內(nèi)容提要:國際組 織 正 式制度和 組 織 文 化處于不斷 演變 的進程中。 對國際組織變革規(guī)律的理論研 究 不斷 深 化 對結 構、施 動者、變革機制這三個 問題的認 識，圍繞國家中心 主義 和 國際 組織 中心主義 兩大路徑，形成了諸多中層理論。在國家中心主義 路徑下，理性選擇制度主 義、歷史制度主義、制度 競 爭、委托—代理 等理論將國家視為國際組織變革的關鍵施 動者，認為 不斷 變 化的 國 家利益和國家間權力博弈可推動國際組 織 制度 設計的改變。在 此基礎上，學者們分析 了國家推動國 際組織改革的策略選擇問題。國 際 組 織中心主義 路徑則將組織文化 視為決定 國際 組 織 行為 的 結構 性 因素，重視國際 官僚的施動性。理念流 動、認 知 演 化和官 僚政 治等 國 際 組織 內(nèi) 動 力機 制能推動組 織文 化變革。上述研究使人們對國際 組織變革邏輯有了較全面認識∶若想推動 國際 組 織 深度 變 革，就需 整 合 來 自國家、國 際 官 僚和其他國際行為體的變革推力，并同時重視物質和觀念要 素的影響。
關鍵詞 國際政治理論 國際 組織 變革理論 制度 競爭 組織文化認知演化
余博聞∶復旦大學國際關系與公共事務學院講師。
本研究得到上海市哲學社會科學規(guī)劃青年課題'權力'—'話語'—'實踐'三元驅動下的全球治理方案變革研究'（項目編號∶2020EGJ001）的支持。感謝《國際政治研究》匿名評審專家的意見和建議，文責自負。
來源：《國際政治研究》（雙月刊）2021年 第 3期
國際組織是'由兩個以上的國家組成的一種國家聯(lián)盟或國家聯(lián)合體，該聯(lián)盟是由各成員國政府通過符合國際法的協(xié)議而成立的，具有常設系統(tǒng)或一套機構，宗旨是依靠成員國間的合作謀求符合共同利益的目標'。國際組織由國家建立，最初旨在為國家間合作提供支持和服務，但國際組織又具有相對獨立的機構、專職人員和獨立行動能力，因而可被視為自主的國際政治行為體。隨著國際關系學科的發(fā)展，國際組織研究不斷深化。學術界已不再僅僅視國際組織為輔助國家間合作的工具，而是愈發(fā)重視其對國家施加額外影響的能力 在此基礎上，學者們開始將國際組織視為獨立的研究對象，討論其自 身的發(fā)展演變規(guī)律 。對國際組織變革邏輯的研究進—步豐富了國際組織研究議程，向建構系統(tǒng)的國際組織學更進了一步。
雖然學界已經(jīng)發(fā)展出多種解釋國際組織變革現(xiàn)象的中層理論，但是，這些理論較為零散，并沒有系統(tǒng)性對話和整合，這不利于夯實國際組織學科的理論基礎，不利于進—步理論創(chuàng)新，也不利于改革者根據(jù)不同的改革 目標和資源來選取適 當?shù)母母锸侄巍?本文力圖通過對中外相關文獻的追蹤和整理，系統(tǒng) 總結國際組織變革理論，辨析不同理論的共性和區(qū)別，討論各理論的解釋力和局限性，進而討論如何將看似分散的各類理論整合為一個綜合性分析框架。筆者也希望通過總結既有研究對國際組織變革規(guī)律的共識，為我國改革國際組織的努力提供參考。
一、國際組織變革問題
國際組織并不是靜態(tài)的，而是處于動態(tài)演變進程中。國際組織變革現(xiàn)象可見于兩個維度∶正式制度變革和組織文化（以及基于組織文化的治理方案）變革。一方面，國際組織的正式制度包含組織的根本目標、成員國的決策權力、資金來源、對成員國的具體權利和義務要求等方面，這些 正式制度源自 成員國間的締約，也就可以被成員國自 上而下地調(diào)整。國際組織決策權變革的典型案例是世界銀行（以下簡稱世行）和國際貨幣基金組織（International Mo-netary Fund，IMF）投票權改革。2008 年金融危機后，發(fā)達國家在兩大布雷頓森林機構中均向發(fā)展中國家轉移了一定比例的投票權。這些改革提升了發(fā)展中國家的權力，尤其增強了中國的地位。世界貿(mào)易組織也正在經(jīng)歷新一輪改革進程。與世行和國際貨幣基金組織不同，世界貿(mào)易組織改革的核心并非決策權力，是改變對成員國的權利和義務要求。包括修訂投資、貿(mào)易 、知識產(chǎn)權相關規(guī)則;改變特殊與差別待遇原則;改進監(jiān)督機制;改進爭端解決機制等.無論是決策權變革還是規(guī)則變革都可能導致國際組織具體政策的變化，從而對各類國際行為體產(chǎn)生影響。
