在關(guān)于古代的影視劇和文學(xué)作品中，我們經(jīng)?？梢钥吹交蛞姷铰?、州、道這樣的行政機(jī)構(gòu)，以及刺史、州牧、采訪史、轉(zhuǎn)運(yùn)使等官職，那么這些名詞都代表什么意思呢？這其實(shí)涉及到了古代的行政區(qū)劃制度。

由于種種原因，我國(guó)歷史上的行政管理層級(jí)長(zhǎng)期在二級(jí)制和三級(jí)制之間循環(huán)，而這種循環(huán)又與古代王朝的興衰息息相關(guān)。今天，我們就一起來(lái)回顧一下，我國(guó)歷史上的行政區(qū)劃演變史。由于商周時(shí)期主要實(shí)行“封邦建國(guó)”的分封制，因此我們從秦朝開始介紹。

01.從秦朝至東漢末，由“郡-縣”二級(jí)制到“州-郡-縣”三級(jí)制

雖然縣、郡自春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期便已經(jīng)開始出現(xiàn)，但直到秦始皇二十六年（221年），秦國(guó)統(tǒng)一天下，才徹底廢除分封制，實(shí)行中央集權(quán)制，并將天下分為三十六郡，從而將郡縣行政區(qū)劃制度推行到全國(guó)，這則成為了郡縣制在我國(guó)確立的標(biāo)志。

秦朝行政區(qū)劃

秦始皇雖然將天下分為三十六郡，但屬于中央直接管轄的一級(jí)行政區(qū)其實(shí)有三十七個(gè)，即秦國(guó)京師所在的內(nèi)史地和三十六個(gè)郡，郡下設(shè)縣（約1000個(gè)）。而在南平百越、北伐匈奴之后，又相繼設(shè)立南?？?、桂林郡、象郡、九原郡和閩中郡，從而使得秦國(guó)的一級(jí)行政區(qū)達(dá)到四十二個(gè)。而這則構(gòu)成了秦漢時(shí)期的“郡-縣”二級(jí)制。

西漢建立之后，漢高祖劉邦汲取了秦國(guó)滅亡的教訓(xùn)，從而實(shí)行郡縣制與分封制并存的“郡國(guó)并行制”，即在中央朝廷管轄的區(qū)域?qū)嵭锌たh制，其他地區(qū)則依舊實(shí)行分封制。直到漢武帝時(shí)期開始實(shí)行“推恩令”，這才重新恢復(fù)“郡-縣”二級(jí)制。

西漢初期形勢(shì)

所謂“推恩令”，便是將原來(lái)各封國(guó)的嫡長(zhǎng)子繼承制，改為諸子繼承制，原本只有嫡長(zhǎng)子具有封國(guó)的繼承權(quán)，而在“推恩令”下，嫡長(zhǎng)子只擁有繼承諸侯王封號(hào)的資格，而封地則由諸侯王的兒子們共同繼承。此外，除了嫡長(zhǎng)子繼承的封地?fù)碛凶灾鳈?quán)外，其余繼承封地的列侯全部歸于各郡管轄。

如此一來(lái)，各封國(guó)越分越小，不僅再也無(wú)法對(duì)中央朝廷形成威脅，而且使得中央直接管轄的區(qū)域越來(lái)越大。但此舉同樣帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，那便是作為一級(jí)行政區(qū)的“郡”，數(shù)量開始急劇增加，到西漢末時(shí)，全國(guó)的郡便達(dá)到了103個(gè)，而縣更是多達(dá)1587個(gè)。

西漢十三刺史部

由于郡的數(shù)量急劇增加，導(dǎo)致朝廷直接管轄的一級(jí)行政區(qū)數(shù)量太多，進(jìn)而造成管理難度的加大。因此，漢武帝在元封五年（前106年）“初置刺史，部十三州”，即將天下分為十三州，各設(shè)刺史。但需要注意的是，此時(shí)的州刺史只是代表朝廷監(jiān)察所轄的郡、國(guó)，并無(wú)固定駐所，因而并不作為一級(jí)行政區(qū)劃存在，此時(shí)的“州-郡-縣”更多像是一種虛擬三級(jí)行政制度。

