商大臣，要么陽奉陰違，要么坐觀成敗。這也是天津教案中，崇厚無法掌控局勢的重要原因之一。

因此，毛昶熙向朝廷提議，撤銷三口通商大臣，仿照南洋之例（五口通商大臣先后由兩廣總督、江蘇巡撫、兩江總督兼任），改由直隸總督兼任，并頒給欽差大臣關(guān)防。

奕?等人遵旨復(fù)議，同意了毛昶熙的提議，決定不再設(shè)三口通商大臣，仿南洋通商大臣之例，“所有洋務(wù)、海防，均責成直隸總督悉心經(jīng)理”，為了解決地理上的不便，還規(guī)定直隸總督輪流駐扎天津、保定，每年開凍后到天津，封河（黃河冰凍）后到保定，“遇要事則例外”。

清廷批準了這一復(fù)議結(jié)果。

天津北洋大臣行署轅門（明信片）

當清廷詢問時任直隸總督李鴻章的意見時，李鴻章表示完全同意朝廷的決策，并提出了一個小小的建議——津海關(guān)道，專管洋務(wù)，人事權(quán)由直隸總督掌握，以方便做事。1970年11月20日，清廷同意了李鴻章的提議。至此，李鴻章開始以直隸總督兼北洋大臣的身份走上更高的政治舞臺。

李鴻章是第一個以直隸總督身份兼北洋通商大臣的官員，也是在這一職位上干的最長的官員。從1870年上位到1895年甲午戰(zhàn)敗下臺，中間除張樹聲暫時代理一年零三個月（李鴻章因母喪回家丁憂）之外，李鴻章在這一崗位上干了二十幾年。從李鴻章開始，直隸總督兼北洋大臣成了定例。

李鴻章

三、北洋大臣的權(quán)力有多大

北洋大臣也稱“辦理通商事務(wù)北洋大臣”、“北洋欽差大臣”、“北洋通商事務(wù)大臣”，根據(jù)《光緒會典》記載，北洋大臣的權(quán)力范圍包括：“掌北洋洋務(wù)、海防之政令，凡津海、東海、山海各關(guān)政悉統(tǒng)治焉”、“凡洋人游歷請照則給，有照即蓋?。环舱猩讨畡?wù)則設(shè)局派員以經(jīng)理之，其安設(shè)各路電線亦如之”。

從上述表述可以看出，北洋大臣除了三口通商事務(wù)之外，還涉及洋務(wù)、海防、招商和各路電線安設(shè)。其中，洋務(wù)和海防有明確的地域限制，即直隸省和北中國的海岸線，招商和電線事務(wù)沒有地域限制，從一這點看，北洋大臣的權(quán)力中有一部分是全國性的。最典型的例子就是1872年李鴻章創(chuàng)辦的輪船招商局，總部在上海，業(yè)務(wù)范圍遍及長江流域和整個沿海地區(qū)。

除了這一部分規(guī)定的“特權(quán)”之外，北洋大臣所處的地域也為這一職位增加了分量。

李鴻章與洋務(wù)

眾所周知，在第一次鴉片戰(zhàn)爭中，清朝的外交和通商中心在廣州，兩廣總督事實上兼著外交部長的角色，后來的五口通商大臣也由兩廣總督扛著，職務(wù)多意味著權(quán)力大，此時的兩廣總督是所有督撫中分量最重的。

此后上海開埠，飛速發(fā)展，華洋雜處，儼然國中之國，這里很快取代廣州成了新的外交和通商中心，五口通商也改駐上海，由兩江總督兼任。第二次鴉片戰(zhàn)爭后，五口通商大臣從兩江總督身上剝離開來，改由江蘇巡撫兼任，但到1873年，南洋通商大臣（1862年五口通商大臣改稱南洋通商大臣）才再由兩江總督兼任，并成為定制。

從南洋大臣的駐地的變化，可以清楚看到晚清外交中心的地理變遷，也能看清晚清督撫權(quán)力變化格局。外交和通商中心是動態(tài)的，它能從廣州轉(zhuǎn)移到上海，也能從上海轉(zhuǎn)移到北京，事實上，總理衙門成立后，外國人將外交活動逐漸轉(zhuǎn)移到了北京，南洋大臣的外交身份不被承認——外國人認為它僅僅是一個地方官，不能代表朝廷。此后南洋大臣的外交權(quán)力轉(zhuǎn)移到了北洋大臣那里。