另一方面，許多研究注意到，國際組織能夠相對獨立地為全球治理制定'治理方案'和規(guī)則，這些方案和規(guī)則涉及對全球性問題的定 義，以及 對適當?shù)膯栴}解決路徑和績效評價標準的認識. 上述內(nèi)容包 含很多理念 成分。因而與'國際組織文化'緊密相關。何為國際組織文化? 組織文化是一種理解框架，一種共享的'意義體系'，它塑造了組織成員對適當目標和手段的認知。組織文化的建構與組織內(nèi)部專業(yè)官僚的常規(guī)化與社會化緊密相關。組織文化對國際組織影響極大，這主要是由于國際組織享有獨立權威和自主性。美國喬治·華盛頓大學教授邁克爾 ·巴尼特（Michael Barnett）、瑪莎·芬尼莫爾（Martha Finnemore）指 出，國際組織擁有獨立的權威基礎。雖然國家授權是國際組織的原初權威來源，但國際組織作為國際官僚機構，還具有'理性—合法權威''道義權威'和'專業(yè)權威'。這幾個權威來源都不依賴國家授權?；诖?，組織文化塑造了 國際組織日常行為。顯然，組織文化并不完全依賴正式制度，正式制度的改革往往不能自 動改變國際組織文化和其治理方案。但是，組織文化和基于組織文化的全球治理方案也是可 以改變的。例如，國際貨幣基金組織為全球金融穩(wěn)定提供的治理方案就經(jīng)歷了從凱恩斯 主義到 自 由主 義方法論，再到采用實用主義治理理念的演變進程。 世行也只是在 20 世紀 90 年代末 才逐漸將減貧視為國際發(fā)展的核心目標。在這些例子中，國際組織或是改變了對全球問題的認識（如世行不再將發(fā)展認定為經(jīng)濟增長問題。轉而將發(fā)展認定為減貧問題），或是從方法論維度改變了其對活 當治理方案的認識（如 國際貨幣基金組織治理理念的演變）。這些都非正式制度變革，而是體現(xiàn)了組織文化維度的變革。
既然國際組織的制度和文化可能發(fā)生變化，那么'國際組織何以發(fā)生變革'就成為一個重要學術 問題?；卮疬@一問題既能測試不同國際關系理論解釋力的延展性，也能為國際組織的改革者指明方向。一般而言，關于變革的理論需要解決三個問題∶什么樣的結構維持著相對穩(wěn)定的制度和行為? 哪些 施動者可以打破結構的束縛?施動者通過什 么機制實現(xiàn)變革? 經(jīng)過多年的探索，國際關系學界已經(jīng)發(fā)展出多種中層理論來闡釋國際組織變革原理，對 上述變革理論三要素的認識不斷深化。 本文認為，可根據(jù)理論對國際組織變革 主要施動者的認識差異將相關理論劃分為'國家中心、主 義'和'國際組織中心、主義'兩大路徑。每一路徑中包含了強調(diào)不同變革機制的多個中層理論。
二、國家推動的國際組織變革
傳統(tǒng)國際關系理論將國際組織視為國家間互動的附屬品，認為國家間關系決定了國際組織的制度和行為。 現(xiàn)實主 義理論家將國際組織視為'國家尤其是大國借以推行其外交政策并為其國家利益服務的工具'，而新 自由制度主義理論家也只是將國際組織定義為國際制度的一種形式，其與國際條約、國際規(guī)則類似，只是'通過克服集體行動難題、促進國際合作來服務于成員國共同利益的工具'。在這一框架下，相關理論在分析國際組織變革時主要關注正式制度設計，并將變革的動力歸為國家的理性制度設計和國家間博弈——尤其是崛起大國和守成大國的博弈。因此，該路徑下的研究多集中于國家決策，較少討論國際組織層面的能動性。值得注意的是，雖然'委托—代理'（Princi-ple-Agent，PA）理論在研究國際組織日常行為時重視組織的自主性，其在分析國際組織變革時也僅溯源至 國家行動，因而 也 被 歸為國家中心、主 義變革理論。
（一）理性設計、權力博弈與國際組織變革
理性選擇制度主義理論最早分析了國家的國際制度設計行為。相關理論認為，利益分配、執(zhí)行難易、成員數(shù)量、不確定性等變量決定了國際制度設計的諸多方面——成員資格、議題領域、治理結構、權利義務要求、決策機制和制度彈性等。也就是說，國家是根據(jù)其在合作中的功能性需求來設計國際制度和組織的。由于多數(shù)采用此理論的文獻僅聚焦國際組織正式制度的初始設計，而非制度的動態(tài)演變，我們只能推論該理論對國際組織變革機制的判斷∶國際組織應該向著更有利于解決國家間合作難題的方向變化。
國際組織的變革不僅是功能性需求的結果，更受到國際權力結構變化的驅動。從宏觀層面，一些歷史制度主義理論以大國權力為制度變革的關鍵因素，強調(diào)外部沖擊（如戰(zhàn)爭、革命、危機等）造成的國際結構變動——即'關鍵節(jié)點'——推動了制度變革，并強調(diào)制度變遷 的路徑依賴特性。另一些歷史制度主義理論則主張淡化關鍵節(jié)點的重要性，強調(diào)大國博弈可能漸進地推動制度變革，這種變革不一定總是路徑依賴的。與之類似，有學者提出崛起國和守成國可能開展'制度競爭'，從而為既有制度施加強大壓力，催生變革。中國人民大學國際關系學院教授李巍認為∶'國際制度競爭則可能成為激活制度的力量…·…迫使相關國際組織、國際機構和國際機制進行自身改革來提高運行效率，以更好地提供公共服務，否則成員 國就會 用腳投票，進而使之 面臨著被淘汰的命運。'這里，李巍同時強調(diào)大國博弈和國際組織制度設計的合法性和有效性對組織發(fā)展方向的影響，前者為首要和最根本的變革動力。