王莽的新朝和東漢基本繼承了這一模式，直到東漢靈帝中平元年（184年），黃巾起義的爆發(fā)，中央朝廷無(wú)力鎮(zhèn)壓，而各地監(jiān)察刺史卻只擁有監(jiān)察權(quán)而無(wú)實(shí)權(quán)，而實(shí)際的一級(jí)行政區(qū)“郡”的數(shù)量太多、實(shí)力太弱，同樣無(wú)法有效鎮(zhèn)壓起義。于是，朝廷于中平五年（188年）改刺史為州牧，負(fù)責(zé)執(zhí)掌一州軍、政大權(quán)，此后“州”開始逐漸成為郡、縣之上的一級(jí)行政結(jié)構(gòu)。

東漢中平五年局勢(shì)

于是，全國(guó)的行政區(qū)劃開始由虛擬的三級(jí)制度轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的三級(jí)制，即由“郡-縣”制，變?yōu)榱恕爸?郡-縣”制。然而，州牧權(quán)力的擴(kuò)大雖然有助于平定黃巾之亂，卻也造成了大行政區(qū)各自為政，逐漸脫離中央朝廷管理的局面，并最終形成了東漢末年群雄割據(jù)的局面。

到魏晉南北朝時(shí)期，雖然仍然實(shí)行“州-郡-縣”三級(jí)制，但在汲取了東漢以來(lái)的亂世教訓(xùn)后，朝廷卻對(duì)州進(jìn)行了拆解，再加上之后戰(zhàn)亂頻發(fā)，職務(wù)分配需求擴(kuò)大，行政區(qū)被分割的越來(lái)越小。到南北朝時(shí)期，全國(guó)已經(jīng)設(shè)有多達(dá)220個(gè)州。

可以說(shuō)，由于兩晉南北朝以來(lái)的亂世，州制完全被沖亂，三國(guó)時(shí)期的一個(gè)州尚且管轄十余個(gè)郡，一個(gè)郡也下轄一、二十個(gè)縣，到了南北朝后期，不少州只轄一、二個(gè)郡，不少郡只統(tǒng)一、二個(gè)或二、三個(gè)縣。不過(guò)由于當(dāng)時(shí)天下正處于亂世，且國(guó)家較多，因此管理問(wèn)題尚不夠突出。

02.從隋朝至唐末，由“州-縣”二級(jí)制到“道-州-縣”三級(jí)制

當(dāng)隋朝結(jié)束魏晉南北朝以來(lái)的亂世，重新統(tǒng)一天下后，隋文帝見“州-郡-縣”三級(jí)行政區(qū)劃已經(jīng)混亂到了極點(diǎn)，郡一級(jí)簡(jiǎn)直形同虛設(shè)，于是在開皇三年（583年）果斷的“罷天下諸郡”，實(shí)行“州-縣”兩級(jí)行政區(qū)劃制度。

隋朝密密麻麻的州郡

隋文帝此舉雖然使得三級(jí)制重新回到了二級(jí)制，但由于南北朝以來(lái)的“州”實(shí)在太多（隋初的州多達(dá)241個(gè)），而朝廷卻沒(méi)來(lái)的及化解這一問(wèn)題，這一定程度導(dǎo)致了隋末天下大亂時(shí)，各州力量小的自顧不暇，根本無(wú)法凝聚有效力量救駕勤王。

李淵建唐重新統(tǒng)一天下后，依舊沿襲了隋朝實(shí)行的“州-縣”二級(jí)制度，而為了招安各路起義者和隋朝的地方勢(shì)力，導(dǎo)致官職需求不斷加大，于是再次縮小了州的管轄范圍，進(jìn)而導(dǎo)致州的數(shù)量再次膨脹。直到唐太宗繼位之后，才開始大力對(duì)“州”進(jìn)行裁并，但即便如此，到貞觀十三年（639年）時(shí)，全國(guó)上下仍然有多達(dá)358個(gè)州，而縣則僅有1551個(gè)，也就是說(shuō)一個(gè)州僅僅管轄這五、六個(gè)縣而已。