1881年，兩江總督兼南洋大臣左宗棠與醇親王奕環(huán)（右）

北洋大臣駐扎天津，而天津是北京的門戶，地理上便利使得北洋大臣很容易參與到外交活動中來。早在三口通商大臣時期，這一職位便是負責為北京把門的角色，比如外國新公使來華，必須先照會三口通商大臣，由三口通商大臣大臣轉(zhuǎn)報總理衙門，擅自進京不予接待，小國家想和大清訂約的，由三口通商大臣大臣負責擋住，擋不住的總理衙門派人來天津共同解決，等等。

盡管被英法聯(lián)軍狠狠教訓(xùn)，但清政府一時間還是很難放下“天朝尊嚴”，對與外國打交道心存芥蒂，將外交視為一種被動性的應(yīng)付措施，為了減少朝廷的“麻煩”，清政府將部分外交權(quán)下放給了北洋大臣，對于小事、瑣事、難纏的事，往往先由北洋大臣出面解決，解決不了的總理衙門才出面，所以從某種意義上來說，北洋大臣充當著總理衙門代表的角色。

李鴻章與俾斯麥

對于這種奇怪的規(guī)定，外國人也逐漸適應(yīng)了，他們承認北洋大臣的外交地位，并不將其視為地方官。

當然，外國人之所以這么上道，與三口通商大臣崇厚和北洋大臣李鴻章的個人因素分不開。崇厚比較好說話，李鴻章呢，精明能干，眼界開闊，是當時大清最懂洋務(wù)和外交的人，是極少數(shù)能與外國人處于同一頻道交流的人，因此外國人自然樂于與其打交道。

另一方面，總理衙門的決策是合議制，遇事由好幾個大臣商議，達成一致才算數(shù)，而北洋大臣是首長獨任制，一個人就可以拍板，其效率遠非總理衙門所能比，所以外國人更喜歡找李鴻章。

一句話，直隸總督兼北洋大臣是晚清最重要的職位之一，李鴻章因這個職位而權(quán)勢大增，反過來，因為李鴻章的個人因素，直隸總督兼北洋大臣的權(quán)力和影響力也進一步擴大，二者是相互成就的關(guān)系。

外國雜志上的李鴻章

四、北洋大臣與總理衙門的關(guān)系

講北洋大臣的權(quán)力，必須厘清北洋大臣與總理衙門的關(guān)系。在很多人的印象中，北洋大臣是總理衙門的下設(shè)機構(gòu)，是其下屬，實際上不然。

北洋大臣“凡交涉之務(wù)，則責成與關(guān)道總其大綱，以咨決于總署”，意思就是北洋大臣凡涉及外交的事務(wù)，讓相關(guān)部門掌握原則要點，以此和總理衙門商量并作出決策。此外，北洋大臣“急事用電奏，由總理衙門代陳”，這意味著總理衙門還有替北洋大臣代陳奏折的權(quán)力。

一個“咨”字，一個“代陳”，明確表明了北洋大臣與總理衙門的關(guān)系，北洋大臣并不是總理衙門的下級，它只是在遇到業(yè)務(wù)困難時，找總理衙門商量一起解決，而總理衙門也只能幫助北洋大臣代呈奏折，并沒有直接指揮北洋大臣的權(quán)力?？偫硌瞄T只是類似于六部的一個機構(gòu)，秉承皇帝的旨意處理洋務(wù)外交事務(wù)，本身決策權(quán)很有限，無法直接指揮地方督撫和南北洋大臣。

從左至右，總理衙門大臣沈桂芬、董恂、毛昶熙

總理衙門雖然不能直接指揮地方，但由于總理衙門王大臣往往由位高權(quán)重的親王掛銜，如奕?、奕劻等，所以總理衙門權(quán)威很大，其意見也很重要。

歷史上總理衙門與北洋大臣嚴重扯皮的情況很少，雙方整體配合良好，往往一方和外國人談崩或鬧僵之后，另一方還可以以第三方的角色調(diào)停，這種雙元的外交格局有時能起到意想不到的緩沖結(jié)果。

【參考資料】

劉國華：《南北洋大臣與晚晴外交研究》

吳福環(huán)：《南北洋大臣的設(shè)立及其與總理衙門的關(guān)系》

張徐樂：《淺析南北洋大臣的演變及其職掌》

張新軍：《北洋大臣在晚晴外交中地位的演變》