在承認國家間權力博弈是國際組織變革關鍵動力的前提下，學者們開始聚焦崛起國的改革策略選擇問題，形成三種分析視角。第一，一些研究關注改革者如何處理與既有國際組織的關系。復旦大學國際關系與公共事務學院教授陳志敏、蘇長和主編的《2014 復旦全球治理報告∶增量改進—全球治理體系的改進和升級》提出 了國際組織改革的'增量改進'戰(zhàn)略。指出可 以用內(nèi)外結合的方式推動國際組織改革，即在國際組織內(nèi)部推動決策權和制度變革，而在外部通過新設國際組織等方法倒逼傳統(tǒng)國際組織改革。另有學者指 出，'崛起國能否建立穩(wěn)定可見的 自我約束機制，塑造'新I，國際制度的合作預期。是決定國際制度能否創(chuàng)建成功的關鍵'，而這通過策略性制度設計來實現(xiàn)。第二，學者們討論了外部條件對改革者策略選擇的影響。有學者指出，改革者能否對國際組織的傳統(tǒng)主導國施加充分壓力，取決于其是否有替代方案（這能增強其施壓行為的可信性），而這取決于議題領域的特性。'有些議題可以被分散性治理來解決，而有些議題則需要統(tǒng)一和集中的治理才能被有效管理。因此，不同政策領域的競爭性不同。這種競爭可能存在于制度之間，也可能存在于制度、雙邊 、單邊和私有治理者之間。結果便是，替代方案對制度成員的吸引力是不同的。'在此基礎上，傾向改革國際組織的國家可根據(jù)替代方案的吸引力和挑戰(zhàn)既有制度的成本來選擇行動策略——退出、再談判或者更保守的改革試探。與上述理論類似，—些學者從組織生 態(tài)學視角提出，組織密度和資源可獲得性為組織發(fā)展提供了限制或機會。找到組織密度相對較低、資 源相對較豐富的生態(tài)位是組織群體發(fā)展的必要條件。這里，國際組織的生態(tài)位從根本上仍受國家資源投入和支持力度的塑造。第三，歷史制度主義理論對前一種觀點進行了修改，提出主導性制度的彈性—_—制度 可 被重新解釋的模糊性和開放性——和霸權國的否決能力對崛起國策略選擇有重大影響。崛起國會根據(jù)這兩個變量所決定的不同改革空間來合理選擇改革策略——'疊 加''替代''偏離'或'轉換'。
上述研究從各個角度全面分析了國家推動國際制度和組織變革的動機、策略和策略選擇的影響因素。但是，這些研究都將分析局限于大國互動層面，而很少考慮國際組織的能動反饋。 多數(shù)研究事實上并不區(qū)分國際組織和國際制度，而是將之統(tǒng)—視為大國互動的副產(chǎn)品。這種處理方式可以使研究清晰簡明，但并不能充分解釋國際組織變革。換言之，上述理論更多的是關于國家行為的國際制度后果，而非專門針對國際組織而發(fā)展出的理論。
（二）'委托一代理'理論對國家中心主義路徑的有限拓展
政治學的'委托—代理'理論被應用到國際組織研究中極大地增進了學界對國際組織自主性的理解。'委托—代理'理論的引入既是理論創(chuàng)新的需要，也是由于傳統(tǒng)理論在解釋經(jīng)驗現(xiàn)象時的局限性。一些學者很早就注意到國際組織并不僅僅全心全意為國家服務，而是存在不同程度的自主行為，而'委托—代理'理論為這一經(jīng)驗現(xiàn)象提供 比較完整的理論解釋。同時，'委托—代理'理論的引入也得益于概念上對國際組織與其他國際制度的區(qū)分。國際組織雖然基于國家間制度安排，卻在此基礎上擁有相對獨立的機構、人員和預算，這使其應被作為相對獨立的國際行為體來研究。如北京大學國際關系學院助理教授劉蓮蓮所言∶'國際組織運作的根本特征不在于國家趨利性互動關系在國際組織的決策行動中的體現(xiàn)，在于國際組織作為有形機構、獨 立 主體的'制度邏輯'對'政治邏輯'的限制和塑造。'
'委托—代理'理論在分析國際組織日常行為時對傳統(tǒng)的國家中心 主義框架做了較大修改。首先，'委托—代理'理論正視了國際組織擁有的獨特利益。國際組織內(nèi)部成員關心組織的生存和發(fā)展，國際組織的利益就在于獲得更多的預算和擴展組織規(guī)模。其次，'委托—代理'理論承認國際組織作為國家（即'委托者'）的'代理者'享有自主性。一方面，給予國際組織自 主性可以使之更好地發(fā)揮功能。國際組織的許多功能——如監(jiān)督承諾執(zhí)行、議程設置、提供專業(yè)知識、中立的仲裁等——都需要相對獨立的活動空間、資源和能動性才能實現(xiàn);另一方面，國家對國際組織也難實現(xiàn)全面的控制。國際組織可 以利用信息差和國家間的集體行動困境來為自身贏得行動空間。 國際組織也可通過建構伙伴關系來加強自主性。
雖然'委托—代理'理論在討論國際組織日常行為時賦予其相對充足的自主性，但該理論對國際組織變革規(guī)律的認識卻仍屬國家中心 主義 路徑。'委托—代理'理論對國際組織利益的認識是靜態(tài)和理性主義的。國際組織被假定為追逐物質利益的理性行為體，其自主行為也往往被概念化為代理松懈。但是，代理松懈是消極的，其穩(wěn)定性大于變革性，這—概念更無法被用于分析組織變革。由于強調(diào)組織行為的消極性，應用'委托—代理'理論的研究未將國際組織自身視為變革的動力，國家仍然是變化的第一推動者。'委托—代理'理論認為，國家可以賦予國際組織自 主性。也就可以收緊控制，這構成國家推動國際組織變化的機制。國家可 以運用調(diào)整國際組織人員結構 、改善監(jiān)控機制 、威脅轉移對國際組織的支持 、直接修改國際組織章程等手段來推動國際組織的制度和具體行為變革。因此，'委托—代理'理論對國際組織變革原動力（國家）和機制（對國家利益和權力的反 應）的認識都與前述理論一致。只是增加了一個中間環(huán)節(jié)，并更加重視組織有限的抗拒或遲滯變革的能力。
