范冰冰的下部毛毛视频,杨幂醉酒视频网盘

編者按：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授張旭勇在《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第1期上發(fā)表《行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定》，針對(duì)性很強(qiáng)，難得的好文章，相信不論是對(duì)檢察機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)，都具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

一、行政公益訴訟中的“不依法履行職責(zé)”問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)……負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”在這個(gè)“雙階構(gòu)造”程序中，訴訟程序是訴前程序有效發(fā)揮督促作用的重要保障，而行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”是從訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的必要條件，是檢察機(jī)關(guān)據(jù)以提出訴訟請(qǐng)求并獲得法院判決支持的前提與基礎(chǔ)。因此，在行政公益訴訟制度運(yùn)行中，“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定居于特別重要的地位。

雖然“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定極為重要，但在行政公益訴訟司法實(shí)踐中極具爭(zhēng)議，尚未形成比較成熟的判斷標(biāo)準(zhǔn)，是現(xiàn)階段行政公益訴訟制度的一個(gè)重要缺陷。當(dāng)下，訴前程序的主基調(diào)是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作，雙方對(duì)“違法行使職權(quán)”或“不作為”的認(rèn)定基本沒(méi)有爭(zhēng)議，因意見(jiàn)不一致而進(jìn)入訴訟程序的案件比例極低。基于訴前程序營(yíng)造的這種和諧氛圍，有學(xué)者認(rèn)為，“由于行政公益訴訟的政治控制，篩選出的個(gè)案通常都經(jīng)過(guò)雙方預(yù)演與合意，從而使法院難以充分展開(kāi)對(duì)‘不履行法定職責(zé)’的規(guī)范分析?！惫P者認(rèn)為這種認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確。在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的敗訴案件中，“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定往往是雙方的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，是整個(gè)庭審程序證據(jù)質(zhì)證與法律適用辯論共同指向的核心問(wèn)題；而且，法院對(duì)“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定爭(zhēng)議的判斷極為謹(jǐn)慎，相應(yīng)的規(guī)范分析和司法論證也較為精細(xì)，絕不是簡(jiǎn)單地附和或駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。這些案件，既全面揭示了行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定在職責(zé)范圍、履行期限計(jì)算以及判斷標(biāo)準(zhǔn)等方面存在的問(wèn)題，又充分展現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及法院對(duì)這些問(wèn)題的各自立場(chǎng)及其依據(jù)與理由。因此，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的敗訴案件，是我們探討“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的絕佳素材。

關(guān)于“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定，現(xiàn)有的研究成果主要集中于行政機(jī)關(guān)履職的自然條件、行政程序等限制因素和行政機(jī)關(guān)是否依法充分履職判斷標(biāo)準(zhǔn)的分析，但是對(duì)于行政機(jī)關(guān)的履職范圍、履職期限、行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系以及結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的可行性等問(wèn)題，并沒(méi)有結(jié)合高檢院指導(dǎo)性案例展開(kāi)全面深入分析。本文從行政公益訴訟案件的特殊性出發(fā)，針對(duì)現(xiàn)有研究之不足，圍繞職責(zé)范圍、履職期限以及判斷標(biāo)準(zhǔn)選擇三個(gè)方面問(wèn)題展開(kāi)“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的規(guī)范分析。

二、“不依法履行法定職責(zé)”之職責(zé)范圍的科學(xué)界定

判定“不依法履行職責(zé)”的前提是，行政機(jī)關(guān)具有特定的法定職責(zé)。在行政公益訴訟司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)起訴行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”的情形主要有兩類：一是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的違法行為沒(méi)有履行法定監(jiān)管職責(zé)，沒(méi)有及時(shí)作出行政處理決定；二是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人作出處理決定之后，沒(méi)有依法督促履行、依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。這兩種情形是否都屬于行政公益訴訟“不依法履行職責(zé)”中的法定職責(zé)？另外，從行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的形式與內(nèi)容、程序與實(shí)體的角度看，當(dāng)行政機(jī)關(guān)完全履行了檢察建議指出的法定職責(zé)，但是沒(méi)有及時(shí)書(shū)面回復(fù)檢察建議，是否構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”？探討和解決這兩個(gè)問(wèn)題，是行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的首要任務(wù)。

（一）從督促作出行政決定到行政決定執(zhí)行的“全鏈條式”監(jiān)督理念

2017年1月4日，最高人民檢察院發(fā)布了第八批5個(gè)指導(dǎo)性案例（28-32號(hào)），其中3個(gè)是行政公益訴訟案件（30-32號(hào)）。在這3個(gè)行政公益訴訟指導(dǎo)性案例中，有2個(gè)是檢察機(jī)關(guān)以行政機(jī)關(guān)沒(méi)有充分履行后續(xù)督促監(jiān)管、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行職責(zé)為由，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”并提起公益訴訟，法院判決支持了檢察機(jī)關(guān)的全部訴訟請(qǐng)求。

在高檢院第30號(hào)指導(dǎo)案例中，鄖陽(yáng)區(qū)人民法院判決確認(rèn)林業(yè)局在作出行政處罰決定后，未依法履行后續(xù)監(jiān)督管理和申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行之法定職責(zé)的行為違法，責(zé)令林業(yè)局繼續(xù)履行被毀林地生態(tài)修復(fù)的監(jiān)督管理職責(zé)。本案中，盡管林業(yè)局已經(jīng)作出了罰款、責(zé)令停止違法行為以及恢復(fù)原狀決定，但是沒(méi)有及時(shí)履行保障行政決定內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的相關(guān)法定職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)和法院都認(rèn)為構(gòu)成了行政公益訴訟中的“不依法履行職責(zé)”。同樣，在高檢院第32號(hào)指導(dǎo)性案例中，在2015年12月18日檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之前，環(huán)保局已經(jīng)兩次作出立即停止生產(chǎn)決定和罰款決定，但是這些決定都還沒(méi)有執(zhí)行到位。對(duì)此，福泉市人民法院判決確認(rèn)錦屏縣環(huán)保局怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為違法。實(shí)質(zhì)上，這兩個(gè)指導(dǎo)案例都是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行政公益訴訟對(duì)行政處罰、責(zé)令停止生產(chǎn)等行政決定執(zhí)行情況的監(jiān)督。除這兩個(gè)指導(dǎo)性案例以外，法院判決支持檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)督促執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行各類生效行政決定的現(xiàn)象也較為普遍。

