作者簡介：
閆爾寶：南開大學(xué)法學(xué)院副教授
【摘 要】 新《行政訴訟法》規(guī)定了兩種確定第三人的標(biāo)準(zhǔn)。第一標(biāo)準(zhǔn)，即“與被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”標(biāo)準(zhǔn)，該種標(biāo)準(zhǔn)將第三人限定為行政程序中的相對(duì)人，且“沒有提起訴訟”又可以做“實(shí)質(zhì)意義”和“描述意義”兩種不同的理解。第二標(biāo)準(zhǔn)，即“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，該種標(biāo)準(zhǔn)之下，與提起行政訴訟的相對(duì)人存在民事合同關(guān)系的當(dāng)事人，不宜列為行政訴訟第三人；在行政復(fù)議變更原行政行為引發(fā)行政訴訟的案件中，不宜將原行政行為作出機(jī)關(guān)列為第三人。
【關(guān)鍵詞】 行政訴訟第三人；確定標(biāo)準(zhǔn)；民事合同當(dāng)事人；行政復(fù)議變更
在《行政訴訟法》修訂內(nèi)容之中，有關(guān)行政訴訟第三人的規(guī)定發(fā)生了較大變化。除賦予第三人對(duì)一審裁判的上訴權(quán)之外，還具體區(qū)分了第三人確定的兩種情況，或者說明確了第三人確定的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，由此使行政訴訟第三人制度進(jìn)一步完善。不過，通過考察當(dāng)前行政訴訟第三人確定標(biāo)準(zhǔn)的不同解讀方式，本文以為，目前對(duì)行政訴訟第三人確定標(biāo)準(zhǔn)的理解連帶對(duì)其范圍的劃定仍存在進(jìn)一步檢討的余地。以下不揣冒昧，談些個(gè)人看法，以就教于學(xué)界同仁。
一、《行政訴訟法》修訂前后行政訴訟第三人規(guī)定的變化
1990年10月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱“1990年行訴法”)第27條對(duì)行政訴訟第三人作出了以下規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”。該條規(guī)定涉及行政訴訟第三人的兩個(gè)內(nèi)容：1.第三人的確定標(biāo)準(zhǔn)。第三人必須與被訴具體行政行為具有利害關(guān)系；2.第三人參加訴訟的程序，即依申請(qǐng)參加與人民法院依職權(quán)通知參加兩種情況。上述法律規(guī)定為行政訴訟第三人確定提供了法律依據(jù)，也為與被訴具體行政行為有利害關(guān)系的當(dāng)事人進(jìn)入訴訟程序、維護(hù)自身的合法權(quán)益提供了法律保障。按照立法機(jī)關(guān)的說明，設(shè)置第三人參加訴訟制度，“有利于人民法院查明事實(shí)，保證案件的審判質(zhì)量，也有利于簡化訴訟程序，節(jié)省訴訟時(shí)間和訴訟費(fèi)用”。
為配合立法對(duì)第三人規(guī)定的實(shí)施，最高人民法院1991年發(fā)布實(shí)施的《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見(試行)》(以下簡稱“試行意見”)第21條對(duì)第三人作出了進(jìn)一步解釋，將“同提起訴訟的具體行政行為具有利害關(guān)系”解釋為“與被訴具體行政行為具有法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”。同時(shí)，增加規(guī)定“第三人有權(quán)提出與本案有關(guān)的訴訟請(qǐng)求；對(duì)人民法院的一審判決不服，有權(quán)提出上訴”。在2000年最高人民法院發(fā)布實(shí)施的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱“若干問題的解釋”)之中，有關(guān)第三人程序權(quán)利的規(guī)定得到了延續(xù)。
2014年11月1日修訂、2015年5月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱“新行訴法”)第29條對(duì)行政訴訟第三人作出了新規(guī)定。對(duì)比《行政訴訟法》修訂前后對(duì)行政訴訟第三人的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)以下變化：一是將“同被訴具體行政行為有利害關(guān)系”的表述修改為“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”(“行政行為”取代“具體行政行為”且增加“與該行政行為有利害關(guān)系的人沒有提起訴訟”的限定條件)；二是增加了“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的”可以作為第三人的情況；三是增加一款，規(guī)定“人民法院判決第三人承擔(dān)義務(wù)或者減損第三人權(quán)益的，第三人有權(quán)依法提起上訴”。
