寫(xiě)在前面的話：
本號(hào)在
原創(chuàng)！集成！鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)使用集體建設(shè)用地指南（申請(qǐng)、審批與登記）一文中已經(jīng)詳盡說(shuō)明鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)按照《
土地管理法》第六十條規(guī)定通過(guò)入股聯(lián)營(yíng)方式使用集體建設(shè)用地的申請(qǐng)、審批和登記、監(jiān)管等問(wèn)題。
有群友對(duì)聯(lián)營(yíng)方式使用集體建設(shè)用地的登記主體提出疑問(wèn)，本號(hào)從歷史沿革及法律解釋方面做一探討。
本次《土地管理法》修訂的理想化和學(xué)術(shù)性成分很高，縮小了可以征地的公共利益范圍的同時(shí)，取消了除了法律明確規(guī)定的三類情形（宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地），建設(shè)用地只能使用國(guó)有土地的限制，提出了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的解決方案，經(jīng)所有權(quán)登記，且規(guī)劃為工業(yè)和商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途的集體土地可以出讓出租用于建設(shè)用途，即只轉(zhuǎn)不征。有人形象的說(shuō)是縮小一扇門，打開(kāi)一扇窗。
后中央要求，
集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市再行試點(diǎn)暫緩全面推開(kāi)。
再后來(lái)，
自然資源部開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地深化入市試點(diǎn)工作，要求入市工作要做到“二三二”，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)。要緊盯“三項(xiàng)負(fù)面清單”，不能通過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為新增建設(shè)用地入市，不能把農(nóng)民的宅基地納入入市范圍，符合入市條件的土地不能搞商品房開(kāi)發(fā)。
實(shí)際上將之前幾輪試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推翻重新來(lái)過(guò)，縮小《土地管理法》的執(zhí)行范圍，三項(xiàng)負(fù)面清單涉及的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的爭(zhēng)議問(wèn)題（存量還是增量，是否包括商品住宅等），本號(hào)在《土地管理法》修正案（征求意見(jiàn)稿）的時(shí)候就發(fā)文討論過(guò)。
參考鏈接：
集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市——陷阱還是餡餅？評(píng)《土地管理法》由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市受限，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目土地征收又由于征地范圍縮小，大量需要建設(shè)土地不再城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，無(wú)法通過(guò)成片征收方式進(jìn)行征收。（
自然資源部《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》要求成片開(kāi)發(fā)必須在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)）因此大家都將目光投向《
土地管理法》第六十條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的用地情形。
本號(hào)在之前的文章
原創(chuàng)！集成！鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)使用集體建設(shè)用地指南（申請(qǐng)、審批與登記）已經(jīng)就是否需要農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資超過(guò)百分之五十、能否辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)、如何辦理用地審批手續(xù)等進(jìn)行了探討。本文探討聯(lián)營(yíng)方式的登記主體。
一、歷史沿革
本號(hào)在梳理新中國(guó)成立以后的土地管理制度時(shí)（參考鏈接：
土改時(shí)期的老房子如何辦理不動(dòng)產(chǎn)登記么（長(zhǎng)文深度解析農(nóng)村土地制度））曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，1982年《憲法》規(guī)定，我國(guó)土地所有權(quán)屬于國(guó)家和集體所有，在學(xué)術(shù)界被認(rèn)為概括的征收，指的是城市國(guó)有土地的情形。
在農(nóng)村，根據(jù)1962年《
農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，農(nóng)民帶著私有土地進(jìn)入生產(chǎn)隊(duì)，生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。隨著人民公社化的全面完成，農(nóng)村已經(jīng)不存在農(nóng)民私有的土地了，都成為生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)是人民公社的基本核算單位是。根據(jù)各地方不同的情況，人民公社的組織，可以是兩級(jí)，即公社和生產(chǎn)隊(duì)，也可以是三級(jí)，即公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)。人民公社，作為政社合一的組織，又是社會(huì)主義的互助、互利的集體經(jīng)濟(jì)組織，擁有集體土地的所有權(quán)，是集體土地的所有權(quán)人。1982年《憲法》關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定，毋寧說(shuō)是對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)現(xiàn)狀的法律認(rèn)可。