上述高檢院指導(dǎo)性案例以及其他典型案例表明：在公益訴訟實(shí)踐中，對(duì)行政決定作出之后的督促履行、依法強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行等法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)履行不全面、不充分的現(xiàn)象較為普遍。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有全面充分履行法定職責(zé)，進(jìn)而提起行政公益訴訟。在些案件中，不管是檢察機(jī)關(guān)還是人民法院，都認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”。也就是說(shuō)，“不依法履行職責(zé)”的職責(zé)范圍不僅僅限于行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人違法行為的初始處理，還包括對(duì)生效行政決定的執(zhí)行。由此可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)和法院普遍“將法定職責(zé)的履行視為一系列連續(xù)性的監(jiān)管行為，行政機(jī)關(guān)在任何一個(gè)環(huán)節(jié)的失職而導(dǎo)致公共利益受損，都可能構(gòu)成不依法履行職責(zé)。”這種行政公益訴訟觀念，暫且可以稱之為“全鏈條式”監(jiān)督理念。

行政公益訴訟“全鏈條式”監(jiān)督理念，是檢察機(jī)關(guān)在改革與轉(zhuǎn)型過(guò)程中提出的“深化法律監(jiān)督”之發(fā)展目標(biāo)的直接體現(xiàn)和具體落實(shí)。不容否認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)的“全鏈條式”監(jiān)督理念對(duì)督促行政機(jī)關(guān)依法行政、保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益作出了巨大貢獻(xiàn)。但是，在我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度與理論框架下，對(duì)于行政處罰、責(zé)令停止違法行為、恢復(fù)原狀等生效行政決定的執(zhí)行或強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟予以監(jiān)督的道路選擇并非沒(méi)有疑問(wèn)，至少不是一種最佳的制度選擇。

（二）生效行政決定的執(zhí)行監(jiān)督不宜也不應(yīng)納入行政公益訴訟

目前，雖然學(xué)界已經(jīng)關(guān)注檢察行政公益訴訟的“全鏈條式”監(jiān)督理念，但是沒(méi)有意識(shí)到并明確提出生效行政決定執(zhí)行監(jiān)督之公益訴訟的必要性、正當(dāng)性問(wèn)題，基本上只是對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行描述和概括，而且往往持肯定態(tài)度。即使是批判當(dāng)前行政公益訴訟實(shí)踐中“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的期限計(jì)算、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)苛的學(xué)者，也沒(méi)有對(duì)行政決定執(zhí)行監(jiān)督之公益訴訟的必要性和正當(dāng)性提出質(zhì)疑?，F(xiàn)有的研究，完全忽視了“全鏈條式”監(jiān)督理念與行政訴訟制度和理論的沖突。

在現(xiàn)行行政訴訟制度與理論框架下，生效行政決定的執(zhí)行問(wèn)題不宜、不應(yīng)也不能再次進(jìn)入審判程序。這是因?yàn)?，行政管理鏈條上發(fā)生的兩類“不依法履行職責(zé)”以及由此引發(fā)的糾紛具有本質(zhì)區(qū)別：前者是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人違法行為沒(méi)有履行職責(zé)并作出處理決定，涉及行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)履行特定職權(quán)的爭(zhēng)議，也直接影響相對(duì)人行政法上的權(quán)利義務(wù)，是一個(gè)權(quán)利（力）義務(wù)糾紛；后者僅僅是行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)處理決定所確定的相對(duì)人義務(wù)，權(quán)利義務(wù)內(nèi)容本身沒(méi)有爭(zhēng)議，只是一個(gè)生效行政決定如何實(shí)現(xiàn)或強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題。對(duì)于前一類權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，需要法院圍繞事實(shí)證據(jù)和法律解釋展開(kāi)審理和判斷，應(yīng)當(dāng)納入行政公益訴訟程序解決；但是后一類爭(zhēng)議只是生效行政決定的非訴執(zhí)行問(wèn)題，不存在權(quán)利義務(wù)內(nèi)容爭(zhēng)議，不需要納入行政公益訴訟。訴訟審判是對(duì)權(quán)利義務(wù)的確認(rèn)和宣示，執(zhí)行程序是對(duì)裁判所確定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)。在行政訴訟制度與理論上，不能混淆解決行政決定合法性問(wèn)題的訴訟程序和保證生效行政決定內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的非訴執(zhí)行程序。對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和遵守行政（公益）訴訟與行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的界線，不能把生效行政決定的執(zhí)行問(wèn)題再次納入審判程序。這就意味著，行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”的職責(zé)范圍不應(yīng)包括行政處理決定作出之后的督促履行、強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行等職責(zé)。

在高檢院第30號(hào)指導(dǎo)案例中，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟主張林業(yè)局“不依法履行職責(zé)”的主要理由是剩余的罰款還未收繳、對(duì)吳興國(guó)等3人沒(méi)有加處罰款（執(zhí)行罰）、未采取措施恢復(fù)林地原狀。上述三項(xiàng)“不依法履行職責(zé)”中的法定職責(zé)，都是對(duì)已經(jīng)作出的罰款、責(zé)令停止違法和恢復(fù)原狀這三個(gè)行政處理決定的執(zhí)行，在林業(yè)局自己沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的情況下，只能在催告之后申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。該指導(dǎo)案例所列舉的相關(guān)法律依據(jù)，包括《行政處罰法》第51條和《行政強(qiáng)制法》第50條、第53條，分別涉及執(zhí)行罰、代履行以及申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行三種執(zhí)行的手段和途徑。從檢察機(jī)關(guān)辦案的法律依據(jù)來(lái)看，這個(gè)行政公益訴訟案件僅僅解決生效行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題。法院判決責(zé)令林業(yè)局收繳剩余罰款、加處罰款以及監(jiān)督修復(fù)被毀林地，相當(dāng)于重申了林業(yè)局督促相對(duì)人履行和申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的義務(wù)，沒(méi)有任何新的實(shí)體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容判斷。高檢院第32號(hào)指導(dǎo)案例，同樣也只涉及環(huán)保局已經(jīng)作出的停止生產(chǎn)決定和罰款決定的強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題，跟確定和宣示權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的審判程序無(wú)關(guān)，具體理由不再贅述。