上述第一項(xiàng)變化并未實(shí)質(zhì)改動(dòng)“1990年行訴法”有關(guān)第三人確定的標(biāo)準(zhǔn)，只是在立法表述上更加嚴(yán)謹(jǐn)，也更加符合該類第三人出現(xiàn)的實(shí)際情形，即在其他利害關(guān)系人提起行政訴訟而本人未提起訴訟的情況下，有必要使其以第三人身份出現(xiàn)；第三項(xiàng)變化實(shí)質(zhì)是對(duì)最高人民法院先前兩個(gè)司法解釋合理規(guī)定的吸收，進(jìn)一步明確第三人對(duì)一審判決享有提起上訴的權(quán)利。第二項(xiàng)的變化為新法增加內(nèi)容，即增加了第三人確定的一項(xiàng)新標(biāo)準(zhǔn)——與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的人也可以作為行政訴訟第三人。綜合起來，“新行訴法”對(duì)行政訴訟第三人的確定標(biāo)準(zhǔn)由舊法規(guī)定單一的“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，增加為兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一為“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”，二為“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”。
二、“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟”標(biāo)準(zhǔn)的分析
“新行訴法”在“1990年行訴法”“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系”規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了“但沒有提起訴訟”的限定表述，其用意何在？不加上該限定詞是否可行？
本文認(rèn)為，該限定表述具有以下意義：
(一)將該種情況下的行政訴訟第三人限定為行政程序中的相對(duì)人
“1990年行訴法”實(shí)施之后，按照立法機(jī)關(guān)的說明以及理論界的闡釋，在“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)之下，能夠成為行政訴訟第三人的除在行政程序中處于被管理者地位的行政相對(duì)人之外，還包括特定情況下的行政機(jī)關(guān)。其典型情況是：規(guī)劃部門批準(zhǔn)了甲的建房申請(qǐng)，但甲的房屋被水利部門以違章建筑強(qiáng)制拆除，甲對(duì)水利部門的拆除決定不服，起訴人民法院。如果人民法院判決拆除決定合法，那么甲就會(huì)向規(guī)劃部門提出賠償建房損失的要求。為此，規(guī)劃部門可以作為第三人參加訴訟。理論上將此種情況下的第三人概括為“兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政主體基于同一事實(shí)、針對(duì)同一對(duì)象作出了相互關(guān)聯(lián)或相互矛盾的行政行為”。
實(shí)際上，在立法機(jī)關(guān)當(dāng)初的說明中即指出，行政機(jī)關(guān)在特殊情況下作為行政訴訟第三人參加訴訟，不屬于與被訴具體行政行為存在直接利害關(guān)系的情況，而是屬于間接利害關(guān)系的情形。此種利害關(guān)系并非直接針對(duì)被訴具體行政行為而言，而是因?yàn)槿嗣穹ㄔ簩?duì)被訴行政機(jī)關(guān)另一行政行為合法與否的判斷，將影響到作為第三人的行政機(jī)關(guān)法律責(zé)任的承擔(dān)。即此種情況下作為第三人的行政機(jī)關(guān)是與行政訴訟案件審理結(jié)果存在關(guān)聯(lián)。
將與被訴行政行為具有間接利害關(guān)系的行政機(jī)關(guān)納入行政訴訟第三人范疇，具有一定合理性。前述所舉案例中，如果作為第三人的規(guī)劃局參加訴訟，人民法院將對(duì)水利部門作出的行政決定是否符合比例原則、是否顯失公正進(jìn)行更好的衡量。但是，由于立法并未規(guī)定與案件處理結(jié)果存在利益牽連的情形，所以，為了將前述案例中作出與被訴行政行為內(nèi)容矛盾的行政機(jī)關(guān)納入到訴訟之中，即只能借助于法律解釋的方式(“間接利害關(guān)系”)。
