來(lái)源：《法學(xué)研究》2019年第5期
節(jié)選自作者論文《農(nóng)村土地承包法修改后的承包地法權(quán)配置》
2018年農(nóng)村土地承包法第41條賦予流轉(zhuǎn)期限在5年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以登記能力。直接參與立法的專家就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)的解讀并不一致。有的認(rèn)為，本次修法“以解決實(shí)踐需要為出發(fā)點(diǎn)，只原則界定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)”；有的認(rèn)為，本次修法“關(guān)于登記的規(guī)定，同時(shí)在法律上也是一個(gè)關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)效力的表述”。為便于配套規(guī)定的制定和法律的準(zhǔn)確適用，尚需在解釋論上明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。筆者認(rèn)為，新法規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)屬債權(quán)，理由如下：
第一，土地利用關(guān)系既可定性為物權(quán)，也可定性為債權(quán)，端賴政策選擇。只有在政策目標(biāo)上需要穩(wěn)定土地利用關(guān)系時(shí)，才有必要將之定性為物權(quán)。穩(wěn)定、長(zhǎng)期的土地利用關(guān)系宜表達(dá)為物權(quán)，借由物權(quán)的排他支配性和對(duì)世性固定當(dāng)事人的權(quán)利；臨時(shí)、短期的土地利用關(guān)系宜定性為債權(quán)，在契約自由的觀念下當(dāng)事人自可依法自由安排相互之間的權(quán)義分配。從“三權(quán)分置”政策來(lái)看，“允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營(yíng)意愿和經(jīng)營(yíng)能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”， “鼓勵(lì)采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營(yíng)方式，探索更多放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效途徑”。在鼓勵(lì)以多種形式進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的背景下，土地利用關(guān)系在各種形式之間的穩(wěn)定性需求也就存在差異，例如短期租賃、代耕代種等，當(dāng)事人之間本就無(wú)意穩(wěn)定土地利用關(guān)系，但長(zhǎng)期租賃、入股等，穩(wěn)定土地利用關(guān)系的意愿則甚為明顯。新法將這些流轉(zhuǎn)形式定為明文——“出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式”（第36條），一體地以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反映這些形式之下的土地利用關(guān)系，鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新實(shí)踐的用意至為明顯，自無(wú)法統(tǒng)一確定其穩(wěn)定性需求。將新法規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，更符合立法原意。
第二，新法第36條明確規(guī)定了產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的三種方式，即“出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式”。在新法沒(méi)有作出例外規(guī)定的情況下，依體系解釋，承包方以“出租（轉(zhuǎn)包）”方式所派生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自當(dāng)定性為債權(quán)，因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行法和民法典合同編第二次審議稿均將因租賃合同所產(chǎn)生的租賃權(quán)或承租權(quán)界定為債權(quán)。“沒(méi)有必要為了一種對(duì)承包地的承租經(jīng)營(yíng)權(quán)方式就非得規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)?！背邪揭浴叭牍苫蛘咂渌绞健彼缮耐恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)，與出租（轉(zhuǎn)包）方式相當(dāng)，自得作同樣解釋。如此，從體系解釋的視角，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)定性為債權(quán)。
值得注意的是，新法第36條使用“出租（轉(zhuǎn)包）”這一表述，原因在于“轉(zhuǎn)包”是歷史上形成的特殊流轉(zhuǎn)方式。1984年中央一號(hào)文件鼓勵(lì)承包地逐步向種田能手集中，但又不允許出租，文件中即使用“轉(zhuǎn)包”概念。其時(shí)，承包地都負(fù)有完成國(guó)家征購(gòu)、繳納集體提留的任務(wù)，“轉(zhuǎn)包”法律關(guān)系中，轉(zhuǎn)入戶必須替承包戶完成上述兩項(xiàng)任務(wù)，同時(shí)考慮到糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的實(shí)際，轉(zhuǎn)入戶還應(yīng)為承包戶提供一定數(shù)量的平價(jià)口糧。在國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅之后，“轉(zhuǎn)包”這種形式實(shí)際上已經(jīng)不存在了。在“出租”之后括注“轉(zhuǎn)包”，只是為了反映歷史上曾經(jīng)存在并可能在現(xiàn)實(shí)中仍然使用的流轉(zhuǎn)方式。在解釋上，可以將“轉(zhuǎn)包”作為“出租”的一種特殊形式，“轉(zhuǎn)包”僅指受流轉(zhuǎn)方是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的“出租”。但這種區(qū)分已無(wú)意義。民法典物權(quán)編草案第二次審議稿已經(jīng)在流轉(zhuǎn)方式中刪去了“轉(zhuǎn)包”的表述，即屬此意。
第三，賦予部分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以登記能力，并不能得出登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即屬物權(quán)、未登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即屬債權(quán)的結(jié)論。一則，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”一體反映非承包方的經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)村土地的利用關(guān)系，不宜作不同的定性，兩種性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容基于其效力上的差異很難抽象，民法學(xué)基本理論上也不存在既屬物權(quán)又屬債權(quán)的民事權(quán)利。從2018年農(nóng)村土地承包法所規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人投資改良土壤、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬和配套設(shè)施、再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，均需取得承包農(nóng)戶的同意或書(shū)面同意（第43條、第46條、第47條），債權(quán)性質(zhì)至為明顯。二則，并非所有登記在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利都是物權(quán)，只要具有對(duì)抗效力的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利均可賦予其登記能力。賦予部分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以登記能力，僅僅表明立法者意欲借由登記賦予此部分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以對(duì)抗效力，以此穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，并使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人能夠以其權(quán)利擔(dān)保融資。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記實(shí)際上是給予其物權(quán)化保護(hù)的技術(shù)路徑，經(jīng)由登記，原本僅具相對(duì)效力的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有了對(duì)世性，可以對(duì)抗第三人。此時(shí)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有了類似于物權(quán)的效力，相當(dāng)于租賃權(quán)的物權(quán)化。不過(guò)，2018年農(nóng)村土地承包法中就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記能力的區(qū)別規(guī)定，值得商榷。登記對(duì)抗主義之下，當(dāng)事人是否登記本由其自主選擇；針對(duì)短期的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人自可選擇不登記。但第41條剝奪了流轉(zhuǎn)期限5年以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記能力，限制了當(dāng)事人的行為自由，缺乏正當(dāng)性。
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