唐朝行政區(qū)劃

數(shù)量如此多的一級(jí)行政區(qū)，給朝廷統(tǒng)治帶來(lái)了極大困難，而每個(gè)州只下轄五、六個(gè)縣，轄區(qū)也實(shí)在太小。為了改變這一局面，唐太宗李世民于是考慮延續(xù)漢朝的監(jiān)察區(qū)模式，但為了避免監(jiān)察區(qū)再度演變?yōu)橐患?jí)行政區(qū)從而脫離朝廷控制，他并未按照行政區(qū)設(shè)置監(jiān)察區(qū)，而是按照交通線路將全國(guó)劃分為10道（后增至 15道），由朝廷派遣監(jiān)察官員不定期赴多事地區(qū)視察，這時(shí)的監(jiān)察官員無(wú)定職，從而再次形成了一種虛擬三級(jí)管理制度。此時(shí)的道便是監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

唐玄宗繼位后，于開元元年（713年）升國(guó)都雍州為京兆府，升陪都洛州為河南府，此后設(shè)置和改制的府開始增多，從而使得“府”也成為了唐朝行政區(qū)劃中的重要單位。此外，為了便于對(duì)各道進(jìn)行監(jiān)察，唐玄宗于開元二十一年（733年）于各道設(shè)采訪處置使，簡(jiǎn)稱采訪史，掌管檢查刑獄和監(jiān)察州縣官吏。

唐朝早期藩鎮(zhèn)割據(jù)示意圖

此后，隨著邊患的加重，唐玄宗于邊關(guān)地區(qū)開始設(shè)置大軍團(tuán)應(yīng)付外敵，并以節(jié)度使為統(tǒng)率。后為了加強(qiáng)邊帥權(quán)力，避免各級(jí)官員對(duì)邊軍的掣肘，于天寶年間開始，將一道置“節(jié)度使與采訪使”各“一人”的體制，改為由藩鎮(zhèn)節(jié)度使“一人兼領(lǐng)之”的體制，“州刺使盡為”節(jié)度使“所屬”。這樣，藩鎮(zhèn)節(jié)度使便擁有了其轄區(qū)內(nèi)數(shù)州的行政權(quán)。不但如此，有的還兼數(shù)道的節(jié)度使。

然而，節(jié)度使權(quán)力的增大雖然使得唐王朝能夠有效應(yīng)付外敵，卻也最終釀成了“安史之亂”，安史之亂被平定之后，節(jié)度使制度已經(jīng)蔓延至全國(guó)，且逐步脫離中央朝廷的統(tǒng)治，并最終使得唐王朝的行政區(qū)劃變?yōu)榱恕暗?州（府）-縣”三級(jí)制。

此后，由于藩鎮(zhèn)割據(jù)之勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，最終導(dǎo)致唐朝滅亡之后，五代十國(guó)分裂局面的產(chǎn)生。

03.宋朝獨(dú)特的“路-州-縣”三級(jí)制

宋太祖趙匡胤建立宋朝后，逐步統(tǒng)一天下，在汲取了藩鎮(zhèn)制度、節(jié)度使制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，開始推行“強(qiáng)干弱枝”的統(tǒng)治模式，將節(jié)度使的領(lǐng)地重新劃歸中央，使得行政區(qū)劃重新回到了“州-縣”二級(jí)制。

然而，在一個(gè)幅員遼闊的國(guó)家實(shí)行二級(jí)制是極為困難的，因此宋太宗在繼位之后，便在淳化五年（994年）以前的15年中，嘗試實(shí)行“道”、“路”并存的選行政區(qū)劃制，并在淳化五年正式廢去道制，改為路制，不過(guò)對(duì)于將全國(guó)劃分為多少“路”，卻始終未能形成定規(guī)。例如至道三年（997年）將天下劃分為15路，但在宋真宗天禧四年（1020年）又增至18路，到了宋神宗熙寧七年（1074年）又增至23路，宋徽宗崇寧四年（1105年）又將國(guó)都開封府置為京畿路，進(jìn)而形成24路。

而在汲取了前朝教訓(xùn)之后，宋朝并不將“路”這級(jí)行政機(jī)構(gòu)交給單一官員管理，而是將其權(quán)力一分為四，以水陸轉(zhuǎn)運(yùn)使為行政長(zhǎng)官，又置安撫使、刑獄使、常平使，分掌兵、刑、市場(chǎng)平糴與鹽鐵專賣，實(shí)行分而治之的管理模式。同時(shí)，作為二級(jí)行政區(qū)的州依然保留著向中央直接奏事的權(quán)力。因此，宋代的“路-州-縣”雖在行政區(qū)劃上是三級(jí)制，但在行政權(quán)力上卻又是虛三級(jí)制。