在“1990年行訴法”修訂之后，上述問題得到了一般性解決。因?yàn)樵凇靶滦性V法”規(guī)定之中，在“同被訴行政行為有利害關(guān)系”這一舊有表述方式之外，又增加了“但沒有提起訴訟”的限定語，從我國行政訴訟“民告官”的制度定位出發(fā)，提起行政訴訟的必然是行政相對(duì)人，不可能包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。有上述限定語的使用，新法中所規(guī)定的“同被訴行政行為有利害關(guān)系”的第三人，必然不再包含前述所舉案例中的行政機(jī)關(guān)，而僅限定為行政程序中的行政相對(duì)人?！巴辉V行政行為有利害關(guān)系，一般來說，就是具有原告資格，可以以自己名義提起行政訴訟，如果沒有提起訴訟，其他利害關(guān)系人提起訴訟，可以作為第三人參加訴訟”。
(二)“沒有提起訴訟”涉及兩種第三人情形
1.“沒有提起訴訟”具有實(shí)質(zhì)意義。
與被訴行政行為有利害關(guān)系而沒有提起訴訟的第三人情況較多，其中，有的屬于本來就能夠以原告身份提起訴訟，但由于各種原因而沒有提起訴訟。此時(shí)，“沒有提起訴訟”的限定具有實(shí)質(zhì)意義，是對(duì)此類第三人真實(shí)情況的客觀描述。比如，治安案件中的加害人與受害人，雙方具有直接利益對(duì)立關(guān)系，其中任何一方都有可能針對(duì)治安行政處罰決定提起行政訴訟。但在特定情況下，比如加害人雖然認(rèn)為處罰較重，但其考慮到時(shí)間、訴訟費(fèi)用等成本因素沒有提起行政訴訟，而此時(shí)受害人則認(rèn)為處罰偏輕提起了行政訴訟。此種情況下，加害人完全符合立法所規(guī)定的“沒有提起訴訟”的情形。除上述情況外，具有實(shí)質(zhì)意義的“沒有提起訴訟”還包括以下情況，即“行政機(jī)關(guān)的同一具體行政行為涉及兩個(gè)以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對(duì)具體行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟”。
2.“沒有提起訴訟”僅有描述意義。
此種情況下的第三人“沒有提起訴訟”并非是指該相對(duì)人有提起行政訴訟的真實(shí)意愿，而是其根本不可能提起行政訴訟，只不過由于其他利害關(guān)系人已經(jīng)提起了行政訴訟，因第三人的權(quán)益直接與被訴的行政行為有關(guān)，為此，其在他人提起的行政訴訟中，為了維護(hù)自身權(quán)益，有必要以第三人身份介入到訴訟中來。從某種意義上說，此種情況下的第三人是被動(dòng)進(jìn)入訴訟程序之中。比如土地權(quán)屬行政裁決案件中，人民政府裁決某塊爭議土地歸甲村所有，與甲村發(fā)生爭議的乙村不服提起行政訴訟，由于裁決行為客觀上有利于甲村，因此，其對(duì)裁決行為不可能提起行政訴訟，只不過因?yàn)橐掖逡呀?jīng)就裁決提起行政訴訟，所以其為維護(hù)自身權(quán)益，就有必要以第三人身份參加到訴訟中來。一般而言，當(dāng)存在利益完全對(duì)立(沒有任何協(xié)調(diào)余地)的雙方當(dāng)事人的情況下，“新行訴法”所規(guī)定的“沒有提起訴訟”就只具有了事實(shí)描述意義。
三、“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的分析
如前所述，“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上將作出內(nèi)容相互矛盾的行政行為的行政機(jī)關(guān)作為第三人的情況進(jìn)行了涵蓋，由此使第三人的確定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得更為科學(xué)。現(xiàn)在的問題是，在“新行訴法”之下，除前述行政機(jī)關(guān)作為第三人的情況外，“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”的涵蓋范圍還可劃到何種程度？對(duì)此，本文重點(diǎn)討論以下兩個(gè)問題。
(一)民事合同一方當(dāng)事人可否成為第三人
1.“新行訴法”下的一般觀點(diǎn)
在“1990年行訴法”實(shí)施期間，借助于對(duì)行政訴訟原告資格的解釋，可以間接得出以下結(jié)論，即與提起行政訴訟的行政相對(duì)人存在民事合同關(guān)系的其他個(gè)人或組織，不能在行政相對(duì)人針對(duì)相關(guān)行政行為提起訴訟的行政案件中作為第三人。如針對(duì)原告資格的判定問題，通說認(rèn)為，與被訴具體行政行為具有法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是指與被訴行政行為具有直接利害關(guān)系。如果相關(guān)個(gè)人或者組織與行政相對(duì)人之間具有民事合同關(guān)系，其與處分行政相對(duì)人權(quán)益的具體行政行為之間還間隔著一層民事法律關(guān)系，不能以原告身份起訴該具體行政行為，其與行政相對(duì)人之間的民事合同糾紛可以通過民事訴訟得到解決。借助此種分析可以推論：與行政相對(duì)人具有民事合同關(guān)系的其他個(gè)人或者組織，在行政相對(duì)人對(duì)相關(guān)行政行為提起行政訴訟的時(shí)候，同樣不能作為行政訴訟第三人，理由同上。