從實證角度，'委托—代理'理論所采用的有條件的國家中心主義分析框架可以有效解釋一些制度和具體行動層面的國際組織變革現(xiàn)象。比如，有一些研究發(fā)現(xiàn)，大國（尤其是霸權國）的影響和國際組織內(nèi)部行政結構這兩個變量共同影響了聯(lián)合國教科文組織、國際勞工組織、世界衛(wèi)生組織等國際組織的變化;正式制度設計、人員雇傭、具體議事日程 、重點活動領域等方面。變化的程度和靈活性取決于這兩個變量之間的張力 。
國際組織變革理論的國家中心主 義路徑包含 了傳統(tǒng)的制度理性設計理論、歷史制度主義理論、制度競爭（包括競爭策略選擇）理論、'委托—代理'理論等多個中層理論。這些中層理論在分析國際組織變革邏輯時討論了不同變量，這些變量能夠被用來解釋國家采取改制行動的動機，以及國家采取不同類型改制行動（比如外部建制、內(nèi)部改制、合作與非合作性建制等）的原因。但是，從理論內(nèi)核來看，這些理論共享一些基本假定;變革的主要問題是突破原有國際權力結構的限制;變革的施動者是國家，尤其是崛起大國;變革的機制主要是由國家利益和權力博弈驅動的對國際組織的直接控制;變革的結果是正式制度改革或者新組織創(chuàng)立 。 這—路徑的—個重要可擴展空間是.對國家改革行動的分析是否可以跳出理性主義思路? 國家的改制行動是否可能并不僅是由權力和利益驅動，而是由不斷變化的理念和國際實踐驅動? 有一些 文獻在此方向 做了嘗試。例如，麥吉爾大學副教授文森特·波略特（Vincent Pouliot）寫入實踐理論，提 出特定社會實踐構成的背景知識可能潛移默化地引導國家對國際組織制度（如聯(lián)合國秘書長遴選程 序這種與大國利益緊 密相關的制度）的重新設計。
此外，國家中心主義視角下的國際組織變革理論并未將國際組織視為變革的施動者。雖然相關理論能夠很好地回答國家為什么推動國際組織變革和國家如何推動國際組織變革這兩個重要 問題，但它們無法有效解釋國際組織主動求變的現(xiàn)象。同時，相關研究主要關注正式制度和組織的短期具體行動，并簡單地對組織偏好進行理性主 義假定，這 從議程 上忽略了前文所述的文化維度的國際組織變革。 當我們把組織文化變革納入國際組織變革分析時，就會發(fā)現(xiàn)許多變革現(xiàn)象獨立于國家意志。一方面，有經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，國際組織文化的變化可能超前于國家立場的轉變。比如，國際貨幣基金組織在美國政府大力推動資本自由化之前就已經(jīng)完成了組織文化從傾向資本管制向傾向資本自由化的轉變。 可見，國家推動并非國際組織文化變革的必要條件;另一方面，國家的推動并不自動導致國際組織文化變革。比如，亞洲基礎設施投資銀行雖然是由中國主導，但其在項目設計和執(zhí)行過程中采用的規(guī)則仍與世行非常接近，這說明其組織文化更接近傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行。 可見，國家推動也并不一定是國際組織文化變革的充分條件。雖然足夠強大的國家意志能夠直接改變國際組織（甚至文化），但是，國家往往只在少數(shù)情況（如問題涉及高政治領域，有明顯的地緣政治經(jīng)濟后果時）下才有明確的改革指示。在多數(shù)情況下，國家往往只是給出模糊的指引。 基于此，分析國際組織主動的文化變革并非國家中心主義理論能夠勝任，這需要額外的理論工具。
三、國際官僚與國際組織文化的變革
國家中心主義的國際組織理論或是將國際組織視為毫無能動性的工具，或是假定其追求物質性組織利益，這都未能充分揭示國際組織行為的根源。前文所述的組織文化理論為國際組織研究打開了新視野。學者們開始將國際組織視為由國際官僚構成，受組織文化深刻影響的能動行為體。這不但進一步突出了國際組織的自主性，更有助于打開國際組織的黑箱。但是，早期對國際組織文化的研究并未很好回答組織文化變革問題。在巴尼特和芬尼莫爾的定義中，組織文化作為一種組織內(nèi)社會結構天然具有自我強化趨向。這種對文化的定義與亞歷山大·溫特類似，因而也具有溫特式建構主義理論的缺點∶善于解釋穩(wěn)定性，不善于解釋變化。誠然，巴尼特和芬尼莫爾認識到了國際官僚能夠能動地解讀和討論組織的目標、規(guī)則和行動。但是，他們并未展開討論國際官僚推動組織文化變革的機 理。他們的關注點在于國際組織的病態(tài)行為——如對規(guī)則的過分教條、企圖將其特殊知識和規(guī)則普適化、對環(huán)境缺乏適應性等。他們提出，由于組織文化的內(nèi)核傾向穩(wěn)定，變革多為漸進和適應性的，受到組織文化的引導。與此同時，國際組織在專業(yè)權威和理性化傾向的引導下，總是傾向用擴展治理方案來應對外部批評?？梢姡瑢Π湍崽睾头夷崮獱柖?，國際組織文化的變革幾乎等同于組織的病態(tài)化。這顯然不能涵蓋所有的變化結果。為解決這個問題，學者們發(fā)展出了理念流動、反思和官僚政治這三個關于國際組織文化變革中層理論。
