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行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定
張旭勇
（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授）
一、行政公益訴訟中的“不依法履行職責(zé)”問題
在行政公益訴訟中，訴訟程序是訴前程序有效發(fā)揮督促作用的保障，行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”是訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的必要條件，是檢察機(jī)關(guān)據(jù)以提出訴訟請(qǐng)求并獲得法院判決支持的前提與基礎(chǔ)。在行政公益訴訟制度運(yùn)行中，“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定居于特別重要的地位。
在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的敗訴案件中，“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定是雙方的爭議焦點(diǎn)，是整個(gè)庭審程序證據(jù)質(zhì)證與法律適用辯論共同指向的核心問題；而且，法院對(duì)“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定爭議的判斷極為謹(jǐn)慎，相應(yīng)的規(guī)范分析和司法論證也較為精細(xì)，不是簡單地附和或駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。這些案件，既全面揭示了行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定在職責(zé)范圍、履行期限計(jì)算以及判斷標(biāo)準(zhǔn)等方面存在的問題，又充分展現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及法院對(duì)這些問題的各自立場(chǎng)及其依據(jù)與理由，是探討“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的最好素材。
現(xiàn)有的研究成果，主要集中于行政機(jī)關(guān)履職的自然條件、行政程序的限制以及履職是否充分的判斷標(biāo)準(zhǔn)等方面的分析，但是對(duì)履職范圍、履職期限、行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系以及結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的可行性等問題，沒有結(jié)合高檢院指導(dǎo)性案例展開深入分析。本文基于行政公益訴訟案件的特殊性，針對(duì)現(xiàn)有研究之不足，圍繞職責(zé)范圍、履職期限以及判斷標(biāo)準(zhǔn)選擇三個(gè)方面展開“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的規(guī)范分析。
二、“不依法履行法定職責(zé)”之職責(zé)范圍的科學(xué)界定
在行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)作出處理決定后，沒有依法督促履行、依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，是否構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”？行政機(jī)關(guān)全面履行了法定職責(zé)，但沒有及時(shí)書面回復(fù)檢察建議，是否構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”？探討和解決這兩個(gè)問題，是“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的首要任務(wù)。
（一）從督促作出行政決定到行政決定執(zhí)行的“全鏈條式”監(jiān)督理念
最高人民檢察院第八批5個(gè)指導(dǎo)性案例（28-32號(hào)）中有3個(gè)是行政公益訴訟案件（30-32號(hào)）。其中，有2個(gè)是檢察機(jī)關(guān)以行政機(jī)關(guān)沒有充分履行后續(xù)督促監(jiān)管、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行職責(zé)為由，認(rèn)定“不依法履行職責(zé)”并提起公益訴訟，法院判決支持全部訴訟請(qǐng)求。
在高檢院第30號(hào)指導(dǎo)案例中，鄖陽區(qū)人民法院判決確認(rèn)林業(yè)局在作出行政處罰決定后，未依法履行后續(xù)監(jiān)督管理和申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行之法定職責(zé)的行為違法，責(zé)令林業(yè)局繼續(xù)履行相應(yīng)監(jiān)督管理職責(zé)。在高檢院第32號(hào)指導(dǎo)性案例中，環(huán)保局作出了立即停止生產(chǎn)和罰款決定，但是這些決定都沒有執(zhí)行到位。對(duì)此，福泉市人民法院判決確認(rèn)錦屏縣環(huán)保局怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為違法。實(shí)質(zhì)上，這兩個(gè)案例都是檢察機(jī)關(guān)通過行政公益訴訟對(duì)行政處罰、責(zé)令停止生產(chǎn)等行政決定執(zhí)行情況的監(jiān)督。除這兩個(gè)指導(dǎo)性案例以外，法院判決支持檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)督促執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行各類生效行政決定的現(xiàn)象也較為普遍。