在“新行訴法”將“同案件處理結(jié)果具有利害關(guān)系”作為第三人確定的標(biāo)準(zhǔn)之后，第三人是否涵蓋與行政相對(duì)人存在民事合同關(guān)系的其他公民個(gè)人或者組織呢？
立法機(jī)關(guān)對(duì)新法的解讀支持將該類情況歸入到第三人范圍之中，并舉出以下案例：原農(nóng)村土地承包經(jīng)營戶將其承包的土地流轉(zhuǎn)給其他個(gè)人經(jīng)營，農(nóng)業(yè)部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)，該原承包的農(nóng)戶可以向法院起訴，已取得土地經(jīng)營權(quán)的個(gè)人可以作為第三人參加訴訟(與被訴行政行為有利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn))。當(dāng)原承包的農(nóng)戶將其承包的土地流轉(zhuǎn)給其他個(gè)人經(jīng)營，如果農(nóng)業(yè)部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求取得土地經(jīng)營權(quán)的人統(tǒng)一種植某種農(nóng)作物，取得經(jīng)營權(quán)的人不服，可以向法院起訴，由于農(nóng)業(yè)部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有要求原承包的農(nóng)戶解除流轉(zhuǎn)協(xié)議，原承包的農(nóng)戶不能對(duì)干預(yù)種植的行為提起訴訟，但法院如果判決取得土地經(jīng)營權(quán)的人敗訴，取得土地經(jīng)營權(quán)的人可能要求解除土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。這時(shí)，原承包的農(nóng)戶可以作為第三人參加訴訟(以下簡稱“農(nóng)村承包戶案例”)。
實(shí)務(wù)部門對(duì)新法的解讀認(rèn)同民事合同當(dāng)事人可以作為行政訴訟第三人。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”包括兩種情況：一是有直接利害關(guān)系，一是有間接利害關(guān)系。間接利害關(guān)系是指公民、法人或者其他組織的利益受到了被訴行政行為的間接影響。例如城建機(jī)關(guān)對(duì)違章建筑的停建拆除決定就會(huì)使建材銷售單位的合同利益受到損害，但行政行為僅是造成該種損害的間接因素，直接因素是建材銷售合同的變更或停止履行(以下簡稱“建材銷售單位案例”)。以前一般認(rèn)為，此建材單位可以通過民事訴訟的渠道維護(hù)其合法權(quán)益，但不能以第三人身份加入由建設(shè)單位提起的行政訴訟。而按照新法規(guī)定第三人參加訴訟旨在維護(hù)第三人合法權(quán)益的立法目的，理解“有法律上的利害關(guān)系”，應(yīng)當(dāng)以被訴行政行為對(duì)個(gè)人、組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)⒁a(chǎn)生實(shí)際影響為標(biāo)準(zhǔn)，既包括直接的利害關(guān)系，也包括間接的利害關(guān)系?！斑@次《行政訴訟法》修改，將同被訴行政行為有利害關(guān)系和同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系均納入利害關(guān)系范疇，承認(rèn)了間接利害關(guān)系作為第三人的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，只要實(shí)際影響了公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的，均應(yīng)認(rèn)定為有利害關(guān)系。這一點(diǎn)與原告是相同的”。