當(dāng)然，不能否認(rèn)依法執(zhí)行行政決定或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的確是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，也不否認(rèn)生效行政決定的執(zhí)行狀況直接影響國(guó)家利益或社會(huì)公共利益，更不否認(rèn)行政決定的執(zhí)行需要檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督。但是，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起行政公益訴訟監(jiān)督和推動(dòng)行政決定執(zhí)行，不僅違背行政訴訟法制度安排與理論框架，而且會(huì)造成有限司法資源的無(wú)謂浪費(fèi)。在現(xiàn)行制度安排中，檢察機(jī)關(guān)作為專門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和公共利益代表人，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《檢察院組織法》）第20條第6項(xiàng)和《行政訴訟法》第97條建議行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。如果行政機(jī)關(guān)仍然不依法執(zhí)行或拒絕申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的，可以移交紀(jì)委監(jiān)委追究相關(guān)人員的失職瀆職責(zé)任?，F(xiàn)行行政訴訟法已經(jīng)安排了行政決定的非訴執(zhí)行監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有必要也不應(yīng)該提起行政公益訴訟監(jiān)督。當(dāng)然，生效行政決定非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的制度安排仍有進(jìn)一步完善的空間，對(duì)涉及國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的行政決定，可以直接賦予檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，以提高行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的效率和強(qiáng)度?！缎性V法解釋》第158條規(guī)定：“作出裁決的行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)執(zhí)行的期限內(nèi)未申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，生效行政裁決確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人在六個(gè)月內(nèi)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！边@個(gè)規(guī)定給我們的啟發(fā)是，未來(lái)考慮修改《行政訴訟法》或《行訴法解釋》時(shí)增加規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不依法執(zhí)行或者不申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，人民檢察院可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！边@樣，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職責(zé)和申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的職權(quán)可以更好地銜接配合，嚴(yán)密保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

（三）不及時(shí)回復(fù)檢察建議獨(dú)立構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”

關(guān)于“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定，行政公益訴訟實(shí)踐提出了這樣一個(gè)問(wèn)題，即行政機(jī)關(guān)接到檢察建議之后，積極履行了監(jiān)督管理職責(zé)，但是沒(méi)有在法定期限內(nèi)回復(fù)檢察建議，是否構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”？如果回答是肯定的，其依據(jù)和根據(jù)是什么？法院應(yīng)當(dāng)如何判決？

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的一種手段與方式。依據(jù)《人民檢察院組織法》第21條，人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)時(shí)，可以提出檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納檢察建議的情況書(shū)面回復(fù)人民檢察院。依據(jù)《公益訴訟司法解釋》第21條第2款，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書(shū)面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書(shū)面回復(fù)。由此可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)在全面充分履行法定職責(zé)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)書(shū)面回復(fù)檢察建議。在規(guī)定的期限內(nèi)以書(shū)面形式回復(fù)檢察建議，也是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的一個(gè)法定職責(zé)。

那么，如果行政機(jī)關(guān)不回復(fù)檢察建議是否構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”？在高檢院第30號(hào)和第32號(hào)指導(dǎo)性案件中，法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)未書(shū)面回復(fù)檢察建議。但是，在這兩個(gè)案件中，因?yàn)榉ㄔ和瑫r(shí)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未依法履行監(jiān)管職責(zé)，所以行政機(jī)關(guān)未書(shū)面回復(fù)檢察建議是否獨(dú)立構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”的問(wèn)題被吸收或掩蓋。在琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局公益訴訟案中，因?yàn)榉ㄔ赫J(rèn)定國(guó)土局實(shí)際上已經(jīng)全面充分履行了監(jiān)管職責(zé)，所以不得不對(duì)其未回復(fù)檢察建議的違法性問(wèn)題作出評(píng)判。在該案中，法院認(rèn)為：“琿春市國(guó)土局遲延作出書(shū)面回復(fù)，不能構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的違法。該行為也不屬于本案審理的標(biāo)的?！币簿褪钦f(shuō)，國(guó)土局已經(jīng)全面充分履行了監(jiān)管職責(zé)，以實(shí)際行動(dòng)回應(yīng)了檢察建議，遲延回復(fù)檢察建議不具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容，不能獨(dú)立構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”違法。這就意味著，“不依法履行職責(zé)”不包括行政機(jī)關(guān)未及時(shí)回復(fù)檢察建議的情形，實(shí)際上是否定了行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議職責(zé)的獨(dú)立性。

法院之所以否定不及時(shí)回復(fù)檢察建議的獨(dú)立違法性，主要是因?yàn)楹鲆暳诵姓C(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議的程序功能及其獨(dú)立性規(guī)制要求。法院認(rèn)為回復(fù)檢察建議不具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，是對(duì)這一程序獨(dú)立價(jià)值的否認(rèn)，違背了現(xiàn)代行政程序法治的基本要求。《人民檢察院組織法》第21條和《公益訴訟司法解釋》第21條之所以要求行政機(jī)關(guān)在履行監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)回復(fù)檢察建議，主要是因?yàn)檫@個(gè)“回復(fù)”直接影響甚至決定檢察機(jī)關(guān)后續(xù)的跟進(jìn)監(jiān)督與訴訟，具有十分重要的程序意義。如果行政機(jī)關(guān)不及時(shí)回復(fù)檢察建議，檢察機(jī)關(guān)就無(wú)法準(zhǔn)確判斷行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)全面充分履行監(jiān)管職責(zé)，進(jìn)而無(wú)法決定是否應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟，大大弱化了檢察監(jiān)督質(zhì)效和公共利益保護(hù)力度。因此，行政機(jī)關(guān)未及時(shí)回復(fù)檢察建議應(yīng)當(dāng)是“不依法履行職責(zé)”的一種情形，可以獨(dú)立構(gòu)成行政不作為違法。對(duì)此人民法院應(yīng)當(dāng)判決被告行政機(jī)關(guān)履行回復(fù)職責(zé)或者判決確認(rèn)違法。