由此可見，檢察機(jī)關(guān)和法院普遍“將法定職責(zé)的履行視為一系列連續(xù)性的監(jiān)管行為，行政機(jī)關(guān)在任何一個(gè)環(huán)節(jié)的失職而導(dǎo)致公共利益受損，都可能構(gòu)成不依法履行職責(zé)?！边@種行政公益訴訟觀念，可以稱之為“全鏈條式”監(jiān)督理念。
（二）生效行政決定的執(zhí)行監(jiān)督不宜也不應(yīng)納入行政公益訴訟
在行政訴訟制度與理論框架下，生效行政決定的執(zhí)行問題不宜、不應(yīng)也不能再次進(jìn)入審判程序。因?yàn)?，前者是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的違法行為沒有履行職責(zé)并作出處理決定，涉及行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)履行以及如何履行特定職權(quán)的爭議，也直接影響相對(duì)人行政法上的權(quán)利義務(wù)，是一個(gè)權(quán)利（力）義務(wù)糾紛；后者僅僅是行政機(jī)關(guān)沒有依法強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)處理決定所確定的相對(duì)人義務(wù)，權(quán)利義務(wù)內(nèi)容本身沒有爭議，只是一個(gè)生效行政決定如何實(shí)現(xiàn)或強(qiáng)制執(zhí)行問題。對(duì)于前一類權(quán)利義務(wù)爭議，需要法院圍繞事實(shí)證據(jù)和法律解釋展開審理和判斷，應(yīng)當(dāng)納入行政公益訴訟程序解決；后一類爭議只是生效行政決定的非訴執(zhí)行問題，不存在權(quán)利義務(wù)內(nèi)容爭議，不需要納入行政公益訴訟。訴訟審判是對(duì)權(quán)利義務(wù)的確認(rèn)和宣示，執(zhí)行程序是對(duì)裁判所確定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)。在行政訴訟制度與理論上，不能混淆解決行政決定合法性問題的訴訟程序和保證生效行政決定內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的非訴執(zhí)行程序。對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和遵守行政（公益）訴訟與行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的界線，不能把生效行政決定的執(zhí)行問題再次納入審判程序。因此，“不依法履行職責(zé)”的職責(zé)范圍不應(yīng)包括行政處理決定作出之后的督促履行、強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行等職責(zé)。
（三）不及時(shí)回復(fù)檢察建議獨(dú)立構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”
依據(jù)《人民檢察院組織法》第21條和《公益訴訟司法解釋》第21條第2款，行政機(jī)關(guān)在充分履行法定職責(zé)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)書面回復(fù)檢察建議。在規(guī)定的期限內(nèi)以書面形式回復(fù)檢察建議，是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的一個(gè)法定職責(zé)。
在琿春市人民檢察院訴琿春市國土資源局公益訴訟案中，法院認(rèn)為：“琿春市國土局遲延作出書面回復(fù)，不能構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的違法。該行為也不屬于本案審理的標(biāo)的?！狈ㄔ赫J(rèn)定“不依法履行職責(zé)”不包括行政機(jī)關(guān)未及時(shí)回復(fù)檢察建議的情形，實(shí)際上是否定了行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議職責(zé)的獨(dú)立性。
法院認(rèn)為回復(fù)檢察建議不具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，是對(duì)回復(fù)程序獨(dú)立價(jià)值的否認(rèn)，違背了現(xiàn)代行政程序法治的基本要求。行政機(jī)關(guān)是否及時(shí)回復(fù)檢察建議，直接影響甚至決定檢察機(jī)關(guān)后續(xù)的跟進(jìn)監(jiān)督與訴訟，具有十分重要的程序功能。因此，行政機(jī)關(guān)未及時(shí)回復(fù)檢察建議應(yīng)當(dāng)是“不依法履行職責(zé)”的一種情形，人民法院應(yīng)當(dāng)判決被告行政機(jī)關(guān)履行回復(fù)職責(zé)或者判決確認(rèn)違法。
三、行政公益訴訟案件履職期限的特殊性及其計(jì)算
在行政公益訴訟中，兩個(gè)因素可能影響行政機(jī)關(guān)履職期限：一是“雙階構(gòu)造”程序決定履職期限計(jì)算的起點(diǎn)；二是行政機(jī)關(guān)履職調(diào)查取證的開放性與不確定性、調(diào)查對(duì)象的天然阻抗性以及“行刑銜接”的復(fù)雜性等因素，影響履職期限的長短及其計(jì)算。