學(xué)界的代表性觀點(diǎn)同樣認(rèn)同民事合同當(dāng)事人可作為行政訴訟第三人的觀點(diǎn)。如有觀點(diǎn)認(rèn)為，新法規(guī)定的“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”中的“案件處理”可以理解為按照行政程序處理事項(xiàng)時(shí)被波及的案外人利益，包括案外人承擔(dān)了義務(wù)或者權(quán)利減損的情況。例如，某建筑公司與縣公路局簽訂了建筑一條公路的行政合同，之后，該建筑公司又與某瀝青廠簽訂了供應(yīng)2000噸A號(hào)瀝青的民事合同，明確規(guī)定該瀝青將用于前行政合同指稱的公路修建。公路工程開工后，縣公路局以工程質(zhì)量要求較高為由，不同意該建筑公司簽訂的供貨合同，要求建筑公司購買另一瀝青廠的名牌B號(hào)水泥(應(yīng)為“瀝青”)，該建筑公司不同意?？h公路局單方面解除行政合同，導(dǎo)致該建筑公司與某瀝青廠的民事合同不能履行。建筑公司提起行政訴訟，某瀝青廠要求作為第三人參加行政訴訟。理由是縣公路局單方面解除行政合同的行為侵害了其民事合同權(quán)益。法院認(rèn)為，判決結(jié)果將影響民事合同的履行，故準(zhǔn)許了某水泥廠(應(yīng)為“瀝青廠”)的請(qǐng)求(以下簡稱“瀝青廠案例”)。
2.對(duì)民事合同當(dāng)事人作為行政訴訟第三人的質(zhì)疑。
對(duì)前述立法、司法和學(xué)界提出的觀點(diǎn)，本文持有不同的意見。本文的基本觀點(diǎn)是，在民事合同履行期間，行政機(jī)關(guān)針對(duì)民事合同一方當(dāng)事人的權(quán)益作出處置，該當(dāng)事人對(duì)行政行為提起行政訴訟時(shí)，民事合同的另一方當(dāng)事人不宜作為第三人參加訴訟。以下結(jié)合前面三個(gè)案例作出分析。
(1)民事合同當(dāng)事人作為行政訴訟第三人是否有利于查明事實(shí)。
設(shè)置行政訴訟第三人的目的之一是“有利于人民法院查明事實(shí)，保障案件審判質(zhì)量”。所謂的查明事實(shí)，應(yīng)當(dāng)理解為查明作為行政行為作出基礎(chǔ)的事實(shí)，也就是說，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為的過程中，為了完成行政管理任務(wù)作出合法的處理行為所基于的事實(shí)，而非與作出行政行為無關(guān)的其他事實(shí)，比如相對(duì)人與他人存在民事債權(quán)債務(wù)關(guān)系的事實(shí)。很簡單，相對(duì)人是否在其他民事法律關(guān)系之中承擔(dān)民事債務(wù)，并非行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所要考慮的因素，行政機(jī)關(guān)沒有必要擴(kuò)大其考慮的事實(shí)情況范圍。
考察前面所舉三個(gè)案例，很難說將相關(guān)民事合同當(dāng)事人列為第三人參加訴訟，有利于人民法院查明事實(shí)。就“農(nóng)村承包戶案例”而言，農(nóng)業(yè)部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求取得土地經(jīng)營權(quán)的人統(tǒng)一種植某種農(nóng)作物，是基于其對(duì)將來收獲事實(shí)、取得土地經(jīng)營權(quán)人獲得收益的預(yù)測(cè)，至于該取得土地經(jīng)營權(quán)的人是否與原土地承包戶解除土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，是否因其要求統(tǒng)一種植某種農(nóng)作物導(dǎo)致該土地流轉(zhuǎn)協(xié)議解除，進(jìn)而影響到原土地承包人的收益，并非其考慮的事實(shí)。換言之，人民法院在審查農(nóng)業(yè)部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命令行為是否合法時(shí)，并不需要查明取得土地經(jīng)營權(quán)的人與原土地承包戶簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議的事實(shí)，很簡單，查明此種事實(shí)對(duì)于判定被訴行政行為的合法性沒有任何關(guān)聯(lián)。就“建材銷售單位案例”而言，在城建機(jī)關(guān)針對(duì)建設(shè)單位的違章建筑作出停建拆除決定時(shí)，只需要查明建設(shè)單位是否存在違反相關(guān)立法從事建設(shè)活動(dòng)的事實(shí)，在建設(shè)單位提起行政訴訟時(shí)，人民法院司法審查的對(duì)象是城建機(jī)關(guān)的停建拆除決定，其要查明的關(guān)鍵事實(shí)是，城建機(jī)關(guān)作出停建拆除決定是否有充足的事實(shí)根據(jù)，即該機(jī)關(guān)認(rèn)定建設(shè)單位存在違法建設(shè)行為是否有充足證據(jù)支持。