（一）組織文化變革機制之一∶理念流動
與巴尼特和芬妮莫爾不同，倫敦政治經(jīng)濟學院教授杰弗里 ·奇威羅斯（Jeffrey M.Chwieroth）的組織文化內(nèi)生性變革理論正視組織文化的動態(tài)性，強調(diào)理念流動的關鍵性影響。 奇威羅斯認為，由人員招募引 發(fā)的官僚代際更替可能導致國際組織文化的根本性變化。 國際組織（尤其是國際貨 幣基金 組織這樣的經(jīng)濟治理機構）的官僚對適當治理目標和手段的認知受到西方精英大學專業(yè)化訓練的建構性影響。而西方大學知識體系的轉變（如從凱恩斯 主義經(jīng)濟學占主導轉向自由主義經(jīng)濟學占主導）則直接導致其畢業(yè)生（也就是未來的國際官僚）認知的代際差異。新理念隨著新一代經(jīng)濟專家被招募而流入國際組織，組織文化也 隨著官僚的代際更替完成更新。當然，奇威羅斯也指明，人員招募可能是由國家有意推動的，但也可能是由國際組織自主執(zhí)行的。前一種情況（實踐中極少出現(xiàn)）在理論上屬于國家中心主義的變革理論范疇，而后一種情況（實踐中更為普遍）則可被歸為內(nèi)生性變革機制。
一些學者創(chuàng)造性地將規(guī)范傳播理論應用到國際組織文化變革研究中，將國際組織由規(guī)范傳播的推動者變?yōu)榻邮苷呒?以研究，進一步豐富了我們對理念流動機制的認識。學者們指出，新理念的源泉可能是非政府組織的規(guī)范倡導行為。例如，澳大利亞悉尼大學教授蘇珊。帕克（Susan Park）發(fā)現(xiàn)，世行提高其環(huán)境保護標準的最初推動者并非國家，而是非 政府組織。與國家社會化機制類似，非政府組織等行為體可以通過施壓、教育、勸說等手段促使觀念由國際組織外部向內(nèi)部流動。在一些情境下，非政府組織還可 以采取'回旋鏢'策略，通過游說國際組織成員國（如游說美國國會）的方式，迂回達成對國際組織施壓的目的。少數(shù)研究也注意到了國家作為理念倡導者對國際組織理念的影響。比如，奇威羅斯發(fā)現(xiàn)，促進國際貨幣基金組織調(diào)整其資本自由化政策的推動力是其與韓國、巴西、印度尼西亞等經(jīng)濟體就資本管制問題的話語互動。與傳統(tǒng)的國家中心主義理論不同，在該研究中，國家改變國際組織認知的主要方式是話語抗爭。
當然，外部變革力量對國際組織的理念性影響還是要通過組織內(nèi)官僚 起作用。有研究發(fā)現(xiàn)，國際組織受外部非國家行為體影響的程度可能受到國際組織類型（如服務型組織比論壇型組織更易受影響）、議題契合度（議題契合度越高，非政府組織影響力越強）、國際組織對非國家行為體的資源和服務需求、國際組織內(nèi)部治理結構等因素的影響。 奇威羅斯也指出，國際官僚可能通過規(guī)范疊加方式漸進地改變國際組織文化，這種漸進式變革的關鍵是處理好新理念和既有組織文化的關系，以使政策創(chuàng)新在相對寬松的環(huán)境（而非激烈的規(guī)范對抗）中逐漸成長起來。 總之，外部力量可提供新理念的源泉并助推組織文化變革，但變革歸根結底仍有賴于國際官僚的學習。
可以說，上述理論在一定程度上補充 了組織文化理論關于國際組織文化變革邏輯的解釋 力欠缺。這也更接近一些建構主義理論家所強調(diào)的動態(tài)的社會建構觀，避免了將文化維度過度結構化， 這些研究也能運用過程追蹤法來夯實其實證基礎。比如，基于對國際貨幣基金組織內(nèi)部文件的分析和對當事人的訪談，奇威羅斯建立起了組織文化變革的時間線。這使他能夠證明，美國對資本自由化的倡導晚于國際貨幣基金組織理念的轉變。而國際貨幣基金組織理念的轉變又緊隨其內(nèi)部官僚代際更替而發(fā)生。這就排除了國家中心主 義理論對此特定研究問題的解釋力。 當然，這一路徑也有局限性。傳統(tǒng)建構主義的一大短板是解釋創(chuàng)新理念在沒有倡導者情況下的社會建構問題。 相關理論中的新理念仍主要來自組織外部——高校的專業(yè)知識、非政府組織理念等。因此，這并非真正的'內(nèi)生性'變革邏輯。此外，單憑理念流動機制不一定能導致國際組織文化的根本性變革，'更有可能的情況是，要么外來規(guī)范因為不符合國際組織內(nèi)部文化而被拒絕，要么外來理念被吸收（甚至扭曲），從而成為國際組織既有文化的一部分。在任何一種情況下，國際組織官僚文化的內(nèi)核都很可能保持穩(wěn)定。因此，這一理論往往難以解釋在什么情況下國際組織會變得更加靈活 、實用、并主動超越原有的官僚文化框定'。
（二）組織文化變革機制之二∶認知演化
國際組織可否自主開展理念創(chuàng)新? 對這一問題的回答可能激發(fā)進一步理論創(chuàng)新。奇威羅斯指出，即使沒有官僚代際更替，國際組織職員也可能結合治理績效進行知識更新。這種知識更新可能表現(xiàn)為'適應'——即在不改變基本治理思路的前提下對治理實踐進行技術性微調(diào)，也可能表現(xiàn)為'學習'——即對治理目標的系統(tǒng)性反思。這兩種知識更新機制，加上組織內(nèi)官僚就不同理念的辯論，共同推動國際組織文化漸進 、有限的變革。那么，究竟學習和適應緣何發(fā)生?其所引導的創(chuàng)新又將如何進行?認知演化理論可以為回答這些問題提供借鑒。