三、行政公益訴訟案件履職期限的特殊性及其計(jì)算

“不依法履行職責(zé)”是不作為違法，是對(duì)行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不積極履行法定職責(zé)狀況的一種擬制。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的履職行為要遵守立案、調(diào)查取證、聽(tīng)取意見(jiàn)、集體討論等法定程序，所以擬制的不作為違法應(yīng)當(dāng)充分考慮行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)所需要的時(shí)間，只有期限屆滿仍然未全面充分履行法定職責(zé)的，才構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”。在行政公益訴訟中，有兩個(gè)因素可能影響被告行政機(jī)關(guān)的履職期限：一是“雙階構(gòu)造”程序決定履職期限計(jì)算的時(shí)間起點(diǎn)；二是行政機(jī)關(guān)履職過(guò)程中調(diào)查取證的開(kāi)放性與不確定性、調(diào)查對(duì)象的天然阻抗性以及“行刑銜接”的復(fù)雜性等因素，影響履職期限的長(zhǎng)短及其計(jì)算。

（一）檢察建議的清零阻斷功能決定履職期限計(jì)算起點(diǎn)

根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟的監(jiān)督劃分為訴前程序和訴訟程序：在訴前程序，針對(duì)行政機(jī)關(guān)“違法行使職權(quán)或者不作為”違法，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議；在訴訟階段，對(duì)行政機(jī)關(guān)仍然“不依法履行職責(zé)”的不作為違法，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。這個(gè)“雙階構(gòu)造”程序設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了我國(guó)行政公益訴訟的謙抑性和效率性，即傾向于通過(guò)訴前程序?qū)崿F(xiàn)公共利益保護(hù)目標(biāo)。檢察機(jī)關(guān)之所以要先提出檢察建議，而不是直接提起行政公益訴訟，主要是因?yàn)橐o行政機(jī)關(guān)一個(gè)自我糾正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)?！安灰婪男新氊?zé)”違法的實(shí)質(zhì)，是行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)沒(méi)有自我糾正錯(cuò)誤與違法行為。從“雙階構(gòu)造”程序角度看，檢察建議是這個(gè)程序的分界點(diǎn)，對(duì)訴前程序中行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為違法行為具有阻斷和清零的功能，“不依法履行職責(zé)”僅僅指檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議之后的不作為違法。因此，行政機(jī)關(guān)的履職期限應(yīng)當(dāng)從行政機(jī)關(guān)收到檢察建議之日起計(jì)算。《公益訴訟司法解釋》第21條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)”。這個(gè)規(guī)定清晰表明，行政機(jī)關(guān)的履職期限從收到檢察建議書(shū)之日起計(jì)算。關(guān)于這一點(diǎn)，學(xué)界目前基本沒(méi)有爭(zhēng)議。

在琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案中，一審法院認(rèn)為案件的標(biāo)的是：“琿春國(guó)土局在接到檢察建議之后，是否依法履行對(duì)周樹(shù)明、王鳳云進(jìn)行處理的行政職責(zé)?！痹诒景付徟袥Q中，法院再次重申了這個(gè)立場(chǎng)，認(rèn)為“周樹(shù)明的違法開(kāi)采行為始于何時(shí)，與本案判斷被訴行政行為的合法性本身并無(wú)直接關(guān)聯(lián)性，也不影響對(duì)本案的最終處理。”相對(duì)人周樹(shù)明的違法開(kāi)采行為始于何時(shí)，之所以與“不依法履行職責(zé)”的判斷無(wú)關(guān)，主要是因?yàn)?span>檢察建議起到了阻斷與清零的作用，人民法院原則上只審查行政機(jī)關(guān)收到檢察建議之后的行為是否合法。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在高檢院第32號(hào)指導(dǎo)案例中，法院判決確認(rèn)“錦屏縣環(huán)保局在2014年8月5日至2015年12月31日對(duì)鴻發(fā)、雄軍等企業(yè)違法生產(chǎn)的行為怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為違法”，似有不妥之處。這個(gè)案件中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議的時(shí)間是2014年8月15日，8月5日至15日這段時(shí)間行政機(jī)關(guān)怠于履職的行為不屬于“不依法履行職責(zé)”的組成部分，而是訴前檢察建議監(jiān)督的不作為違法。由此可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)履職期限起點(diǎn)的確定，不僅僅決定期限計(jì)算和“不依法履行職責(zé)”的構(gòu)成，而且還直接影響行政公益訴訟標(biāo)的范圍以及證據(jù)關(guān)聯(lián)性等問(wèn)題，也涉及訴前檢察建議程序的相對(duì)獨(dú)立性，不可輕易忽視或混淆。

（二）理論與實(shí)踐普遍質(zhì)疑或規(guī)避法定履職期限

關(guān)于行政機(jī)關(guān)的履職期限，《公益訴訟司法解釋》第21條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書(shū)面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書(shū)面回復(fù)?！睍呵也徽摼o急情況下十五日回復(fù)期限，因?yàn)閺淖置嫔峡?，這只是回復(fù)期限，并不是完整的履職期限。該司法解釋規(guī)定兩個(gè)月的履職期限，是模仿借鑒了《行政訴訟法》第47條關(guān)于行政機(jī)關(guān)依相對(duì)人申請(qǐng)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益之法定職責(zé)的期限，旨在督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履職，以充分保護(hù)國(guó)家利益和公共利益。

表面上看，行政公益訴訟和私益訴訟都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)兩個(gè)月的履職期限，符合法制統(tǒng)一性原則。但是，學(xué)界普遍質(zhì)疑行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)兩個(gè)月履職期限的科學(xué)性、合理性。有學(xué)者指出：“行政機(jī)關(guān)的完全履行（職責(zé)）有賴于上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，或者有賴于相對(duì)人的配合，或者其他機(jī)關(guān)的配合，而行政機(jī)關(guān)僅僅履行了自己所能做的部分，是否認(rèn)定為不作為？”表面看，這僅僅是對(duì)“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定提出疑問(wèn)，但是這個(gè)疑問(wèn)本身表明了行政機(jī)關(guān)履職的復(fù)雜性，暗含了對(duì)固定的兩個(gè)月履職期限科學(xué)性的否定。有學(xué)者明確主張，行政機(jī)關(guān)接到檢察建議之后的履職進(jìn)展情況受制于許多因素，包括自然條件限制、法定程序制約、多部門(mén)配合銜接的影響等方面，當(dāng)前制度與實(shí)踐1個(gè)月（30日）的履職期限規(guī)定明顯不合理。所以，行政機(jī)關(guān)履職期限的強(qiáng)制性規(guī)定沒(méi)有現(xiàn)實(shí)合理性，應(yīng)當(dāng)豐富行政機(jī)關(guān)履職期限的彈性范圍。還有學(xué)者指出，行政行為方式多變、內(nèi)容復(fù)雜，結(jié)果方面具有隱蔽性和潛伏性，調(diào)查取證相對(duì)繁雜，一個(gè)月的履職回復(fù)期限應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)。當(dāng)下，盡管《公益訴訟司法解釋》已經(jīng)把履職期限延長(zhǎng)為兩個(gè)月，但是仍然不足以消除上述質(zhì)疑。