（一）檢察建議的清零阻斷功能決定履職期限計(jì)算起點(diǎn)
根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前，要先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其糾正違法行為?！安灰婪男新氊?zé)”的實(shí)質(zhì)，是行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)沒有自我糾正違法行為。在這個(gè)“雙階構(gòu)造”程序中，檢察建議是程序的分界點(diǎn)，對(duì)訴前程序中行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為違法具有阻斷和清零的功能，“不依法履行職責(zé)”僅僅指檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議之后的不作為違法。因此，行政機(jī)關(guān)的履職期限應(yīng)當(dāng)從行政機(jī)關(guān)收到檢察建議之日起計(jì)算。
在琿春市人民檢察院訴琿春市國土資源局不履行法定職責(zé)案中，一審法院認(rèn)為案件的標(biāo)的是：“琿春國土局在接到檢察建議之后，是否依法履行對(duì)周樹明、王鳳云進(jìn)行處理的行政職責(zé)。”在本案二審判決中，法院再次重申了這個(gè)立場(chǎng)，認(rèn)為“周樹明的違法開采行為始于何時(shí)，與本案判斷被訴行政行為的合法性本身并無直接關(guān)聯(lián)性，也不影響對(duì)本案的最終處理。”在行政公益訴訟中，人民法院只審查行政機(jī)關(guān)收到檢察建議之后的行為是否合法。
（二）理論與實(shí)踐普遍質(zhì)疑或規(guī)避法定履職期限
關(guān)于履職期限，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》和《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》曾規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)人民檢察院。”后來，《公益訴訟司法解釋》第21條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院。”
學(xué)界普遍質(zhì)疑行政公益訴訟一個(gè)月或兩個(gè)月履職期限的科學(xué)性、合理性。有學(xué)者明確主張，行政機(jī)關(guān)接到檢察建議之后的履職進(jìn)展情況受制于許多因素，包括自然條件限制、法定程序制約、多部門配合銜接的影響等方面，當(dāng)前制度與實(shí)踐1個(gè)月（30日）的履職期限規(guī)定明顯不合理。還有學(xué)者指出，行政行為方式多變、內(nèi)容復(fù)雜，結(jié)果方面具有隱蔽性和潛伏性，調(diào)查取證相對(duì)繁雜，一個(gè)月的履職回復(fù)期限應(yīng)當(dāng)延長。當(dāng)下，盡管《公益訴訟司法解釋》已經(jīng)把履職期限延長到兩個(gè)月，但仍然難以消除上述質(zhì)疑。
在司法實(shí)踐中，法院故意忽視或規(guī)避行政機(jī)關(guān)法定履職期限計(jì)算。在琿春市人民檢察院訴琿春市國土資源局不履行法定職責(zé)案件中，法院認(rèn)為，被告國土資源局在接到檢察建議后及時(shí)向市政府及上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)、進(jìn)行調(diào)查，主觀上不存在拒絕履行或者怠于履行的故意，客觀上進(jìn)行了調(diào)查、勘查，委托鑒定，案件移送公安機(jī)關(guān)等行為，在刑事程序終結(jié)之前不作行政處罰決定完全合法，不構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”。在案情復(fù)雜、行政機(jī)關(guān)客觀上難以在法定期限內(nèi)完全履職時(shí)，法院傾向于忽視或故意規(guī)避履職期限計(jì)算。
（三）公益訴訟案件的履職特殊性及其對(duì)期限的影響
為何學(xué)界與司法實(shí)踐普遍質(zhì)疑或規(guī)避行政機(jī)關(guān)履職的法定期限？對(duì)《行政訴訟法》第47條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)履職的兩個(gè)月期限，為何沒有出現(xiàn)類似的現(xiàn)象？之所以如此，可能有以下幾個(gè)方面的原因：
1. 不同履職方式?jīng)Q定了調(diào)查與審查內(nèi)容的確定性程度不同，進(jìn)而影響履職期限長短。在依申請(qǐng)履職中，行政機(jī)關(guān)往往只需將相對(duì)人提交的申請(qǐng)材料與法律規(guī)定的條件進(jìn)行比對(duì)或?qū)彶楹藢?shí)，審核的事項(xiàng)、材料以及強(qiáng)度都是法定的。即使有些依申請(qǐng)履職案件不是許可事項(xiàng)，但也要申請(qǐng)人給行政機(jī)關(guān)提供履職的具體地點(diǎn)、對(duì)象或目標(biāo)等信息。因此，行政機(jī)關(guān)依相對(duì)人申請(qǐng)的履職行為，可以在相對(duì)較短的期限內(nèi)完成。但是，在行政公益訴訟的依職權(quán)履職案件中，行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證過程涉及的人物、事項(xiàng)以及證據(jù)材料的范圍具有開放性和不確定性，必然耗費(fèi)更多時(shí)間，需要更長的履職期限。
2. 公益訴訟案件中行政機(jī)關(guān)依職權(quán)履行法定職責(zé)的侵益性比較明顯，調(diào)查取證會(huì)遭遇更多阻力，需要更長更靈活的履職期限。與此不同，依相對(duì)人申請(qǐng)履職行為更多是授益行政行為，審查核實(shí)阻力相對(duì)較小，因此履職期限可以更短。