認知演化理論旨在討論實踐在社會進程中的變化。'實踐'是'具有社會意義的有規(guī)律行動，由于具有較好的績效，這些行動而得以承載、表現(xiàn)和具體化背景知識和話語，并對物質世界產(chǎn)生影響。'在認知演化理論看來，行為體具有主動適應情境變化，進行反思并更新 自身認知的能力。情境變化導致'一個給定習慣的實際績效與其預期績效的顯 著不一致'。這導致不確定性的上升，從而構成認知演化進程的啟動條件。 在不確定狀態(tài)下，行為者將反思既有習慣，并通過綜合吸收其在其他場域的習慣、新知識和實踐經(jīng)驗來進行'審慎創(chuàng)新'。對認知演化理論而言，實踐與穩(wěn)定認知之間的關系取決于實踐的績效。而對實踐績效的認識又受到共同體集體解讀的影響。這樣，結構和行動者維度的變革因素被統(tǒng)一于反思性實踐。結構對變革的影響要經(jīng)過行動者的實踐和反思，而變革一經(jīng)啟動，其結果取決于實踐績效（確定了哪些不可行）和內(nèi)生于行動者的審慎創(chuàng)新。
在上述理論指導下，國際組織變革可被理解為由'不確定性—反思'機制推動。在《誰治理世界》一書中，學者們便認識到隨著治理績效變差，國際組織權威將受損，其面臨的變革壓力也就大大增加。但是，早期研究要么只是提到治理失效可能是變革的觸發(fā)機制，并未進一步討論具體的'失敗—變革'機制的運行原理和可能后果;要么只是談論客觀失敗這一純客觀性要素，并不涉及組織對實踐反饋的解讀。加拿大渥太華大學教授杰奎琳·貝斯特（Jacque-line Best）在實踐理論基礎上建構了她的國際組織變革分析框架，總結出'失敗—變革'機制。第一，失敗—變革理論同時強調(diào)結構和行動者維度的要素對變革的推動。'有爭議的失敗作為變革的原動力兼具結構性與施動性。客觀意 義上的失敗并不—定推動變革。只有這種失敗引 發(fā)了組織內(nèi)部圍繞治理目標和手段的劇烈爭論——也就是成為'有爭議的失敗'—時，結構維度的失敗才能引導組織的深刻變革。這就將結構層面的實踐績效和行動者層面的解讀統(tǒng)一在一個連貫的理論邏輯中。第二，貝斯特不再如奇威羅斯那樣強 調(diào)專業(yè)知識隨人員更替的流動，而是認為國際組織官僚能夠從失敗中總結出針對性的政策創(chuàng)新。這樣，貝斯特化解了奇威羅斯理論的一個內(nèi)在矛盾，為解決'新理念從何處來'這一問題提供了新思路。第三，基于上一點理論認識，貝斯特也比早期簡單討論客觀失敗對國際組織影響的研究更明確了變革的可能方向——以'減少失敗風險'為目標的政策重構。在貝斯特的案例中，世行和國際貨幣基金組織發(fā)展出更具臨時性 、彈性和間接性的治理模式，以為預防失敗留有空間。同時，組織也 可刻意將 政策模糊化，以為應對不 確定性 留 有空間。
失敗—變革邏輯是理論折中 的有益嘗試。它一方面重視結構性因素，另一方面強調(diào)組織內(nèi)部對結構性壓力的理解和創(chuàng)造性反應。但是，這一理論還可以進一步擴展。從廣義上看，認知演化理論強調(diào)不確定性引發(fā)反思，而治理失敗只是提升不確定性的一種條件，'競爭—反思'也是有力的變革機制。雖然這一理論與前述的制度競爭理論一樣也承認外部競爭壓 力是變革的啟 動機制，但其強調(diào)變革的結果從根本上還是要經(jīng)過組織內(nèi)部反思的塑造，是 一種理念性變革機制。筆者曾提出，競爭對組織創(chuàng)新的影響力可能更取決于競爭是否在知識層面（而非僅僅在物質層面）擴展了被治理者的選項。筆者認為.'治理競爭——即多元治理者和治理方案并存，且這些治理方案相互間存在替代效應的狀態(tài)——— 是不確定性的另—重要來源。治理競爭情境下 的反 思與治理失敗情境下的反思存在區(qū)別。在缺乏競爭的情況下，權威性國際組織將單獨定義失敗和適當?shù)母母铩?競爭壓力下，國際組織需要建構比競爭者所提 供的治理方案更優(yōu)的方案，才能維持其權威。'在競爭壓力下，受挑戰(zhàn)國際組織可能采取'競優(yōu)'——'在競爭性領域努力建構所提供治理方案的吸引力''差異化發(fā)展'或'競次'三種策略。前兩種策略均體現(xiàn)出競爭性治理方案對受排戰(zhàn)組織可選項的限制，又體現(xiàn)出國際組織自身的反思性和創(chuàng)造性，這與更強調(diào)物質理性的制度競爭理論相區(qū)分。還有研究發(fā)現(xiàn)，'國際官僚對另一制度威脅的再認識、對制度間合作收益的新認知、技術保護帶對政策獨立性的護持都會改變其政策取向，使其不再熱衷競爭性政策和行動。甚 至逐光開展起密切合作'。