國(guó)務(wù)院國(guó)家建設(shè)征用土地條例（1982-1986）規(guī)定，全民所有制單位同農(nóng)村社隊(duì)聯(lián)合投資建設(shè)的項(xiàng)目，需要使用農(nóng)村社隊(duì)集體所有土地的，視同國(guó)家建設(shè)征用土地，具體程序包括申請(qǐng)選址、協(xié)商征地?cái)?shù)量和補(bǔ)償、安置方案、核定用地面積、劃撥土地。城鎮(zhèn)集體所有制單位進(jìn)行建設(shè)或同農(nóng)村社隊(duì)聯(lián)合投資建設(shè)的項(xiàng)目，需要使用農(nóng)村社隊(duì)集體所有土地的，比照本條例的規(guī)定辦理。農(nóng)村人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)進(jìn)行建設(shè)，需要使用生產(chǎn)隊(duì)土地的，只提到應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償并對(duì)農(nóng)民進(jìn)行妥善安置，明顯與上述兩個(gè)單位用地程序不同。
中華人民共和國(guó)土地管理法（1986年版）規(guī)定的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地程序與現(xiàn)行的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)的程序基本一致。
第三十九條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)需要使用土地的，必須持縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)或者其他批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)人民政府土地管理部門提出申 請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn) ）村企業(yè)建設(shè)用地，必須嚴(yán)格控制。省、自治區(qū)、直轄市可以按 照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的不同行業(yè)和經(jīng)營(yíng)規(guī)模，分別規(guī)定用地標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦企業(yè)建設(shè)使用村農(nóng)民集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、 直轄市的規(guī)定，給被用地單位以適當(dāng)補(bǔ)償，并妥善安置農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。
中華人民共和國(guó)土地管理法(1998年)與《
中華人民共和國(guó)土地管理法2019年》關(guān)于此條的規(guī)定是一樣的。
第六十條 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。
按照前款規(guī)定興辦企業(yè)的建設(shè)用地，必須嚴(yán)格控制。省、自治區(qū)、直轄市可以按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不同行業(yè)和經(jīng)營(yíng)規(guī)模，分別規(guī)定用地標(biāo)準(zhǔn)。
可以看出，本條所指的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦的企業(yè)”的立法原型是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)，并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。而有關(guān)批準(zhǔn)文件在立法上原意指的是設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)或者其他批準(zhǔn)文件，在
國(guó)務(wù)院國(guó)家建設(shè)征用土地條例（1982-1986）更為明確，指的是申請(qǐng)選址環(huán)節(jié)的經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)計(jì)劃任務(wù)書(shū)或上級(jí)主管機(jī)關(guān)的有關(guān)證明文件。
只是后來(lái)的計(jì)劃基建程序不斷的修改簡(jiǎn)化，立法上因應(yīng)變化逐漸模糊用語(yǔ)，也令人不知所指起來(lái)，導(dǎo)致該條含義各方爭(zhēng)議不休，從原意上解釋，指的應(yīng)當(dāng)是項(xiàng)目立項(xiàng)文件，包括備案、核準(zhǔn)或?qū)徟募?div style="height:15px;">
二、立法解釋
《
中華人民共和國(guó)土地管理法2019年》第六十條規(guī)定的使用集體建設(shè)用地的情形，有兩個(gè)主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦的企業(yè)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦的企業(yè)。前一種應(yīng)當(dāng)可以認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，要注意，該企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)不同。
按照提交全國(guó)人大初審的
《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指以土地集體所有為基礎(chǔ)，依法代表成員集體行使所有權(quán)，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，不包括農(nóng)村供銷合作社、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社等合作經(jīng)濟(jì)組織。依照本法登記，取得特別法人資格，依法從事與其履行職責(zé)相適應(yīng)的民事活動(dòng)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法出資設(shè)立或者參與設(shè)立公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場(chǎng)主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以其出資為限對(duì)其設(shè)立或參與設(shè)立的市場(chǎng)主體的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。
第二種主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦的企業(yè)，這里又可以分為以土地使用權(quán)入股形式共同舉辦的企業(yè)和以土地使用權(quán)聯(lián)營(yíng)形式共同舉辦的企業(yè)。
１９９３年《公司法》
第二十七條 股東可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資；
第二十八條 股東應(yīng)當(dāng)按期足額繳納公司章程中規(guī)定的各自所認(rèn)繳的出資額。以非貨幣財(cái)產(chǎn)出資的，應(yīng)當(dāng)依法辦理其財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移手續(xù)。