3. 公益訴訟案件中可能的程序銜接和程序交叉必然要求較長的履職期限。在琿春市人民檢察院訴琿春市國土資源局不履行法定職責(zé)案中，一方面國土局把案件移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，公安機(jī)關(guān)不受理，需要與上級(jí)行政機(jī)關(guān)和本級(jí)政府匯報(bào)溝通；另一方面，根據(jù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定，移送前沒有作出行政處罰決定的，原則上應(yīng)當(dāng)在刑事程序結(jié)束后再?zèng)Q定是否予以行政處罰。在環(huán)境行政執(zhí)法中，存在需要多個(gè)相關(guān)部門配合或聯(lián)合執(zhí)法的情形，特定行政主管部門很難在兩個(gè)月期限內(nèi)完全實(shí)現(xiàn)檢察建議所要求的目標(biāo)。
（四）公益訴訟案件中履職期限的適用與完善
公益訴訟案件行政機(jī)關(guān)的履職期限具有特殊性，但是完全否定或無視《公益訴訟司法解釋》規(guī)定的兩個(gè)月的履職期限，不是一種負(fù)責(zé)任的法治態(tài)度。較之私人利益保護(hù)，國家利益和公共利益保護(hù)的緊迫性、及時(shí)性要求更高。《公益訴訟司法解釋》第21條第2款規(guī)定的兩個(gè)月的履職期限，不能輕易否認(rèn)或規(guī)避。當(dāng)然，未來可以進(jìn)一步豐富和完善履職期限制度：案情重大復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，履職期限可以延長一個(gè)月或兩個(gè)月；案情特別重大復(fù)雜的，可以報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，再次延長一個(gè)月。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮期限計(jì)算的特殊性和例外扣除情形。
四、判斷“不依法履行職責(zé)”應(yīng)選擇行為標(biāo)準(zhǔn)
在行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)全面充分履職是庭審的爭議焦點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)以何種標(biāo)準(zhǔn)判斷行政機(jī)關(guān)是否全面充分履行法定職責(zé)？
（一）行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的遞進(jìn)與排斥關(guān)系
目前，學(xué)界關(guān)于“不依法履行職責(zé)”的判斷，在總結(jié)提煉司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成了行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。所謂行為標(biāo)準(zhǔn)，就是以行政機(jī)關(guān)是否全面充分履行法律規(guī)定的行政職責(zé)作為判斷是否構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”的標(biāo)準(zhǔn)，要求法院只對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職行為是否全面充分進(jìn)行審查，不論相對(duì)人違法行為是否已經(jīng)停止或被糾正、國家利益或社會(huì)公共利益受侵害的狀態(tài)是否已經(jīng)完全消除。與此不同，所謂結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，就是不僅僅看行政機(jī)關(guān)是否積極全面地履行了法定職責(zé)，還要看相對(duì)人的違法行為是否已經(jīng)停止或被糾正、國家利益或社會(huì)公共利益是否仍然處于受損害的狀態(tài)。
從行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵看，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并非完全相互排斥，而是一種層級(jí)遞進(jìn)關(guān)系，即結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)是在行為標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提出的更高標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)依法全面充分履行法定職責(zé)是基礎(chǔ)和前提，國家利益或公共利益受侵害的狀態(tài)得以消除是目標(biāo)和后果。盡管行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵是遞進(jìn)關(guān)系，但是在概念外延上，兩者之間呈排斥關(guān)系。
（二）判斷標(biāo)準(zhǔn)的爭議及其原因
