行政訴訟法視野下的行政合同
題解：行政合同隨著《行政訴訟法》修改，在立法中獲得一席之地，完成了從學(xué)術(shù)術(shù)語到法律概念華麗轉(zhuǎn)身（新修改《行政訴訟法》第12條11項(xiàng)、78條稱之為“行政協(xié)議)。合同是當(dāng)事人意思自治產(chǎn)物，無論民事合同還是行政合同都是意思自治體現(xiàn)，不同之處在于，行政合同中行政當(dāng)事人因行使公權(quán)力或處分國有資產(chǎn)，意思表示要受到更多公法規(guī)制。我國立法上確立了行政合同制度，從今后趨勢(shì)上看更多是從行政救濟(jì)渠道（主要是通過行政訴訟）加強(qiáng)對(duì)行使公權(quán)力監(jiān)督，因此從新修改的《行政訴訟法》角度觀察行政合同，有助于今后行政合同制度的設(shè)計(jì)和發(fā)展。
新修改的《行政訴訟法》直接涉及行政合同（行政協(xié)議）的條款有：第12條11項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；”第60條1款“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。”和第78條“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等責(zé)任。被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補(bǔ)償?shù)?，人民法院判決給予補(bǔ)償。”
這三條規(guī)定結(jié)束了以往立法上有無“行政合同”的爭(zhēng)論，但卻為今后行政合同制度的設(shè)計(jì)和發(fā)展埋下了更多的爭(zhēng)議伏筆。例如，新《行政訴訟法》第12條11項(xiàng)的規(guī)定，明確了相對(duì)人可以依據(jù)行政合同提起行政訴訟，那么行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人不履行行政合同應(yīng)當(dāng)如何救濟(jì)？行政合同是否僅限于第12條11項(xiàng)規(guī)定的“政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償類”行政合同？如果還有，那么依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)判定行政合同的范圍？以往司法實(shí)踐中按民事合同審理的案件，今后有無按行政合同審理的可能和必要？（例如《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》關(guān)于“土地使用權(quán)出讓合同糾紛”的規(guī)定）?？梢哉f，新《行政訴訟法》出臺(tái)，并未終止有關(guān)行政合同的爭(zhēng)議，相反相關(guān)爭(zhēng)議更趨具體化、白熱化。
筆者認(rèn)為，確定行政合同范圍和特征離不開行政訴訟法的受案范圍和特征，這點(diǎn)是行政合同與民事合同最大區(qū)別特征。民事合同不依附于民事訴訟法，而專門由《合同法》、《物權(quán)法》等實(shí)體民事法律規(guī)范調(diào)整，而一旦離開行政訴訟法來討論行政合同，就會(huì)面目不清、難以把握，雖然有學(xué)者歸納出行政合同的“行政優(yōu)益權(quán)”、“單方行政特權(quán)”、“行政管理職能”等特征，但無法解釋當(dāng)今社會(huì)中大量存在的“格式合同”，特別是個(gè)體與帶有公用事業(yè)性質(zhì)企業(yè)及金融機(jī)構(gòu)簽訂的“標(biāo)準(zhǔn)合同”，諸如電熱水氣合同，儲(chǔ)蓄、強(qiáng)制保險(xiǎn)合同等等，這些民事合同除了無“行政機(jī)關(guān)”外觀外，標(biāo)準(zhǔn)合同內(nèi)容與行政合同內(nèi)容大致相同，標(biāo)準(zhǔn)合同的提供方也事先預(yù)定好了“特權(quán)性質(zhì)條款”，表現(xiàn)在指揮與監(jiān)督合同執(zhí)行、單方變更或解除合同以及對(duì)合同相對(duì)方行使金錢制裁和申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行合同等特權(quán)上。由此觀之，行政合同與這類民事合同區(qū)別益發(fā)顯得模糊不清。
因此，筆者認(rèn)為從《行政訴訟法》的角度觀察和理解行政合同，有助于廓清以往爭(zhēng)議界限，合理確定行政合同范圍和特征。新《行政訴訟法》第1條就將“解決行政爭(zhēng)議和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)、維護(hù)相對(duì)人和利害關(guān)系人合法權(quán)益”列為宗旨，這實(shí)際上也是行政訴訟法最為明顯的特征。這次修法刪掉了“維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”、增加了“解決行政爭(zhēng)議”內(nèi)容，凸顯了審判機(jī)關(guān)監(jiān)督和解決行政糾紛的功能。從其他修改內(nèi)容來看，行政審判圍繞審查行政行為為重心，在強(qiáng)化復(fù)議機(jī)關(guān)被告地位、強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)舉證責(zé)任、增設(shè)規(guī)范性文件審查、創(chuàng)設(shè)新的裁判種類、強(qiáng)化行政裁判執(zhí)行措施方面，都加大了對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督力度，同時(shí)還賦予了審判機(jī)關(guān)依職權(quán)裁定停止行政行為執(zhí)行權(quán)（新法56條1款3項(xiàng)），這些都是民事訴訟法均不具備的特征。作為行政訴訟受案范圍之一的行政合同，在訴訟過程中無可避免地帶有這些特征，成為區(qū)別于民事合同的亮點(diǎn)。
在從《行政訴訟法》視野下觀察行政合同特征后，我們可以回到上面討論的爭(zhēng)議議題：
一、新《行政訴訟法》第12條11項(xiàng)的規(guī)定，明確了相對(duì)人可以依據(jù)行政合同提起行政訴訟，那么行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人不履行行政合同應(yīng)當(dāng)如何救濟(jì)？
