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在農(nóng)村土地集體公有制之下，如何經(jīng)由農(nóng)村基本經(jīng)營制度的鞏固和完善而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和效益，是農(nóng)村改革的永恒主題。黨的十九大報(bào)告明確提出，要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置’制度”。由此揭示了農(nóng)村土地承包法本次修法的問題意識和目標(biāo)導(dǎo)向。為了及時(shí)推動立法進(jìn)程，本次修法擱置了部分爭議，也給其中相關(guān)規(guī)則的解釋適用帶來了困難；即使已經(jīng)定為明文的規(guī)則，也不無檢討的必要。

落實(shí)“三權(quán)分置”制度，是本次修改農(nóng)村土地承包法的主要任務(wù)，但如何將“三權(quán)分置”政策轉(zhuǎn)化為法律，學(xué)界存在巨大爭議。較為一致的觀點(diǎn)認(rèn)為，政策與法律在規(guī)范表達(dá)、形成程序等方面的差異，決定了法律應(yīng)以自身的話語體系來傳達(dá)政策思想，不宜直接將政策語言轉(zhuǎn)述為法律語言。

在同時(shí)調(diào)整“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”所產(chǎn)生的法律關(guān)系的前提之下，2018年農(nóng)村土地承包法將“三權(quán)分置”下的承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)表達(dá)為：在土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，“從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出土地經(jīng)營權(quán)”。但新法還是有一個條文中出現(xiàn)了“土地承包權(quán)”。如此，再次引發(fā)了承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是由“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)”等“三權(quán)”抑或“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)”等“四權(quán)”構(gòu)成的爭議。

自“二審稿”開始，“四權(quán)”說已不足取。第一，從新法的內(nèi)容來看，除了第9條之外，并無“土地承包權(quán)”這一新生權(quán)利的性質(zhì)和內(nèi)容的規(guī)定?？梢?，新法并無意將土地承包權(quán)作為一種新生的民事權(quán)利來對待。第二，依權(quán)利生成法理，土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)之后，土地承包經(jīng)營權(quán)仍然是渾然一體的權(quán)利，其名稱不因派生出土地經(jīng)營權(quán)而發(fā)生改變。法律也就無須專門設(shè)置“土地承包權(quán)”來反映承包農(nóng)戶的剩余權(quán)利，而是只需就新生的土地經(jīng)營權(quán)作出專門規(guī)定即可。第9條規(guī)定的“土地承包權(quán)”，也只能理解為權(quán)利行使受到土地經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的便宜稱謂。綜上，在“三權(quán)分置”之下，承包地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)這“三權(quán)”構(gòu)成。依體系解釋，只宜將新法第9條中的“土地承包權(quán)”解釋為流轉(zhuǎn)了土地經(jīng)營權(quán)之后的“土地承包經(jīng)營權(quán)”的簡稱。在編纂民法典中進(jìn)一步明確承包地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，徹底消除其中的解釋分歧，應(yīng)為立法論上的最優(yōu)選擇。

家庭承包經(jīng)營關(guān)系的法權(quán)表達(dá)即為土地承包經(jīng)營權(quán)。新一輪農(nóng)村土地制度改革賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)特定的意義，原農(nóng)村土地承包法中的相關(guān)規(guī)則即應(yīng)修改，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的鞏固和完善。

在“三權(quán)分置”之下，土地承包經(jīng)營權(quán)負(fù)載著特定的政策目標(biāo)，即“農(nóng)村集體土地由作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包，不論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭”。如此，“土地承包經(jīng)營權(quán)”已經(jīng)被純化為只有本集體經(jīng)濟(jì)組織的承包農(nóng)戶才能取得和享有的兼具財(cái)產(chǎn)屬性和保障屬性的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度之下“分”的目標(biāo)。值得注意的是，從長遠(yuǎn)來看，剝離土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性，促進(jìn)其自由流轉(zhuǎn)，應(yīng)是市場經(jīng)濟(jì)背景下優(yōu)化資源配置的必然選擇。但在漸進(jìn)式的農(nóng)村土地制度改革政策之下，土地承包經(jīng)營權(quán)身份屬性的堅(jiān)守，就成為維系目前社會經(jīng)濟(jì)背景之下農(nóng)村社會穩(wěn)定的基本政策工具。如此看來，新法所反映的承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)仍然只是契合目前現(xiàn)實(shí)的（中間）方案，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)將朝向日益市場化的方向發(fā)展。