關(guān)于“不依法履行職責(zé)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界有明顯分歧與爭議。有學(xué)者認(rèn)為，“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)并不契合環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)的價(jià)值目標(biāo)，從生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)的自然規(guī)則而言，也對(duì)行政機(jī)關(guān)提出了過于嚴(yán)苛的要求。因此，訴前程序中行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)回歸行為標(biāo)準(zhǔn)?！迸c此相反的觀點(diǎn)認(rèn)為，“判斷行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)，以及是否應(yīng)當(dāng)從訴前程序轉(zhuǎn)入到訴訟程序應(yīng)當(dāng)符合一個(gè)總體的標(biāo)準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)未能通過其行政行為及時(shí)制止損害的發(fā)生，國家和社會(huì)公共利益仍然處于受到侵害狀態(tài)或者處于受到侵害的潛在威脅狀態(tài)?！边@是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。
司法實(shí)踐中，尚未發(fā)現(xiàn)嚴(yán)格秉持“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定之結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的典型案例。在高檢院第32號(hào)指導(dǎo)案例中，法院認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)雖有執(zhí)法行為，但沒有依照法定職責(zé)執(zhí)法到位，導(dǎo)致行政相對(duì)人的違法行為仍在繼續(xù)，造成生態(tài)環(huán)境和資源受到侵害的后果，經(jīng)人民檢察院督促依法履職后，行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)仍然沒有依法履職到位的，國家和社會(huì)公共利益仍處于被侵害狀態(tài)，人民檢察院可以將行政機(jī)關(guān)作為被告提起行政公益訴訟。”這是最典型的行為標(biāo)準(zhǔn)，而不是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。高檢院第49號(hào)指導(dǎo)性案例明確指出：“行政機(jī)關(guān)在履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)時(shí)，雖有履職行為，但未依法全面運(yùn)用行政監(jiān)管手段制止違法行為，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)訴前程序仍未實(shí)現(xiàn)督促行政機(jī)關(guān)依法全面履職目的的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提起行政公益訴訟?！边@也是行為標(biāo)準(zhǔn)。高檢院《行政公益訴訟辦案指南》的規(guī)定也暗含了“不依法履行職責(zé)”判斷的行為標(biāo)準(zhǔn)。
學(xué)界為何會(huì)誤解司法實(shí)踐中“不依法履行職責(zé)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)？一方面是由于對(duì)高檢院指導(dǎo)性案例、典型案件裁判文書的片面解讀；另一方面是因?yàn)樽罡咴汉透邫z院相關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件具有一定誤導(dǎo)性，比如《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范》規(guī)定“行政機(jī)關(guān)雖已作出足以保護(hù)社會(huì)公共利益的行政行為，但社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的，應(yīng)予受理”。
（三）基于職權(quán)法定和自然條件限制的行為標(biāo)準(zhǔn)選擇
職權(quán)法定原則是現(xiàn)代行政法的一個(gè)基本原則，它要求行政機(jī)關(guān)只能行使法律授予的職權(quán)，只能采取法定的措施手段，而且還必須按照法定的程序行使權(quán)力。另外，由于自然條件限制，從行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)到徹底消除國家利益或者公共利益受侵害的狀態(tài)，不可能一蹴而就，需要有一個(gè)自然分解消化的實(shí)現(xiàn)過程。由于這兩個(gè)原因，“不依法履行職責(zé)”的判斷應(yīng)當(dāng)選擇行為標(biāo)準(zhǔn)。這就要求檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)、法定措施手段、法定條件、法定程序等角度判定“不依法履行職責(zé)”。
結(jié) 語
“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定，既要遵循行政訴訟制度與原理，不能混淆檢察行政公益訴訟監(jiān)督和行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督，又要特別注意行政公益訴訟案件的履職特殊性及其對(duì)期限的影響，不能無視依職權(quán)履職與依申請(qǐng)履職的重大區(qū)別，還要尊重行政法治原則和自然條件對(duì)行政機(jī)關(guān)履職行為的限制與約束，不能要求行政機(jī)關(guān)違法行政。
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