在司法實(shí)踐中，法院作為法律適用機(jī)關(guān)不會(huì)也不能直接否定行政機(jī)關(guān)法定履職期限，但是有時(shí)卻故意忽視或規(guī)避行政機(jī)關(guān)法定履職期限計(jì)算。在琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案件中，檢察院于2016年3月14日建議國(guó)土資源局對(duì)周樹(shù)明、王鳳云等人非法開(kāi)采出售礦石的違法行為進(jìn)行處理。但是，國(guó)土資源局一直未對(duì)相對(duì)人的違法行為作出處理。同年10月28日，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。11月4日，國(guó)土資源局以該案涉嫌刑事犯罪為由，將案件移送至琿春市公安局，公安局于11月25日對(duì)該案立案?jìng)刹?。一審法院認(rèn)為，被告國(guó)土資源局在接到檢察建議后及時(shí)向市政府及上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)、進(jìn)行調(diào)查，主觀上不存在拒絕履行或者怠于履行的故意，客觀上進(jìn)行了調(diào)查、勘查，委托鑒定，案件移送公安機(jī)關(guān)等行為，在刑事程序終結(jié)之前不作行政處罰決定完全合法，據(jù)此判決駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。顯然，在這個(gè)案件中，人民法院故意規(guī)避行政機(jī)關(guān)法定履職期限計(jì)算，強(qiáng)調(diào)國(guó)土資源局主觀上沒(méi)有怠于履職的故意，客觀上自接到檢察建議之日起一直在積極履行職責(zé)。通俗一點(diǎn)說(shuō)，法院認(rèn)為國(guó)土局一直在努力積極地履職就夠了，難以要求其在一個(gè)月或兩個(gè)月內(nèi)完成全部履職行為。檢察機(jī)關(guān)不服一審判決提起上訴，二審法院認(rèn)為“原審基于法律人正常的理性思維和日常經(jīng)驗(yàn)法則以及行政執(zhí)法實(shí)際所做的認(rèn)定和判斷，證據(jù)充分，事實(shí)清楚，合法合理?！倍彿ㄔ旱囊馑际?，這樣判斷認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的履職行為才符合人的常識(shí)和行政執(zhí)法實(shí)際，不能要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守履職期限。這個(gè)案件表明，在案情復(fù)雜、行政機(jī)關(guān)客觀上難以在法定期限內(nèi)完全履職時(shí)，法院傾向于忽視或故意規(guī)避履職期限計(jì)算。

（三）公益訴訟案件的履職特殊性及其對(duì)期限的影響

在行政公益訴訟案件中，為何學(xué)界與司法實(shí)踐都普遍質(zhì)疑或規(guī)避行政機(jī)關(guān)履職的法定期限？對(duì)《行政訴訟法》第47條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)兩個(gè)月履職期限，為何沒(méi)有出現(xiàn)類似的現(xiàn)象？可能主要有以下幾個(gè)方面的原因：

1.不同履職方式?jīng)Q定了調(diào)查與審查內(nèi)容的確定性程度不同，進(jìn)而影響履職期限長(zhǎng)短。在公益訴訟案件中，行政機(jī)關(guān)是依職權(quán)履行職責(zé)，與行政私益訴訟中依相對(duì)人申請(qǐng)履職明顯不同。在行政私益訴訟的依申請(qǐng)履職中，行政機(jī)關(guān)往往只要將相對(duì)人提交的申請(qǐng)材料與法律規(guī)定的條件進(jìn)行比對(duì)或?qū)彶楹藢?shí)，審核的事項(xiàng)、材料以及強(qiáng)度都是法定的內(nèi)容。即使有些依申請(qǐng)履職案件不是許可審批類事項(xiàng)，但往往也需要申請(qǐng)人給行政機(jī)關(guān)提供履職的具體地點(diǎn)、對(duì)象或目標(biāo)等確定性信息。因此，行政機(jī)關(guān)依相對(duì)人申請(qǐng)的履職行為，可以在相對(duì)較短的期限內(nèi)完成。但是，在行政公益訴訟的依職權(quán)履職案件中，行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證過(guò)程涉及的人物、事項(xiàng)以及證據(jù)材料的范圍具有開(kāi)放性和不確定性，必然耗費(fèi)更多時(shí)間，需要更長(zhǎng)的履職期限。正因?yàn)槿绱?，法律往往明文?guī)定行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)履職的期限，而且一般都比較短，比如《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》）第42條規(guī)定了20日的一般履職期限，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《信息公開(kāi)條例》）第33條規(guī)定了20個(gè)工作日履職期限。與此形成鮮明對(duì)照的是，在行政機(jī)關(guān)依職權(quán)履職的案件中，法律法規(guī)往往不明確規(guī)定履職期限，即使明確規(guī)定了履職期限的，也會(huì)相對(duì)較長(zhǎng)?！稓庀笮姓幜P辦法》第32條規(guī)定：“氣象行政處罰案件自立案之日起，應(yīng)當(dāng)在6個(gè)月內(nèi)作出處理決定。特殊情況需要延長(zhǎng)時(shí)間的，應(yīng)當(dāng)報(bào)上級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)并書(shū)面告知案件當(dāng)事人?！?/section>

2.依職權(quán)履行法定職責(zé)往往侵益性比較明顯，調(diào)查取證會(huì)遭遇更多阻力，需要更長(zhǎng)更靈活的履職期限。與此不同，依相對(duì)人申請(qǐng)履職行為更多是授益行政行為，審查核實(shí)阻力相對(duì)較小，因此履職期限可以更短。比如在琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案中，當(dāng)事人周樹(shù)明已經(jīng)死亡，其妻子王鳳云不配合調(diào)查，周樹(shù)明可能是部隊(duì)雇傭人員，也可能是部隊(duì)人員與周樹(shù)明勾結(jié)共同實(shí)施非法采礦行為，部隊(duì)相關(guān)部門(mén)對(duì)國(guó)土局執(zhí)法人員的配合又不積極，不肯出具證明文件等。所有這些因素都給國(guó)土局調(diào)查取證并定性相對(duì)人違法行為增加了難度，必然需要相對(duì)較長(zhǎng)的履職期限。