總之，競爭—反思理論與失敗—變革同屬于認知演化框架下的折中理論。但是，與后者不同，競爭—反思理論強調(diào)的重點不是僅國際組織對實踐績效的解讀，而是對其可自由解讀的范圍加以限制。競爭—反思理論在結構層面借鑒了組織間關系理論對競爭的概念化，但在行動者層面保留了對國際組織能動性的強調(diào)，這更好地實現(xiàn)了對兩個維度的理論折中，也更明確 了競爭 可能導向的變革結果。 當然，無論是失敗—變革還是競爭—反 思理論都處在理論建構的初級階段。相關理論是在個案研究中發(fā)展出來的，其解釋力尚未得到系統(tǒng)性檢驗。
（三）組織文化變革機制之三∶官僚政治
組織文化內(nèi)生性變革理論雖然充分關注國際組織內(nèi)部運行，但其可能過度強調(diào)了國際組織官僚行事的文化維度，并未全面反映國際組織內(nèi)部運行邏輯。上海外國語大學國際關系與公共事務學院副研究員湯蓓認為.'在現(xiàn)實中，對組織內(nèi)部權力的追求 、對人際關系等非 正式結構的依賴同樣也推 動著工作人員的選擇，從而會對國際組織的自主行為產(chǎn)生影響。'例如，有研究強調(diào)了國際組織領導層定義組織的戰(zhàn)略規(guī)劃并爭取政治支持的行動對組織的塑造作用。 基于這一對國際組織內(nèi)部狀態(tài)的不同認識，一些研究將'國際組織行政模式'作為影響組織變革的重要干預變量。湯蓓提出可以'依據(jù)組織內(nèi)部居于主導地位的權威類型'將國際組織的行政模式分為'行政權威主導型與專業(yè)權威主導型'。'專家團隊在決策上擁有高度自主性、行政過程靈活高效、重視與組織外行為體的良性互動'，而'隨著行政權威在組織中占據(jù)主導地位'，組織則'退回傳統(tǒng)的技術性治理路徑'，行事逐漸僵化。
這些研究進一步擴展了學界對國際組織內(nèi)部運行機制的認識。但需要強調(diào)的是，從既有理論的定位上看，行政模式只是國際組織變革的干預因素。雖然行政模式的變化影響國際組織專業(yè)官僚的行動空間，進而影響變革的靈 活性，但變革仍然要由組織內(nèi)部官僚來推動和執(zhí)行，而變革的機制可能還跳不出前述的兩個中層理論。因此，行政模式要素可被融入組織文化內(nèi)生性變革理論框架中，而并不影響原理論對核心、變革機制的假設。 _個值得進_步探索的理論問題是∶國際組織官僚對權力和私利的追求是否能夠沖破組織文化的建構性影響，并超越理念流動、認知演化等邏輯? 也就是說，官僚們在制定全球治理方案時是否會更多地考慮人際關系、權力等偏物質性因素，而非活 當性治理方案? 如果答案是肯定的，則組織文化變革相關理論對觀念維度的強調(diào)就是偏頗的，這也可能成為一個新的理論增長點。
綜上所述，對國際組織內(nèi)部動 力學的研究推動 了一系列重要理論 創(chuàng)新。聚焦國際官僚的分析路徑既彌補了國家中心、主 義路徑解釋 力的局限。又 為 更多的中層理論建構和實證研究指明了方向。上述三個中層理論既涉及理念主義變革機制 又涉及物質理性主 義變革機制.但其共同點是將國際官僚視為變革的施動者，強調(diào)變革動力內(nèi)生于國際組織。這從不同角度打開了國際組織的黑箱。當然，除了理念流動機制被進行了較充分的理論和實證研究之外，另外兩個中層理論都不夠成熟，其邏輯仍有待完善，對其解釋力的系統(tǒng)性檢驗 尚很少。同時，這些理論仍需妥善處理與國家中心主義路徑的關系。
四、國際組織變革的綜合性分析框架和實踐啟示
國際組織變革理論的演進主要由兩個動力驅動∶一是處理國家主導性與國際組織能動性的關系;二是在國家維度和國際組織維度上擴展對具體變革機制的理解。一方面，國際組織變革理論從國家中心主義路徑走向國際組織中心主義路徑。學者們認識到，國家構成的系統(tǒng)層次動力是國際組織正式制度變革的充要條件，但卻是國際組織文化變革的非必要非充分條件。國家并不一定能夠推動國際組織文化變革。而即使沒有國家間重新締約或者霸權國的明確指示，國際組織文化也可在國際官僚的推動下自行變革;另一方面，學者們不斷擴展對與兩種變革施動者相搭配的變革機制的理解。國家推動的國際組織變革多被認為遵循了物質理性主義機制。而學者們在分析國際官僚推動下的國際組織文化變革時既討論了理念主義機制又討論了物質理性機制。下表從維持組織穩(wěn)定的結構性因素、變革的施動者、變革機制、變革結果四個方面對既有理論進行歸納。從上述歸納可見，國際組織變革中層理論的發(fā)展是一個不斷補充邏輯缺環(huán)，不斷反思實踐經(jīng)驗的過程。 國際組織變革理論的創(chuàng)新遵循了突破性創(chuàng)新的一般原理，即在發(fā)現(xiàn)既有理論解釋力局 限的基礎上進行理論修正和創(chuàng)造。同時，對國際關系一般理論和其他學科（如經(jīng)濟學、社會學）理論的借鑒也成為理論創(chuàng)新的重要基礎。