其一，新法就“流轉(zhuǎn)”含義作了重新界定。新法限縮了原法中“流轉(zhuǎn)”涵攝的范圍，將之局限于“出租（轉(zhuǎn)包）、入股和其他方式”。在解釋上，這里的“其他方式”自不包括“互換”和“轉(zhuǎn)讓”的情形。如此，“流轉(zhuǎn)”僅指承包方處分其土地承包經(jīng)營權(quán)且派生出土地經(jīng)營權(quán)的情形。土地承包經(jīng)營權(quán)的“轉(zhuǎn)讓”“互換”雖然與“出租（轉(zhuǎn)包）”“入股”在法律效果存在差異，但均屬權(quán)利主體處分其土地承包經(jīng)營權(quán)的一種方式，自可準(zhǔn)用原一體調(diào)整所有處分（流轉(zhuǎn)）方式的規(guī)定。其二，新法對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則作了修改。新法保留了“經(jīng)發(fā)包方同意”這一程序性要件。既然新法刪去了承包方具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源的限制性條件，明確限定了受讓人為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，保留“經(jīng)發(fā)包方同意”要件，即僅具有宣示意義，不宜再將這一要件理解為效力性強(qiáng)制性規(guī)定。其三，新法確立了土地承包經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保規(guī)則。第47條第1款前半句規(guī)定，承包方供作擔(dān)保的是“承包地的土地經(jīng)營權(quán)”。抵押權(quán)的設(shè)定不以移轉(zhuǎn)標(biāo)的權(quán)利為前提，抵押權(quán)人無須取得標(biāo)的權(quán)利，此時(shí)無須從土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)。如此看來，承包農(nóng)戶設(shè)定擔(dān)保的標(biāo)的仍然是土地承包經(jīng)營權(quán)，并不是土地經(jīng)營權(quán)。承包農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定擔(dān)保物權(quán)之后，仍在行使這一權(quán)利，并未移轉(zhuǎn)這一權(quán)利的“準(zhǔn)占有”。在體系定位上，該擔(dān)保物權(quán)應(yīng)屬抵押權(quán)。第47條第2款就土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)采取登記對抗主義，與物權(quán)法上不動產(chǎn)權(quán)利抵押權(quán)的登記生效主義大相徑庭。這一政策選擇值得質(zhì)疑，土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)變動采債權(quán)意思主義，并不排斥就土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)采取債權(quán)形式主義，即登記生效主義。抵押權(quán)人為保全自己的權(quán)利，自當(dāng)在不動產(chǎn)登記簿上就土地承包經(jīng)營權(quán)登記抵押權(quán)負(fù)擔(dān)，在先登記原則之下，土地承包經(jīng)營權(quán)自得先行登記。由此可見，這一不同于物權(quán)法的制度安排，并未反映金融實(shí)踐的真實(shí)需求。

舉其要者有兩個方面：

第一，穩(wěn)定土地承包關(guān)系并長久不變的法律表達(dá)。其一，第二輪土地承包期屆滿后再延長30年，是否需要續(xù)簽承包合同或土地承包經(jīng)營權(quán)合同，抑或如住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期后的規(guī)則一樣解釋為“自動續(xù)期”而無須承包方提出申請？采納需要續(xù)簽的觀點(diǎn)，不僅在實(shí)踐中難以操作，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也增加了行政管理的成本?！白詣永m(xù)期”的觀點(diǎn)更切實(shí)際。其二，“草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長”應(yīng)是在上一輪承包合同約定的承包期的基礎(chǔ)上，再延長相同的承包期。也就是說，第三輪的承包期與第二輪的承包期相同。自動續(xù)期的期限，應(yīng)當(dāng)自上一輪承包期屆滿時(shí)起算。其三，承包期屆滿后的自動續(xù)期應(yīng)以承包農(nóng)戶仍然保有其本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，且其土地承包經(jīng)營權(quán)沒有消滅為前提。其四，實(shí)踐中有些流轉(zhuǎn)合同約定的期限超過了“二輪”承包的剩余期限，此前對此的主張均為超過的部分無效。在解釋上，承包方此際處分了其本來沒有的權(quán)利，構(gòu)成無權(quán)處分。但在土地承包經(jīng)營權(quán)期限屆滿后再予延長的，就超過原承包期的剩余期限，承包方仍然保有土地承包經(jīng)營權(quán)，也就嗣后取得了處分其土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。此時(shí)，流轉(zhuǎn)合同應(yīng)為有效，受流轉(zhuǎn)方取得了受流轉(zhuǎn)的權(quán)利。