3.公益訴訟案件中可能的程序交叉也要求相應(yīng)延長(zhǎng)行政機(jī)關(guān)的法定履職期限。有學(xué)者注意到，環(huán)境行政執(zhí)法中存在需要多個(gè)相關(guān)部門(mén)配合或聯(lián)合執(zhí)法的情形，特定行政主管部門(mén)很難在兩個(gè)月期限內(nèi)完全實(shí)現(xiàn)檢察建議所要求的目標(biāo)。除了不同行政部門(mén)的橫向配合或聯(lián)合以外，還要考慮行政機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)的配合與銜接程序?qū)β穆毱谙薜挠绊?。在行政?zhí)法中，行政處罰與刑罰的銜接極為普遍，按照“行政—刑事”或者“刑事—行政”兩種模式展開(kāi)或運(yùn)行，對(duì)行政機(jī)關(guān)履職期限的直接或間接影響不可忽視。在琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案中，一方面國(guó)土局把案件移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，公安機(jī)關(guān)不受理，需要與上級(jí)行政機(jī)關(guān)和本級(jí)政府匯報(bào)溝通；另一方面，根據(jù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定，移送前沒(méi)有作出行政處罰決定的，原則上應(yīng)當(dāng)在刑事程序結(jié)束后再?zèng)Q定是否予以行政處罰。這兩個(gè)方面因素的存在，客觀上必然要求延長(zhǎng)行政機(jī)關(guān)法定的履職期限。

（四）公益訴訟案件中履職期限的適用與完善

較之行政私益訴訟，公益訴訟案件中行政機(jī)關(guān)的履職期限具有特殊性，但是完全否定或無(wú)視《公益訴訟司法解釋》規(guī)定的兩個(gè)月的履職期限，也不是一種負(fù)責(zé)任的法治態(tài)度。較之私人利益保護(hù)，國(guó)家利益和公共利益保護(hù)的緊迫性、及時(shí)性要求更高。所以，我們應(yīng)當(dāng)遵守《公益訴訟司法解釋》第21條第2款規(guī)定的兩個(gè)月的履職期限，不能輕易否認(rèn)或規(guī)避。當(dāng)然，未來(lái)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善我國(guó)行政公益訴訟制度的履職期限。案情重大復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，履職期限可以延長(zhǎng)一個(gè)月或兩個(gè)月；案情特別重大復(fù)雜的，可以報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，再次延長(zhǎng)一個(gè)月。

當(dāng)前，我們可以充分運(yùn)用履職期限計(jì)算規(guī)則有效緩解行政機(jī)關(guān)的履職期限壓力。對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，在督促行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮期限計(jì)算的特殊性和例外扣除情形。一是對(duì)于行政機(jī)關(guān)履職期限，法律、法規(guī)、規(guī)章有特殊規(guī)定的，從其規(guī)定。依相對(duì)人申請(qǐng)履行法定職責(zé)的案件，期限直接影響相對(duì)人合法權(quán)益，所以《行政訴訟法》第47條僅限于法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。但是，在行政公益訴訟中，延長(zhǎng)行政機(jī)關(guān)的履職期限不會(huì)直接侵害相對(duì)人合法權(quán)益，所以規(guī)章有特殊規(guī)定的，也可以從其規(guī)定。當(dāng)然，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害持續(xù)擴(kuò)大等緊急情形除外。二是檢測(cè)、評(píng)估、鑒定、公告、聽(tīng)證等程序步驟所需要的時(shí)間不計(jì)入法定履職期限。《浙江省行政程序辦法》第64條第3款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出行政執(zhí)法決定，依法需要檢驗(yàn)、檢疫、檢測(cè)、公告、聽(tīng)證、招標(biāo)、拍賣、專家評(píng)審，或者委托有關(guān)行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證的，所需時(shí)間不計(jì)算在前兩款規(guī)定的期限內(nèi)。”三是移送刑事司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的案件，刑事司法程序結(jié)束后需要再次啟動(dòng)行政履職程序的，可以重新計(jì)算履職期限。

四、判斷“不依法履行職責(zé)”應(yīng)選擇行為標(biāo)準(zhǔn)

在行政公益訴訟實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)明確表示拒絕履行或者完全不履行的情況很少，行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)不全面、不充分、不徹底的情形比較常見(jiàn)，所以行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)充分履職往往成為庭審的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。那么，我們以何種標(biāo)準(zhǔn)判斷行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)全面充分履行法定職責(zé)？是行為標(biāo)準(zhǔn)還是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)？這兩種標(biāo)準(zhǔn)是什么關(guān)系？我們應(yīng)當(dāng)如何取舍？背后的行政法理根據(jù)是什么？

（一）行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的遞進(jìn)與排斥關(guān)系

目前，學(xué)界關(guān)于“不依法履行職責(zé)”的判斷，在總結(jié)提煉司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成了行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)兩類。所謂行為標(biāo)準(zhǔn)，就是以行政機(jī)關(guān)是否全面充分履行法律規(guī)定的行政職責(zé)作為判斷是否構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”的標(biāo)準(zhǔn)，要求法院只對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職行為是否全面充分進(jìn)行審查，不論相對(duì)人違法行為是否已經(jīng)停止或被糾正、國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受侵害的狀態(tài)是否已經(jīng)完全消除。與此不同，所謂結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，就是不僅僅看行政機(jī)關(guān)是否積極全面地履行了法定職責(zé)，還要看相對(duì)人的違法行為是否已經(jīng)停止或被糾正、國(guó)家利益或社會(huì)公共利益是否仍然處于受損害的狀態(tài)。檢驗(yàn)和區(qū)分行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)試金石式的問(wèn)題是，當(dāng)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)根據(jù)檢察建議依法全面履行了法定職責(zé)，但是國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受侵害的狀態(tài)仍然未完全消除，是否構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”？這個(gè)試金石式的問(wèn)題之所以真實(shí)存在，主要是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)履行法定職責(zé)過(guò)程要受嚴(yán)格的法律程序控制，生態(tài)環(huán)境和自然資源的修復(fù)改善也要受各種自然條件限制，行政機(jī)關(guān)的履職行為具有程序性和階段性，從履職行為到國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受侵害狀態(tài)的完全消除可能有一個(gè)逐漸實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。

