東漢末年、群雄并起，各地太守、州牧、刺史各自劃地自治，儼然一個個國中之國，而朝廷對此卻無能為力。那么，這種局面是如何形成的，各路諸侯又是如何崛起的？其實這一切，都要從漢武帝推行“推恩令”說起。
漢武帝分設(shè)十三州刺史，西漢中后期刺史權(quán)力開始擴(kuò)大
漢武帝時期，為了徹底消除諸侯王的威脅，漢武帝采納了主父偃的建議，開始推行“推恩令”。所謂“推恩令”，其實就是改“嫡長子繼承制”為“諸子繼承制”，此后嫡長子只有繼承諸侯王封號的資格，而封地則由諸侯王的兒子們共同繼承，且自幼嫡長子的封地有自主權(quán)，而其余諸子的封地則隸屬于郡。
“推恩令”的效果無疑是顯著的，由于各封國越分越小，再也無法對中央朝廷構(gòu)成威脅，且使得朝廷直轄的區(qū)域越來越大，但同樣帶來一個問題，那便是作為一級行政區(qū)的“郡”，數(shù)量開始急劇增加，到西漢末時，全國的郡多達(dá)103個，而縣更是多達(dá)1587個。
古代由于交通不便，行政效率本就比較低下，如此多的一級行政區(qū)，無疑給朝廷的管理帶來了極大困難。于是除京師附近七郡外，漢武帝將其余地區(qū)劃分為十三州部，每州為一個監(jiān)察區(qū)，設(shè)置刺史一人，專門負(fù)責(zé)巡察該區(qū)境內(nèi)的吏政，檢舉不法的郡國官吏和強(qiáng)宗豪右。
此時的州刺史只是代表朝廷監(jiān)察所轄的郡、國，并無固定駐所，類似于現(xiàn)在的巡視組巡視專員，因此刺史部并不作為行政區(qū)劃存在，此時的“州-郡-縣”更多像是一種虛擬三級行政制度。且負(fù)責(zé)監(jiān)察的刺史官位（官秩六百石）也遠(yuǎn)低于太守（官秩二千石），如此也確保了刺史對朝廷的忠誠。
不過，到西漢中后期時，雖然刺史的主要職責(zé)依舊是監(jiān)察，但實際執(zhí)行公務(wù)時，職能已經(jīng)開始超出監(jiān)察之外。例如漢昭帝劉弗陵時期，青州刺史雋不疑曾鎮(zhèn)壓齊孝王孫劉澤的謀反，又如漢宣帝劉詢時冀州刺史張敞和益州刺史孫寶也曾剿滅各地盜賊等。
總之，從漢武帝設(shè)立監(jiān)察刺史開始，隨著時間的推移，雖然其作為監(jiān)察官員的基本職能沒變，但刺史的權(quán)力卻在不斷擴(kuò)大，甚至一度改稱州牧，這導(dǎo)致刺史開始逐漸由檢察官向地方官轉(zhuǎn)化。
黃巾起義朝廷無力鎮(zhèn)壓，各州主官權(quán)力開始膨脹
新莽時期，王莽將此事改稱州牧，同時為鎮(zhèn)壓各地的叛軍，開始賦予州牧領(lǐng)軍之權(quán)，自此州牧開始成為地方行政長官，而監(jiān)察職權(quán)則交由牧副監(jiān)所行使。此外，王莽不僅授予州牧爵位，而且其官位甚至可以世襲。
光武帝建立東漢之后，雖然又將州牧改回了刺史，且職能也有所減小，但刺史不僅有了固定治所，且有風(fēng)聞奏事之權(quán)，郡、縣官員對其極為畏懼。此后，刺史不僅官位得到了提升（官秩二千石），且權(quán)力也開始不斷擴(kuò)大。
漢靈帝光和七年（184年），黃巾起義爆發(fā)，由于朝廷衰弱，無力平定叛亂，而各地刺史為自保，開始自行組織兵馬平定轄區(qū)內(nèi)的叛亂。到了漢靈帝中平五年（188年），劉焉上書認(rèn)為天下無法安定，原因在于刺史權(quán)力太輕，朝廷于是改部分資深刺史為州牧，至此刺史（州牧）開始成為一州的軍政長官，正式躍升為長吏、太守的上級，“州”開始正式作為行政區(qū)出現(xiàn)。
劉焉則趁機(jī)自請益州牧，開始入主益州成為一方諸侯，其他各州長官也趁機(jī)效仿，于是各州刺史、州牧開始正式劃地自治，全面掌握轄區(qū)內(nèi)軍政財大權(quán)，而朝廷對此已經(jīng)無能為力。漢靈帝駕崩之后，朝廷由于爆發(fā)“十常侍之亂”，朝廷對于各地的約束力更是下降到了冰點。
此后，董卓率軍進(jìn)入洛陽，廢除后少帝劉辯，改立劉協(xié)為帝，是為漢獻(xiàn)帝，此舉直接導(dǎo)致漢帝的聲望下降到了無以復(fù)加的地步，雖然皇帝名義上依舊是天下之主，但實際上正統(tǒng)性已經(jīng)下降。朝廷就此徹底喪失了對天下各地的約束，此時的各州實際上已經(jīng)成為了獨立的王國，甚至有的太守（郡的行政長官）也趁機(jī)崛起。
如上所述，從漢武帝劉徹分天下為十三州，每州分設(shè)刺史開始，刺史的權(quán)力便在不斷擴(kuò)大，直到漢靈帝時期黃巾起義爆發(fā)，各地刺史趁機(jī)攫取軍政大權(quán)，再到朝廷改刺史為州牧，成為一州軍政長官，各地刺史（州牧）正式完成崛起，成為一方諸侯。
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