第二，穩(wěn)定土地承包關(guān)系的技術(shù)路徑。新法第24條所規(guī)定的“登記”，并不屬于物權(quán)變動意義上的“登記”，僅為行政法意義上的行政確權(quán)，既不是土地承包經(jīng)營權(quán)的生效要件，也不是土地承包經(jīng)營權(quán)的對抗要件，難以起到公示作用，與土地承包經(jīng)營權(quán)交易的日益市場化并不相合。

“賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵?！?014年以來，政策文件一直以“土地經(jīng)營權(quán)”指稱自土地承包經(jīng)營權(quán)派生出的市場化權(quán)利。

為便于配套規(guī)定的制定和法律的準(zhǔn)確適用，需在解釋論上明確土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。新法規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)屬債權(quán)，理由如下：

其一，土地利用關(guān)系既可定性為物權(quán)，也可定性為債權(quán)，全賴政策選擇。從“三權(quán)分置”政策來看，“鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑”。新法將這些流轉(zhuǎn)形式定為明文——“出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式”，一體地以土地經(jīng)營權(quán)反映這些形式之下的土地利用關(guān)系，鼓勵土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新實(shí)踐的用意至為明顯，自無法統(tǒng)一確定其穩(wěn)定性需求。將新法規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，更符合立法原意。其二，在新法沒有作出例外規(guī)定的情況下，依體系解釋，承包方以“出租（轉(zhuǎn)包）”方式所派生的土地經(jīng)營權(quán)自當(dāng)定性為債權(quán)。承包方以“入股或者其他方式”所派生的土地經(jīng)營權(quán)，與出租（轉(zhuǎn)包）方式相當(dāng)，自得作同樣的解釋。如此，從體系解釋的視角，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)定性為債權(quán)。其三，賦予部分土地經(jīng)營權(quán)以登記能力，并不能得出登記的土地經(jīng)營權(quán)即屬物權(quán)、未登記的土地經(jīng)營權(quán)即屬債權(quán)的結(jié)論。一則，“土地經(jīng)營權(quán)”一體反映非承包方的經(jīng)營主體對農(nóng)村土地的利用關(guān)系，不宜作不同的定性，兩種性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容基于其效力上的差異很難抽象，民法學(xué)基本理論上也不存在既屬物權(quán)又屬債權(quán)的民事權(quán)利。二則，并非所有登記在不動產(chǎn)登記簿上的不動產(chǎn)權(quán)利都是物權(quán)，只要具有對抗效力的不動產(chǎn)權(quán)利均可賦予其登記能力。

在“三權(quán)分置”的體系效應(yīng)之下，原農(nóng)村土地承包法中“以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”被重構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)。如此一來，土地經(jīng)營權(quán)既可由土地承包經(jīng)營權(quán)派生而來，也可在土地所有權(quán)之上設(shè)定，但兩者之間的權(quán)利設(shè)定、權(quán)利內(nèi)容及其限制、權(quán)利效力及行使等規(guī)則應(yīng)作同一處理。新法將前者置于第二章“家庭承包”，將后者置于第三章“其他方式的承包”，割裂了兩者之間的聯(lián)系，會造成不必要的解釋困境，舉其要者有：

其一，第41條規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的登記。在修改之后，直接自土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)的登記的效力是否可以類推適用第41條采行登記對抗模式，是否也只有流轉(zhuǎn)期限在5年以上的才有登記能力，存在解釋空間。其二，第45條規(guī)定了工商企業(yè)等社會資本的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度。這一新設(shè)規(guī)定理應(yīng)準(zhǔn)用于直接自土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)，但在立法過程中就此仍存爭議。其三，第47條規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保的具體規(guī)則。在解釋上，本條第1款前句是否可以涵蓋直接自土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)，不無疑問。