第八十二條 以發(fā)起設(shè)立方式設(shè)立股份有限公司的，發(fā)起人以書(shū)面認(rèn)足公司章程規(guī)定發(fā)行的股份后，應(yīng)即繳納全部股款；以實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)或者土地使用權(quán)抵作股款的，應(yīng)當(dāng)依法辦理其財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移手續(xù)。
對(duì)于以土地使用權(quán)入股形式共同舉辦的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)將集體建設(shè)用地使用權(quán)登記到共同舉辦的企業(yè)名下。這里的登記是首次登記還是轉(zhuǎn)移登記，應(yīng)當(dāng)視集體建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)來(lái)定。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)人，自然無(wú)需也沒(méi)有必要給自己先設(shè)立集體建設(shè)用地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移到共同舉辦的企業(yè)名下，因此這里的集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)是首次登記。
2021年自然資源部不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范明確，依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)，可以單獨(dú)申請(qǐng)集體建設(shè)用地使用權(quán)登記。依法使用集體建設(shè)用地興辦企業(yè)，建設(shè)公共設(shè)施，從事公益事業(yè)等的，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)集體建設(shè)用地使用權(quán)及建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)登記。
申請(qǐng)集體建設(shè)用地使用權(quán)登記的主體為用地批準(zhǔn)文件記載的集體建設(shè)用地使用權(quán)人。
申請(qǐng)集體建設(shè)用地使用權(quán)及建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)登記的主體為用地批準(zhǔn)文件記載的集體建設(shè)用地使用權(quán)人。
1986年《中華人民共和國(guó)民法通則》規(guī)定了三種聯(lián)營(yíng)的形式，合伙型聯(lián)營(yíng)和合作型聯(lián)營(yíng)都不滿足”共同舉辦企業(yè)“這一要求，因此應(yīng)當(dāng)只有成立新主體的法人型聯(lián)營(yíng)方滿足《
中華人民共和國(guó)土地管理法2019年》第六十條規(guī)定的條件。其土地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀铰?lián)營(yíng)后的主體名下。
第51條 ［法人型聯(lián)營(yíng)］企業(yè)之間或者企業(yè)、事業(yè)單位之間聯(lián)營(yíng)，組成新的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任、具備法人條件的，經(jīng)主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記，取得法人資格。
第52條 ［合伙型聯(lián)營(yíng)］企業(yè)之間或者企業(yè)、事業(yè)單位之間聯(lián)營(yíng)，共同經(jīng)營(yíng)、不具備法人條件的，由聯(lián)營(yíng)各方按照出資比例或者協(xié)議的約定，以各自所有的或者經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任。依照法律的規(guī)定或者協(xié)議的約定負(fù)連帶責(zé)任的，承擔(dān)連帶責(zé)任。
第53條 ［合同型聯(lián)營(yíng)］企業(yè)之間或者企業(yè)、事業(yè)單位之間聯(lián)營(yíng)，按照合同的約定各自獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的，它的權(quán)利和義務(wù)由合同約定，各自承擔(dān)民事責(zé)任。
相關(guān)法條：
最高院：關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)民法通則〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）1988
以提供土地使用權(quán)作為聯(lián)營(yíng)條件的一方，對(duì)聯(lián)營(yíng)企業(yè)的債務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照書(shū)面協(xié)議的約定承擔(dān)；書(shū)面協(xié)議未約定的，可以按照出資比例或者盈余分配比例承擔(dān)。
對(duì)于合伙型聯(lián)營(yíng)和合作型聯(lián)營(yíng)，實(shí)際上屬于一方出地，一方經(jīng)營(yíng)的形式，類似租賃，無(wú)需轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，土地使用權(quán)可以批準(zhǔn)使用和登記給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦的企業(yè)，即上述第一種情形。該企業(yè)可以通過(guò)聯(lián)營(yíng)方式不承擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，只取得固定的收益，滿足了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的需求。
三、集體經(jīng)濟(jì)組織出售股份或者不再聯(lián)營(yíng)后是否要收回土地
本號(hào)認(rèn)為是要的。如果集體經(jīng)濟(jì)組織完全出清所入股企業(yè)的股份或者退出聯(lián)營(yíng)公司，將導(dǎo)致該入股聯(lián)營(yíng)企業(yè)不再滿足用地條件，不屬于《
中華人民共和國(guó)土地管理法2019年》第六十條規(guī)定的使用集體建設(shè)用地的情形，土地應(yīng)當(dāng)予以收回，對(duì)地上物適當(dāng)補(bǔ)償。否則將導(dǎo)致集體建設(shè)用地遍地開(kāi)花，不符合在規(guī)劃區(qū)外嚴(yán)格限制建設(shè)用地的目標(biāo)，并出現(xiàn)假借入股聯(lián)營(yíng)方式實(shí)際上繞過(guò)征收進(jìn)行建設(shè)的情形，有很大的廉政風(fēng)險(xiǎn)。
鑒于國(guó)家土地督察局的執(zhí)法力度，建議地方政府及自然資源主管部門加強(qiáng)監(jiān)管，可在批準(zhǔn)用地時(shí)在批準(zhǔn)文件中明確此項(xiàng)內(nèi)容。
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