而該建設(shè)單位是否與建材銷售單位之間簽訂有民事買賣合同，對(duì)于判定城建機(jī)關(guān)的行政決定是否合法沒有任何關(guān)系?！盀r青廠案例”的情形與建設(shè)單位案的情形類似，不再具體分析。需要說明的是，該案例的設(shè)定并不能充分證明設(shè)置第三人的必要性。按照提供的案情，瀝青廠實(shí)際上已成為政府單方解除合同行為隱含的相對(duì)人，因?yàn)槠涫孪纫呀?jīng)知道建筑公司使用的是某瀝青廠的瀝青，且明確要求建筑公司改用其他廠家生產(chǎn)的瀝青。因此，其解除合同的行為基于的事實(shí)已涉及到了某瀝青廠。果真如此，瀝青廠不但在建筑公司起訴的案件中有權(quán)以第三人身份參加訴訟，還可以原告身份直接對(duì)被告解除合同的行為提起行政訴訟。
(2)民事合同當(dāng)事人作為行政訴訟第三人是否有利于提高訴訟效率、節(jié)省司法資源。
設(shè)置行政訴訟第三人的另一目的是有利于簡化訴訟程序，節(jié)省訴訟時(shí)間和訴訟費(fèi)用，簡單講提高訴訟效率，節(jié)省司法資源。但考察前述支持民事合同當(dāng)事人作為行政訴訟第三人的三個(gè)案例，我們很難得出肯定結(jié)論。
就“農(nóng)村承包戶案例”而言，人民法院主要審查的是被告的行政命令行為是否合法，其只需要查明被告的行為是否針對(duì)取得土地經(jīng)營權(quán)的人作出，該當(dāng)事人是否是真正的土地經(jīng)營權(quán)人即可。至于當(dāng)行政命令行為合法，該當(dāng)事人即可能與原土地承包人解除土地流轉(zhuǎn)協(xié)議的事實(shí)，對(duì)于審查被訴行政行為的合法性沒有任何關(guān)聯(lián)。查清上述事實(shí)顯然超出了人民法院事實(shí)調(diào)查的范圍，不但未簡化訴訟程序，節(jié)省訴訟時(shí)間，反而增加了法院的負(fù)擔(dān)，浪費(fèi)了司法資源。同理，在“建材銷售單位案例”中，由于城建機(jī)關(guān)作出停建拆除決定乃基于建設(shè)單位的違法建設(shè)行為，人民法院審查的也只是城建機(jī)關(guān)能否證明該建設(shè)單位確實(shí)存在違法建設(shè)事實(shí)，至于建設(shè)單位是否與建材銷售單位簽訂有建材銷售合同，后者是否因行政案件的審理致其合同利益受損，則與案件審理無關(guān)。將建材銷售單位列為第三人，讓其陳述上述事實(shí)，徒然浪費(fèi)司法資源。在“瀝青廠案例”中，將瀝青廠列為第三人，同樣存在訴訟程序復(fù)雜化、浪費(fèi)訴訟時(shí)間等降低訴訟效率、浪費(fèi)司法資源的問題。
此外，還需要指出的是，在現(xiàn)實(shí)生活中，類似于“建材銷售單位案”和“瀝青廠案”那樣的情況較多。在該種案件中，有時(shí)候與提起行政訴訟的原告具有民事債權(quán)債務(wù)關(guān)系的當(dāng)事人很多，如果都認(rèn)可其作為與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系，而作為第三人參加訴訟，則可能會(huì)出現(xiàn)第三人人數(shù)眾多的情況。人民法院如果要查清其與原告之間是否存在民事合同關(guān)系，案件的處理結(jié)果是否影響到其合法權(quán)益，必然會(huì)導(dǎo)致案件審理時(shí)限拉長，進(jìn)一步影響訴訟效率，浪費(fèi)司法資源。有人也許會(huì)認(rèn)為，“新行訴法”規(guī)定的是“第三人可以申請(qǐng)參加訴訟”，而非“必須參加訴訟”，因此，上述民事合同當(dāng)事人申請(qǐng)以第三人身份參加訴訟的情況未必很多，但反過來理解，如果申請(qǐng)的人較多，同樣會(huì)出現(xiàn)前面提出的問題。
(3)民事合同當(dāng)事人作為行政訴訟第三人是否有利于保護(hù)其自身的合法權(quán)益。
設(shè)置行政訴訟第三人的另一目的是維護(hù)第三人自身合法權(quán)益，但仔細(xì)分析可以認(rèn)為，基于與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系而將民事合同當(dāng)事人列為行政訴訟第三人，并不能達(dá)到維護(hù)該第三人合法權(quán)益的目的。其原因在于，此類情況下的第三人參加訴訟的目的是維護(hù)本人的合同債權(quán)利益，但在行政案件審理過程中，第三人的民事債權(quán)利益并不構(gòu)成行政訴訟案件直接審理的對(duì)象，人民法院對(duì)被訴行政行為是否合法的判斷并不以該行為侵犯到第三人的民事債權(quán)利益作為標(biāo)準(zhǔn)。如在前三個(gè)案例之中，人民法院審理的對(duì)象只是被訴的行政命令、行政處罰等行為是否合法，是否侵犯了原告的合法權(quán)益，至于第三人所主張的民事債權(quán)利益，根本不在行政案件審理范圍之內(nèi)。法院最終判決原告敗訴，第三人的債權(quán)利益依然只能借助于另行提起民事訴訟解決。即使法院最終判決原告勝訴，第三人的債權(quán)利益得到維護(hù)也僅屬于“反射利益”，其不參加訴訟也并不影響獲得該“反射利益”。依此而言，是否列民事合同當(dāng)事人作為行政訴訟第三人與該當(dāng)事人的權(quán)益維護(hù)之間也沒有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)，難說列其為第三人就是為了維護(hù)其自身的合法權(quán)益。
