刺史的定位有一個歷史演變過程。
起初，刺史干是監(jiān)察地方官員的工作。
秦始皇統(tǒng)一中國以后，推行郡縣制，將天下分為三十六郡，每個郡設太守、郡尉、監(jiān)御史各一名，代皇帝管理地方。
所謂太守，就是行政長官，管政務；
所謂郡尉，就是軍事長官，管軍事；
所謂監(jiān)御史，就是檢察官，管監(jiān)察；
從這個官員配置可以看出，秦朝時期是沒有刺史的。監(jiān)督太守的工作，由監(jiān)御史負責。
其實，太守、郡尉、監(jiān)御史相互分權，就是當時“三公制度”的延伸產(chǎn)品，只不過在朝廷里面，是丞相、太尉、御史大夫，相互分權。
不過大家應該也都知道，秦朝二世而亡，郡縣制確立沒多久，秦朝就滅亡了。
漢朝建立后，劉邦考慮到國家經(jīng)歷了長期的戰(zhàn)爭，經(jīng)濟凋敝，便把每個郡的監(jiān)御史給撤銷了，給予太守在地方上極大的自主權，刺激其工作的積極性。
不過劉邦這么干，肯定是欠妥當?shù)摹５胤焦偬旄呋实圻h，太守上馬管軍，下馬管民，自主權極大，還可以自己辟用僚屬，組成小朝廷，郡中人士稱之為“郡朝”，和中央朝廷類似，一旦失去約束，肯定會造成大面積的貪污腐敗事件，甚至是叛亂事件。因此漢惠帝繼位后，他就又恢復了監(jiān)御史制度，向每個郡都派了監(jiān)御史。
時間來到漢文帝時期。文帝繼位后，經(jīng)過考察發(fā)現(xiàn)，各郡的御史普遍工作都不合格，沒有起到監(jiān)督太守的作用。于是漢文帝就在監(jiān)御史之外，又從朝廷派出了若干人巡查各郡工作，監(jiān)督太守和監(jiān)御史好好干活。這些人便是后來刺史的前身。（工作范圍類似于現(xiàn)在的中央巡查組人員）
漢武帝時期，考慮到兩方面因素：一是當時開疆擴土，地盤比以前大了，中央的工作負擔重比以前重了；二是文帝時期的巡查組制度效果不錯，可以制度化了。
于是，漢武帝在公元106年，把全國劃分為十三州部，每州為一個監(jiān)察區(qū)，設置刺史一人，負責監(jiān)察所在州部的郡國。
刺史制度自此確立。
有一點要強調(diào)的是：西漢的州，只是一個區(qū)域概念，并不是正式的行政單位。就好比咱們現(xiàn)在的東北、華北、西北，只是一個區(qū)域概念而已，沒有什么東北最高長官。刺史的職權也是如此，刺史并不是太守的上級。設立之初，治官不治民，并且也沒有治所，就是幾個郡循環(huán)著跑，年終時回到朝廷給皇帝匯報工作。
不過隨著時間的推移，由于中央對地方的直接管理越來越難，越來越不方便。尤其是西北地區(qū)，經(jīng)常要打仗，郡守權力太小，無法應對大事件。于是，中央在放權和避免過度分權之間想到了一個折中的辦法：讓刺史分擔一部分太守的工作，比如各郡官員政績考察、稽查捕盜等事情，就由刺史負責了。
當刺史們有了這些權力后，其工作性質(zhì)就隨之變化了——不但有了治所，也就是所謂的州治，并且還可以侵吞太守的權力，讓太守出錢出兵，儼然成為太守的上級。有些強勢的刺史，仗著有皇帝撐腰，把太守壓的死死的。
當然，這個時候的刺史雖然權力大了，但也不是太守的上級。至少名義上不是，朝廷并沒有承認刺史是一州長官的地位。
到了東漢末年，由于黃巾之亂，以前的那套又行不通了，需要改變。
比如說，此前承平之世，社會上的盜賊團伙規(guī)模都很小，刺史只要帶幾百個正規(guī)軍就足夠剿滅了。可黃巾之亂，情況大有不同，地方上動輒就是幾十萬人起義，刺史手里那點人若是對上黃巾軍，絕對是羊入虎口。各郡的太守倒是有兵，但是太守通常只是保一地之太平，雖守土有責，卻無剿匪之義務。所以多數(shù)時候，太守都只是把黃巾軍趕出自己轄區(qū)就完事了，不會窮追猛打。
基于此弊端，當時太常劉焉便向朝廷提了一個建議：將刺史改為州牧，加大州牧權力。
這一改變最大的區(qū)別在于，以前郡為地方最大的行政單位，直接向中央負責；如今卻是降了一級，改為向州牧負責，由州牧向皇帝負責。
也就是說，國家本來是兩級行政體系，刺史改為州牧后，硬生生的又插入了一級，由郡縣制變成了州郡縣制。
這樣做的好處顯而易見。一州之內(nèi)，權責得到了統(tǒng)一，有州牧統(tǒng)一指揮，所以很快就剿滅了黃巾軍勢力。
不過缺點同樣也是顯而易見的。州牧權力過大后，直接開始起歪心思，搞地方割據(jù)，形成了漢末三國的大亂世局面。
西晉統(tǒng)一全國后，考慮到州牧乃漢末打下大亂的根源，于是就撤銷了州牧，以都督或總管取代。至于刺史則不變，仍與漢朝制度相同。各州的刺史有一點點權力，但不是太守的上級。
五胡亂華開始后，天下大亂，刺史的權力太小了，鎮(zhèn)不住場子，于是朝廷再次改革，仿效當年三國時期的制度，把刺史分為領兵和單車兩種。
單車即不領兵之意，這類刺史手上無軍權。
領兵，顧名思義，就是領兵的意思，這類刺史通過加將軍號后，有領兵權，可以稱使持節(jié)都督（某某等州）諸軍事。
后來的南北朝時期，制度與晉朝類似。
隋朝統(tǒng)一后，隋文帝撤銷郡，州長官除雍州牧以外，均為刺名。隋煬帝時改州為郡，改刺史為太守。（隋文帝撤銷郡，是因為當時已經(jīng)有幾十個州了，隋朝每個州的面積與秦朝的郡差不多大）
隋文帝、煬帝這么改，等于是把州郡縣三級又改回了郡縣兩級。
不過前面也說了，州郡太多，由朝廷直接監(jiān)管太麻煩了，所以到了唐朝的時候，把天下又劃為了十個道（后來增至23個），相當于十個監(jiān)察區(qū)。
道的設置，等于從漢朝到唐朝，繞了一大圈的地方行政制度（為了監(jiān)督郡而設州，嫌州權力太大又分州，當州的數(shù)量與昔日郡的數(shù)量差不多后又撤銷郡），又改回去了。
總而言之，刺史起初是為了監(jiān)督地方郡守而設立的，只有監(jiān)督權。后來經(jīng)過演變，刺史權力越來越大，變成了太守的上級。從三國時代開始，皇帝基于各州長官權力太大的問題，不斷的分化州，從漢朝的十三個分化成了隋朝的幾百個，州實際上就變成了郡。可是監(jiān)督的需求仍然存在，所以唐朝的時候又恢復了“州”，只不過名字不叫“州”，而是“道”。每個道，就是一個監(jiān)察區(qū)。
其實后來的明清時期也一樣，明朝于各省設布政使、按察使分權，但容易扯皮，于是朝廷又設巡撫監(jiān)督。到了明末，巡撫權力越來越大，實際上變成了布政使和按察使的上級。
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