土地經(jīng)營權(quán)人以土地經(jīng)營權(quán)入股的，自是移轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。就入股的法律效果，學(xué)者意見不一。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，入股的法律效果是移轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)主體的變更。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，入股的法律效果是在土地承包經(jīng)營權(quán)之上為接受入股的主體設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，并不發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)主體的變更。新法最終采納了第二種觀點(diǎn)。土地經(jīng)營權(quán)被定性為債權(quán)，是否可以債權(quán)出資，在公司法、公司登記管理?xiàng)l例上并無明確規(guī)定，但學(xué)說上認(rèn)為，可用貨幣估價(jià)并可依法轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)權(quán)利均可出資。土地經(jīng)營權(quán)符合這兩個要件。其一，土地經(jīng)營權(quán)既屬法律明定的財(cái)產(chǎn)權(quán)，本身自可以貨幣計(jì)價(jià)。其二，承包方享有以入股方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，且無需經(jīng)過發(fā)包方同意，只需向發(fā)包方備案。如此，入股土地經(jīng)營權(quán)即無法律上的障礙。

新法第47條就土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保規(guī)則作了規(guī)定。但由于立法過程中回避了學(xué)說爭議，直接導(dǎo)致條文表述的不確定性，增加了解釋上的困難。其一，土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)入融資擔(dān)保領(lǐng)域之時(shí)是設(shè)定抵押權(quán)還是質(zhì)權(quán)？土地經(jīng)營權(quán)人以其土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定擔(dān)保之后仍得行使其土地經(jīng)營權(quán)，已與質(zhì)權(quán)性質(zhì)相抵觸，因?yàn)槿缛粼O(shè)定質(zhì)權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人必不得行使其土地經(jīng)營權(quán)。如此，土地經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定的是抵押權(quán)。其二，設(shè)定抵押權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)是否以先登記為前提？在解釋上，因第47條第2款并未采行抵押權(quán)登記生效模式，亦即并不強(qiáng)制要求辦理抵押權(quán)設(shè)立登記，流轉(zhuǎn)期限為5年以下的土地經(jīng)營權(quán)雖未登記，亦可作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)，只要金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)可控。其三，由集體土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)的抵押規(guī)則應(yīng)適用物權(quán)法，至于兩類土地經(jīng)營權(quán)之間抵押規(guī)則的沖突和矛盾，可以在編纂民法典物權(quán)編時(shí)予以一體考慮?？梢孕薷默F(xiàn)行物權(quán)法第180條和第187條，明定債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)均可設(shè)定抵押權(quán)，并明定此兩類抵押財(cái)產(chǎn)上的抵押權(quán)采取登記對抗主義，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。

新法第45條第1款的主要目標(biāo)是防止土地過度集中和確保農(nóng)地農(nóng)用。工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的準(zhǔn)入制度，涉及新增行政許可。為達(dá)到“防止土地過度集中和確保農(nóng)地農(nóng)用”的目的，是否一定要通過增設(shè)行政許可的方式？對于確保農(nóng)地農(nóng)用、防止耕地“非糧化”“非農(nóng)化”而言，土地用途管制制度可茲解決，但用途管制屬于事后監(jiān)管模式，并不同于前置的行政許可程序。至于“防止土地過度集中”是否屬于行政許可法第12條規(guī)定的可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，值得研究。它不屬于該條所定第1—5項(xiàng)情形，只能屬于“法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)”（第6項(xiàng)），應(yīng)屬新法的特定政策考量。如果上位法對行政許可的基本條件不作規(guī)定，將直接導(dǎo)致部門規(guī)章制定時(shí)的“恣意”。例如，第45條第1款規(guī)定的“資格審查”“項(xiàng)目審核”之間是什么關(guān)系？審核和審查是簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同之前的程序，還是在簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同之后的程序？如果說“資格審查”尚可通過體系解釋明確其含義，那么“項(xiàng)目審核”包括哪些內(nèi)容，解釋空間很大。所有這些還有待規(guī)章中就這一新增行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限等予以具體明確。

在2013年中央農(nóng)村工作會議上提出的“三權(quán)分置”改革思路，是繼家庭承包責(zé)任制之后農(nóng)村改革的重大制度創(chuàng)新，旨在通過市場法則解決農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、集約化經(jīng)營及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)問題。2018年農(nóng)村土地承包法從法律上比較準(zhǔn)確地傳達(dá)了“三權(quán)分置”思想，實(shí)現(xiàn)了承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的制度變遷，以達(dá)到鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的政策目標(biāo)。在新法已經(jīng)實(shí)施的背景之下，更多的作業(yè)應(yīng)當(dāng)是經(jīng)由解釋論明確新規(guī)則的法律意義，并消解可能存在的體系沖突。