實(shí)際上，在最高人民法院的不同法官之間，對(duì)是否將民事合同當(dāng)事人列為第三人意見也未必一致。有的法官在列舉行政訴訟第三人的典型情形時(shí)，就明確將民事合同當(dāng)事人作為第三人。
綜合以上分析，本文以為，以同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系為由，即認(rèn)定與提起行政訴訟的民事合同一方當(dāng)事人存在民事債權(quán)債務(wù)關(guān)系的另一方當(dāng)事人具有行政訴訟第三人資格的觀點(diǎn)并不能實(shí)現(xiàn)設(shè)置行政訴訟第三人制度的目的，行政訴訟第三人范圍的認(rèn)定不宜拓展到與行政相對(duì)人具有民事合同關(guān)系的公民、法人或者其他組織。
(二)復(fù)議變更情況下的下級(jí)行政機(jī)關(guān)是否作為第三人
“新行訴法”與“1990年行訴法”的重大區(qū)別之一是復(fù)議維持的情況下，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)與作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)作為共同被告。而對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榍闆r下的被告確定，新法與舊法之間沒有變化，即均規(guī)定由行政復(fù)議機(jī)關(guān)做被告。其理由是復(fù)議機(jī)關(guān)的變更決定構(gòu)成一個(gè)新的行政行為，相對(duì)人對(duì)該行為不服，應(yīng)當(dāng)以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。但是，在復(fù)議改變的情況下，是否列作出原行政行為的下級(jí)行政機(jī)關(guān)作為行政訴訟第三人這個(gè)問題，“新行訴法”實(shí)施之后依然沒有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。
1.不同觀點(diǎn)
據(jù)筆者觀察，對(duì)復(fù)議改變的情況下原行政行為作出機(jī)關(guān)能否作為行政訴訟第三人的問題，立法機(jī)關(guān)和學(xué)術(shù)界并無明確的意見。對(duì)此問題的分歧主要見之于司法實(shí)務(wù)部門。如在討論行政訴訟第三人確定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，楊科雄法官提出，雖然“新行訴法”下，對(duì)同一原告作出相互矛盾的行政行為的兩個(gè)行政機(jī)關(guān)可以互為第三人(第三人與被訴行政行為具有利害關(guān)系)，但《行政訴訟法》所規(guī)定的“與被訴行政行為有利害關(guān)系”僅限于無隸屬關(guān)系的兩個(gè)行政機(jī)關(guān)對(duì)原告作出的行為相矛盾，不包括復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)瓫Q定的情況，其意涵在于不承認(rèn)復(fù)議改變的情況下，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)可以作為第三人。江必新、邵長茂則認(rèn)為，經(jīng)行政復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)改變了被訴行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。但由于人民法院對(duì)復(fù)議決定審查的同時(shí)實(shí)際上也要對(duì)原行政行為進(jìn)行審查，因此，可以將作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)列為第三人。
2.司法實(shí)踐情況