從行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵看，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并非完全相互排斥，而是一種層級(jí)遞進(jìn)關(guān)系，即結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)是在行為標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提出的更高標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)依法全面充分履行法定職責(zé)是基礎(chǔ)和前提，國(guó)家利益或公共利益受侵害的狀態(tài)得以消除是目標(biāo)和后果。在行為標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上還追求更高的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，就是秉持“不依法履行職責(zé)”判斷的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為，在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)“不依法履行職責(zé)”的判斷往往兼采行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，這個(gè)兼采行為與結(jié)果的雙重標(biāo)準(zhǔn)就是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榧兇獾慕Y(jié)果標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法獨(dú)立存在，必須以行為標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)和前提。當(dāng)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有全面充分履行職責(zé)而導(dǎo)致國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受侵害的，法院據(jù)此判定行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”的，屬于行為標(biāo)準(zhǔn)。所以，盡管行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵是遞進(jìn)關(guān)系，但是在概念外延上，兩者之間呈相互排斥關(guān)系。

（二）判斷標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議及其原因

關(guān)于“不依法履行職責(zé)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界有明顯的分歧與爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)并不契合環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)的價(jià)值目標(biāo)，從生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)的自然規(guī)則而言，也對(duì)行政機(jī)關(guān)提出了過(guò)于嚴(yán)苛的要求。因此，訴前程序中行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)回歸行為標(biāo)準(zhǔn)?！迸c此相反的觀點(diǎn)認(rèn)為，“判斷行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)，以及是否應(yīng)當(dāng)從訴前程序轉(zhuǎn)入到訴訟程序應(yīng)當(dāng)符合一個(gè)總體的標(biāo)準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)未能通過(guò)其行政行為及時(shí)制止損害的發(fā)生，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍然處于受到侵害狀態(tài)或者處于受到侵害的潛在威脅狀態(tài)?！边€有學(xué)者持一種模糊觀點(diǎn)，認(rèn)為采取行為標(biāo)準(zhǔn)還是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，要根據(jù)案件的具體情況來(lái)具體分析。這種觀點(diǎn)既要看行政機(jī)關(guān)有沒(méi)有正在履職或正在糾正違法，又要看行政機(jī)關(guān)有沒(méi)有使危害狀態(tài)得以制止，有沒(méi)有消除危害結(jié)果。這種觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)還是堅(jiān)持結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樗研姓C(jī)關(guān)的履職行為只是作為消除國(guó)家利益或社會(huì)公共利益之危害后果的前提與基礎(chǔ)。

在司法實(shí)踐中，至今沒(méi)有嚴(yán)格秉持“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定之結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的典型案例，至多存在一些從危害結(jié)果是否消除來(lái)倒推行政機(jī)關(guān)是否充分履行職責(zé)的案件。有學(xué)者認(rèn)為，貴州省貞豐縣檢察院訴興仁縣環(huán)保局不作為案中，環(huán)保局收到檢察建議之后，對(duì)遠(yuǎn)程煤礦加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管并作出相關(guān)處罰，但是由于遠(yuǎn)程煤礦產(chǎn)生的大氣污染、固廢污染、水環(huán)境和土壤污染依然存在，貞豐縣檢察院提起行政公益訴訟，這是堅(jiān)持結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的典型案例。然而普安縣人民法院在該案一審判決中認(rèn)為：“盡管環(huán)保局對(duì)遠(yuǎn)程煤礦的環(huán)境監(jiān)管做了大量工作，也對(duì)遠(yuǎn)程煤礦作了相關(guān)的處罰。但其存在履職不及時(shí)和履職不適當(dāng)，比如只是責(zé)令遠(yuǎn)程煤礦改正環(huán)境違法行為，沒(méi)有采取更為嚴(yán)厲的處罰措施，直到2015年4月28日接到黔西南州環(huán)境保護(hù)局信訪交辦通知書(shū)后，才于2015年5月18日下達(dá)仁環(huán)停產(chǎn)字(2015)01號(hào)停產(chǎn)整治決定書(shū)?！笨梢?jiàn)，法院在這個(gè)案件中遵循了行為標(biāo)準(zhǔn)，而非結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。

有學(xué)者把高檢院第32號(hào)指導(dǎo)案例作為判斷“不依法履行職責(zé)”之結(jié)（后）果標(biāo)準(zhǔn)的典型案例，實(shí)際上也是一種片面的誤讀。這個(gè)指導(dǎo)性案例認(rèn)為：“檢察機(jī)關(guān)判斷行政機(jī)關(guān)是否盡到生態(tài)環(huán)境和資源監(jiān)管保護(hù)的法定職責(zé)時(shí)，行政相對(duì)人違法行為是否停止可以作為一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)。”這個(gè)指導(dǎo)性案例，似乎采取了結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。但是，該指導(dǎo)性案例緊接著的解釋是：“行政機(jī)關(guān)雖有執(zhí)法行為，但沒(méi)有依照法定職責(zé)執(zhí)法到位，導(dǎo)致行政相對(duì)人的違法行為仍在繼續(xù)，造成生態(tài)環(huán)境和資源受到侵害的后果，經(jīng)人民檢察院督促依法履職后，行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)仍然沒(méi)有依法履職到位的，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于被侵害狀態(tài)，人民檢察院可以將行政機(jī)關(guān)作為被告提起行政公益訴訟?！边@是最典型的行為標(biāo)準(zhǔn)，而不是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。在這個(gè)案件的訴訟過(guò)程中，當(dāng)錦屏縣政府組織相關(guān)部門(mén)關(guān)停鴻發(fā)石材公司等環(huán)境違法企業(yè)之后，檢察院就撤回了“判令錦屏縣環(huán)保局履行行政監(jiān)督管理職責(zé)”的訴訟請(qǐng)求。據(jù)此判斷，在這個(gè)案件中，檢察機(jī)關(guān)和法院都堅(jiān)持了行為標(biāo)準(zhǔn)而非結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。高檢院第49號(hào)指導(dǎo)性案例，是“不依法履行職責(zé)”判斷之行為標(biāo)準(zhǔn)的又一個(gè)例證。該指導(dǎo)性案例指出：“行政機(jī)關(guān)在履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)時(shí)，雖有履職行為，但未依法全面運(yùn)用行政監(jiān)管手段制止違法行為，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)訴前程序仍未實(shí)現(xiàn)督促行政機(jī)關(guān)依法全面履職目的的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提起行政公益訴訟。”這個(gè)指導(dǎo)性案例要旨是判斷“不依法履行職責(zé)”之行為標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確表達(dá)。