由于行政訴訟立法定義為相對(duì)人、利害關(guān)系人狀告行政機(jī)關(guān)的訴訟，俗稱“民告官”，那么在相對(duì)人不履行行政合同情形下，行政機(jī)關(guān)就不能以原告身份按行政訴訟程序起訴相對(duì)人，去“官告民”，如何解決此類“行政爭(zhēng)議”是今后實(shí)務(wù)中肯定會(huì)遇到的問題。筆者認(rèn)為，審理此類案件采用民事訴訟程序不太合適，因?yàn)闊o論“民告官”還是“官告民”，都離不開對(duì)行政行為合法性審查，而民事訴訟程序無法擔(dān)當(dāng)此項(xiàng)重任。新法第97條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”或許可以為我們提供解決此類“行政爭(zhēng)議”的方法和途徑，該條規(guī)定舊法在第66條也有規(guī)定，新法除刪去“具體行政行為”“具體”二字外未做修改?！缎姓?qiáng)制法》第4章“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”第5章“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”對(duì)此有效銜接。對(duì)于有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)行政機(jī)關(guān)簽訂行政合同，相對(duì)人不履行時(shí)，行政機(jī)關(guān)有權(quán)依法強(qiáng)制執(zhí)行。相對(duì)人不服，可向法院提起行政訴訟；對(duì)于無行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)行政機(jī)關(guān)簽訂行政合同，相對(duì)人不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。所以，這兩種情形下，行政機(jī)關(guān)都無法避免法院對(duì)行政行為審查，從而體現(xiàn)了《行政訴訟法》立法宗旨。
二、行政合同是否僅限于第12條11項(xiàng)規(guī)定的“政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償類”行政合同？如果還有，那么依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)判定行政合同的范圍？
如上所述，行政合同重要特征是出現(xiàn)糾紛時(shí)，管轄法院必須要對(duì)行政機(jī)關(guān)單方行為合法性或合理性進(jìn)行審查。值得注意的是，行政訴訟中對(duì)行政機(jī)關(guān)單方行為審查，并非僅依據(jù)合同內(nèi)容，而主要是根據(jù)法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，判斷其合法性及合理性。以《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第25條為例，“房屋征收部門與被征收人依照本條例的規(guī)定，就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)，訂立補(bǔ)償協(xié)議。補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。”這里的補(bǔ)償協(xié)議就是一種行政合同，因?yàn)榉课菡魇詹块T根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定，執(zhí)行市、縣政府征收決定，與被征收人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，即便協(xié)議中未載明這種授權(quán)內(nèi)容，也不能免除法院按行政訴訟程序?qū)彶榱x務(wù)。
《最高人民法院關(guān)于依法平等保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的意見》（ 法發(fā)〔2014〕27號(hào)）第12條中指出“促進(jìn)行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變職能，維護(hù)行政機(jī)關(guān)與非公有制經(jīng)濟(jì)主體在行政管理過程中依法達(dá)成的行政合同的有效性和穩(wěn)定性。審理好政府招商引資合同案件，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)誠實(shí)守信地履行政府文件和合同所約定的義務(wù)。妥善審理政府采購過程中發(fā)生的政府采購合同案件和其他行政訴訟案件，落實(shí)非公有制經(jīng)濟(jì)主體的平等待遇，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)?！边@里最高院實(shí)際圈定了2種類型化行政合同：政府招商引資合同和政府采購合同。前者是行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力對(duì)相對(duì)人所作的承諾，后者是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用財(cái)政資金購買公共服務(wù)。關(guān)于政府采購類行政合同，2015年1月1日施行的財(cái)政部《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行)》（財(cái)綜[2014]96號(hào)）在第14條“購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄”中分為6大類：（一）基本公共服務(wù)（二）社會(huì)管理性服務(wù)（三）行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)（四）技術(shù)性服務(wù)（五）政府履職所需輔助性事項(xiàng)（六）其他適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)。由此可見，今后法院審理行政合同數(shù)量將會(huì)出現(xiàn)驚人井噴！
三、以往司法實(shí)踐中按民事合同審理的案件，今后有無按行政合同審理的可能和必要？
對(duì)這個(gè)問題回答應(yīng)當(dāng)是肯定的，最高院也明確了態(tài)度。《最高人民法院關(guān)于依法平等保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的意見》（ 法發(fā)〔2014〕27號(hào)）第12條中指出，“依法保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)主體由于對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴而形成的利益，維護(hù)行政行為的穩(wěn)定性。行政機(jī)關(guān)為公共利益的需要，依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可、行政審批，或者提前解除國有土地出讓等自然資源有償使用合同的，人民法院應(yīng)依法支持非公有制經(jīng)濟(jì)主體關(guān)于補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)損失的合理訴求?！边@里明確指出，對(duì)于以往按民事訴訟解決的“國有土地出讓合同糾紛”，今后按行政訴訟程序解決。
綜上，行政合同只有在行政訴訟中才能體現(xiàn)出不同于民事合同特點(diǎn)，也只有在行政訴訟中才能考察出行政合同特質(zhì)。可以預(yù)料，今后隨著新修改《行政訴訟法》實(shí)施，行政合同的種類和數(shù)量都會(huì)出現(xiàn)可觀增長(zhǎng)。
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