遼朝建國(guó)早于宋，因此政區(qū)制度仿唐，設(shè)道、州、縣；金朝主要領(lǐng)土取之于宋，因此師之于宋，設(shè)路、州、縣，都是三級(jí)制。

04.從元朝到民國(guó)，多級(jí)復(fù)合制向省縣二級(jí)制的簡(jiǎn)化

蒙元政權(quán)在擴(kuò)張的過(guò)程中，由于征服的政權(quán)眾多，而這些政權(quán)則制度各異，因此通常在占領(lǐng)的區(qū)域內(nèi)沿襲各個(gè)被政府政權(quán)的縣城制度。不過(guò)，由于蒙元南下滅宋的過(guò)程長(zhǎng)達(dá)七八十年，進(jìn)而導(dǎo)致很多臨時(shí)措施逐漸變成了永久性制度。

元朝行政區(qū)劃

元世祖忽必烈于中統(tǒng)初年（1260年），雖然開始推行行省制，但在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，行省的設(shè)置和轄區(qū)都極不穩(wěn)定，直到元成宗時(shí)期才逐步形成元代省制行政區(qū)劃。

元英宗時(shí)期，將全國(guó)劃分為12個(gè)一級(jí)行政區(qū)，即1個(gè)中書省和11個(gè)行中書?。ê笥兴鰷p），而行省以下的行政區(qū)劃則沿襲宋朝，行省下轄路，路領(lǐng)府、州，府、州轄縣。但也有不轄縣的路、府、州；不隸于路的府、州，而直隸于行省。直隸于行省的府、州稱為直隸府、直隸州；隸于路的府、州，稱為散府、散州。

明朝行政區(qū)劃

結(jié)果就是元朝的這種混亂管理模式，導(dǎo)致元朝的行政區(qū)劃極為混亂，最簡(jiǎn)單的只有兩級(jí)，而最多的則達(dá)到了五級(jí)，大多數(shù)地區(qū)則又實(shí)行的是三級(jí)制和四級(jí)制。而元朝行省制是軍人治政，行省按照犬牙交錯(cuò)的原則進(jìn)行區(qū)劃，打破自然地理單元，防止某一行政區(qū)自成一體、地方長(zhǎng)官據(jù)險(xiǎn)稱雄，從此以后各代果真未出現(xiàn)大的分裂割據(jù)局面。

明朝滅掉元朝之后，為了便于統(tǒng)治，更為了形成定制，開始減少行政層級(jí)，取消了二級(jí)制和五級(jí)制，而采取三級(jí)制和四級(jí)制并存的方式，其中以“省-府-州-縣四級(jí)區(qū)劃系統(tǒng)為主。同時(shí)，按照宋朝權(quán)力分割的方式，對(duì)第一級(jí)行政區(qū)的軍、政、法權(quán)力交由都指揮使司、布政使司和按察使司分別承擔(dān)。

清朝行政區(qū)劃

到了清朝時(shí)期，雍正皇帝又將明朝復(fù)式的三四級(jí)政區(qū)層級(jí)簡(jiǎn)化為單式的省、府、縣三級(jí)制。清代是統(tǒng)一的多民族大帝國(guó)，疆域遼闊，人口眾多，行政層級(jí)也只能簡(jiǎn)化到三級(jí)。至清末，三級(jí)政區(qū)的數(shù)目分別為26、358、1191，管理幅度都不算大。后來(lái)，省以下還設(shè)了派出機(jī)構(gòu)——巡道和守道，管理幅度進(jìn)一步縮小。

以上便是我國(guó)古代行政區(qū)劃的演變歷史，從以上不難看出，由于我國(guó)大一統(tǒng)王朝幅員遼闊，二級(jí)制導(dǎo)致朝廷管理較為困難，而三級(jí)制又太容易滋生叛亂，因而古代的行政區(qū)劃長(zhǎng)期在二級(jí)制和三級(jí)制之間循環(huán)，直到元朝的行省制度之后才逐漸終結(jié)這一混亂局面。