除這兩個(gè)指導(dǎo)性案例以外，高檢院《行政公益訴訟辦案指南》明文規(guī)定：“對(duì)于一些特殊情形，如恢復(fù)植被、修復(fù)土壤、治理污染等，行政機(jī)關(guān)主觀上有整改愿望，但是由于受季節(jié)氣候條件、施工條件、工期等客觀原因限制，行政機(jī)關(guān)無(wú)法在檢察建議回復(fù)期內(nèi)整改完畢的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)跟進(jìn)調(diào)查……暫不提起行政公益訴訟。”這個(gè)規(guī)定清晰闡述了“不依法履行職責(zé)”判斷的行為標(biāo)準(zhǔn)。所以，關(guān)于“不依法履行職責(zé)”判斷標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議，主要是理論爭(zhēng)議，或者說(shuō)是對(duì)行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的誤解誤讀而引發(fā)的爭(zhēng)議，在公益訴訟實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)并沒(méi)有嚴(yán)格堅(jiān)持結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。

那么，學(xué)界為何誤解誤讀“不依法履行職責(zé)”的行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)？可能有以下幾個(gè)方面的原因：一是由于對(duì)高檢院指導(dǎo)性案例、典型案件裁判文書(shū)的片面解讀，得出司法實(shí)踐秉持嚴(yán)格結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)論。這個(gè)原因前文已作詳細(xì)分析，在此不再累贅。二是最高院和高檢院司法解釋和規(guī)范性文件的誤導(dǎo)，比如《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)雖已作出足以保護(hù)社會(huì)公共利益的行政行為，但社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的，應(yīng)予受理。”這一規(guī)定隱含或暗含了“不依法履行職”判斷的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。三是社會(huì)公眾、檢察機(jī)關(guān)以及人民法院對(duì)國(guó)家利益和公共利益保護(hù)的愿望極為迫切，對(duì)自然條件、職權(quán)法定以及程序法定等因素對(duì)公共利益保護(hù)實(shí)現(xiàn)程度的影響缺乏清晰認(rèn)識(shí)。

（三）基于職權(quán)法定和自然條件限制的行為標(biāo)準(zhǔn)選擇

對(duì)高檢院指導(dǎo)性案例和許多典型案例的分析表明，司法實(shí)踐對(duì)“不依法履行職責(zé)”的判斷已經(jīng)有了比較一致的答案，即堅(jiān)持行為標(biāo)準(zhǔn)。為何司法實(shí)踐選擇了行為標(biāo)準(zhǔn)，而不是堅(jiān)持結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)？這是因?yàn)椋?span>職權(quán)法定原則是現(xiàn)代行政法的一個(gè)基本原則，它要求行政機(jī)關(guān)只能行使法律授予的職權(quán)，只能采取法定的措施手段，而且還必須按照法定的程序行使權(quán)力。我們不能為了追求公共利益保護(hù)效果而要求行政機(jī)關(guān)違法行政。也就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，必須在行政法治框架內(nèi)進(jìn)行。另外，由于自然條件限制，從行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)到徹底消除國(guó)家利益或者公共利益受侵害的狀態(tài)，不可能一蹴而就，需要有一個(gè)自然分解消化的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。在環(huán)境和自然資源保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟案件，公共利益保護(hù)效果受自然條件的限制最為明顯。

由于上述兩個(gè)方面原因，“不依法履行職責(zé)”的判斷應(yīng)當(dāng)選擇行為標(biāo)準(zhǔn)。這就要求檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)主要從行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)、法定措施手段、法定條件、法定程序等角度判斷行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”，不能在國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受侵害的狀態(tài)得以完全消除的結(jié)果追求中迷失方向。在高檢院第49號(hào)指導(dǎo)案例的庭審舉證、質(zhì)證階段，“圍繞鳳翔分局是否依法全面履行法定職責(zé)，出庭檢察人員出示了鳳翔分局行政職責(zé)范圍的依據(jù)，2015年1月1日至2016年5月8日長(zhǎng)青能化顆粒物排放數(shù)據(jù)等證據(jù)。證明截至提起訴訟前，長(zhǎng)青能化濕電除塵系統(tǒng)沒(méi)有竣工驗(yàn)收并且顆粒物依然超標(biāo)排放，持續(xù)給周圍大氣環(huán)境造成污染問(wèn)題沒(méi)有徹底解決?！边@些證據(jù)，只能證明違反排放污染的危害結(jié)果仍未消除，不能證明鳳翔分局不依法履行職責(zé)。在這個(gè)案件中，如果出庭檢察人員圍繞《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《行政處罰法》《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》以及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)規(guī)定的環(huán)保局的行政職權(quán)、行政措施手段及其適用的合法性等問(wèn)題展開(kāi)，“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定結(jié)論就更具說(shuō)服力。

結(jié)語(yǔ)

“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定，既要遵循行政訴訟法制度與理論，不能混淆檢察行政公益訴訟監(jiān)督和行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督，又要特別注意行政公益訴訟案件的特殊性及其對(duì)履職期限的影響，不能無(wú)視行政機(jī)關(guān)依職權(quán)履職與依相對(duì)人申請(qǐng)履職的重大區(qū)別，還要尊重法治原則對(duì)行政機(jī)關(guān)履職行為的限制與約束，不能因追求國(guó)家利益和社會(huì)公共利益保護(hù)而違法行政。在現(xiàn)行法律體系內(nèi)，依據(jù)行政法治原則和行政訴訟原理，充分尊重和考量行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的真實(shí)世界，從而科學(xué)合理認(rèn)定“不依法履行職責(zé)”，是本文寫(xiě)作的初衷和目標(biāo)。

本站僅提供存儲(chǔ)服務(wù)，所有內(nèi)容均由用戶發(fā)布，如發(fā)現(xiàn)有害或侵權(quán)內(nèi)容，請(qǐng)點(diǎn)擊舉報(bào)。

中文字幕理论片,69视频免费在线观看,亚洲成人app,国产1级毛片,刘涛最大尺度戏视频,欧美亚洲美女视频,2021韩国美女仙女屋vip视频