各類國際組織變革理論并非相互排斥，而是可以被整合為一個有機的綜合性分析框架。將不同理論按照其解釋范圍進行分工是一種可行的理論綜合方法。 正如奇威羅斯強調(diào)的，關注組織內(nèi)部動力的理論并不以顛覆國家中心主義框架為目標，而是力爭在原有框架的基礎上，添加新的分析維度，以解釋特定條件下的（無國家推動的）組織變革。一些實證研究已經(jīng)能夠在分析國際組織變革時有意識地同時兼顧組織內(nèi)外兩方面變革要素，但其只是簡單強調(diào)不同要素在不同情況下起不同作用，并未呈現(xiàn)清晰的統(tǒng)—框架。筆者認為，一個綜合性國際組織變革分析框架可以建立在三個要點之上;第一，國際組織變革現(xiàn)象可按照變革程度進行類型學劃分，即決策權變革但未觸及制度或文化（淺層變革）;制度變革但未觸及文化（中度變革）;文化變革但未觸及制度（較深層變革）;文化和制度的雙重變革（深度變革）;第二，鑒于深度國際組織變革兼具正式制度和組織文化維度的變革，需要同時動用兩種力量——即國家和國際官僚———和多種機制才能達成理性變革效果;第 三，'偏科'的國際組織變革努 力將導致較淺層次的變革。由此，關鍵問題就不是 比較前述中層理論的解釋力。而是將各理論按照解釋范圍分工進行有機組合。 這—理論整合的目的不是進行原創(chuàng)性理論創(chuàng)造，但相信其能幫助我們更系統(tǒng)理解不同程度的國際組織變革。
國際關系學者已經(jīng)提供了豐富的分析國際組織變革的理論工具，這對具體的改革實踐有重要指導意 義。綜合前文的理論評述和本節(jié)的綜合框架.可以對促進國際組織變革的方法提出以下基本判斷 ;首先，國際組織有很大的自主性和強大的組織文化，這就決定了單憑大國推動的正式制度變革所引發(fā)的改革是有限的;其次，更廣泛的國際社會性 力量對國際組織變革 可能有 重要影響;再次，國際組織內(nèi)部人員及其知識、實踐、文化十分重要;最后，通過建構失敗共識、競爭等手段減少組織惰性非常關鍵。
基于上述認識，可以對現(xiàn)有國際組織的改革努力應該強調(diào)如下要點。第一，大國的領導力應當被重視，但投票權等正式規(guī)則改革并不能完全扭轉國際組織的行為。大國至少應該同等強調(diào)建構改革情境（如通過新建國際組織提升競爭壓力），以削弱國際組織的惰性，進而引導其向競優(yōu)方向發(fā)展;第二，國際組織改革的人才因素非常重要。中國政府越來越重視國際組織專門人才的培養(yǎng)，許多高校也建立了國際組織人才培養(yǎng)方案和專業(yè)。 以人才戰(zhàn)略引導國際組織文化變革符合既有研究呈現(xiàn)的變革規(guī)律。但是，與培養(yǎng)國際組織專才同等重要的，是培育全球治理細分專業(yè)領域（如金融、環(huán)境、經(jīng)濟、貿(mào)易、國際法等）的中國學科、中國知識體系和專業(yè)人才。 比如，真正推動國際貨幣基金組織組織文化轉變的不是美國政府，而是美國經(jīng)濟學的自由主義學派。由此推之，如果中國在某些議題領域能夠建立起強大的學科和專業(yè) 知識體 系（如在發(fā)展領域建構中國特色，的、被廣泛認可的新發(fā)展經(jīng)濟學理論），則其對國際組織將產(chǎn)生更具根本性的影響;第三，既有研究已經(jīng)說明，非政府組織能夠擁有大于其物質力量的政治影響力。中國若想全方位地引領國際組織的變革。大力發(fā)展非政府組織和私人組織，推動其走出去并與國際組織積極互動，仍是十分必要的。
結 語
傳統(tǒng)國際關系理論不善于解釋國際體系的變化。 但本文對國際組織變革理論的總結說明，至少在國際組織研究領域，學術界還是給予變化問題以充分重視。既有研究從傳統(tǒng)的國家中心主義路徑轉向國際組織中心主義路徑，并在實證反思和理論借鑒的基礎上不斷豐富對具體變革機制的理解，形成了包括理性設計、制度競爭、歷史制度主義、'委托—代理'理論基礎上的有條件國家控制論、理念流動、認知演化、官僚政治等—系列中層國際組織變革理論。
這些理論共同構成了一個有機的國際組織變革綜合分析框架。 當然，除了進一步探索理論綜合之外，國際組織變革理論還有進一步拓展的空 間。國家推動的國際組織變革可否包含理念主義機制? 國家是否能否采取某種方法直接推動組織文化變革?認知演化理論是否有廣泛的解釋力? 官僚政治是否可 以成為推動組織文化變革的獨立機制? 這些問題都有待 回答。同時，變革理論一般關注新制度和新文化的出現(xiàn)，但國際組織變革也 可能以倒退、衰敗甚至消亡為表現(xiàn)形式。對這些現(xiàn)象的研究也并不充分。此外，將中國知識體系融入國際組織變革理論也是一個重要的創(chuàng)新之源?？梢試L試從近些年發(fā)展起來的關系理論、道義現(xiàn)實主義理論等新國際關系理論中尋找靈感，為深化國際組織變革理論提供參考。同樣重要的是，中國越來越豐富的參與和建構國際組織的實踐正在多個維度為國際組織變革研究提供新現(xiàn)象 、新困惑。 中國領導的國際組織創(chuàng)制和治理創(chuàng)新實踐與傳統(tǒng)的國際組織變革 邏輯是 否（或有何）不同? 對這一問題的總結和理論化將為國際組織理論的發(fā)展提供新思路。國際組織學科化的一個重要條件是有屬于學科自己的理論。 希望本文對國際組織變革理論的總結和辨析，以及對理 論綜合和實踐啟示的初步探討能夠促 進國際組織學科的發(fā)展，并在實踐層面助力我國改革國際組織的努力。
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