為考察實(shí)務(wù)情況，本文以“行政復(fù)議”、“第三人”、“判決”為關(guān)鍵詞，檢索了北大法寶2015年6月9日至2016年6月9日的行政訴訟案件，共檢索到有用信息13件。涉及兩種不同的行政復(fù)議案件：(1)復(fù)議機(jī)關(guān)以申請(qǐng)人的復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由，作出不予受理決定，由此引發(fā)訴訟案件；(2)復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的內(nèi)容，引發(fā)訴訟案件。與本文有關(guān)的是第二類案件。經(jīng)閱讀檢索案例的具體內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)在實(shí)務(wù)中，人民法院在對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨楹笠l(fā)的行政訴訟案件是否列原行政行為作出機(jī)關(guān)為第三人這一問題上，做法并不相同?；厩闆r是：列為第三人的案件略多于未列第三人的案件。其中，列原行政行為作出機(jī)關(guān)為第三人的案件有以下幾件：(1)楊竹民與靈寶市人民政府治安行政處罰案；(2)王長平、王偉與安徽省懷遠(yuǎn)縣人民政府行政復(fù)議、行政撤銷等案；(3)陽新縣韋源口鎮(zhèn)金盆村四組與黃石市人民政府其他案；(4)張文訴重慶市人民政府行政復(fù)議案。未列原行政行為作出機(jī)關(guān)為第三人的案件是：(1)黃日宣與湛江市人民政府行政復(fù)議決定糾紛案；(2)聊城市塑料工業(yè)公司與聊城市人民政府行政復(fù)議案。從以上案例列舉情況來看，雖然列下級(jí)行政機(jī)關(guān)作為第三人的案件稍多，但由于檢索案件的范圍、獲得案件的數(shù)量并不具有極端代表性，而列或不列的案件客觀上均是存在的，所以，并不能直接得出有必要列原行政行為作出機(jī)關(guān)為行政訴訟第三人的結(jié)論。
3.評(píng)析意見
本文認(rèn)為，從理論上講，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨?，?dāng)事人不服提起行政訴訟的，人民法院不宜列原行政行為作出機(jī)關(guān)為第三人。理由如下：
第一，復(fù)議改變情況下行政訴訟案件的審查對(duì)象是行政復(fù)議決定。根據(jù)我國學(xué)界對(duì)行政復(fù)議決定屬性的一般認(rèn)知，復(fù)議決定依然屬于行政行為，當(dāng)復(fù)議改變?cè)姓袨橹?，原行政行為已?jīng)失去效力，對(duì)相對(duì)人權(quán)益發(fā)生實(shí)際影響的并非原行政行為，而是行政復(fù)議決定，相對(duì)人不服提起行政訴訟時(shí)，爭議的對(duì)象是行政復(fù)議決定，而非原行政行為。在司法審查過程中，人民法院審查的對(duì)象是行政復(fù)議決定，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出該決定所依據(jù)的事實(shí)和適用的法律是否正確，程序是否違法等。既然審查對(duì)象與原行政行為作出機(jī)關(guān)無太多關(guān)聯(lián)，則列原行政行為作出機(jī)關(guān)介入訴訟意義不大。
第二，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立對(duì)行政復(fù)議決定的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。行政復(fù)議是法定的行政自我監(jiān)督制度，復(fù)議機(jī)關(guān)依法對(duì)被申請(qǐng)復(fù)議的行政行為進(jìn)行合法性、合理性審查，有權(quán)根據(jù)自己調(diào)查了解的情況，獨(dú)立作出行政復(fù)議決定。尤其是當(dāng)其準(zhǔn)備作出改變?cè)姓袨榈膹?fù)議決定時(shí)，更是以自己調(diào)查了解的證據(jù)、依據(jù)作為判斷的根據(jù)，換言之，其是在對(duì)原行政行為引發(fā)的行政爭議案件進(jìn)行充分調(diào)查了解的基礎(chǔ)上作出自己的判斷的，其所作出的復(fù)議決定是獨(dú)立意志的體現(xiàn)。在該復(fù)議決定被提起行政訴訟之后，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有義務(wù)就復(fù)議決定的合法性進(jìn)行充分舉證，證明其作出的復(fù)議決定的合法性。在法院進(jìn)行司法審查過程中，原行政行為作出機(jī)關(guān)沒有任何置喙的余地。
第三，比較法經(jīng)驗(yàn)值得參考借鑒。在復(fù)議變更的情況下，典型大陸法國家或相關(guān)地區(qū)并未直接認(rèn)可追加原行政行為作出機(jī)關(guān)為第三人。如在臺(tái)灣地區(qū)，依照其“行政訴訟法”第41、42、44條的規(guī)定，訴訟參加分為必要參加、獨(dú)立參加、輔助參加等若干類型，其中，必要參加與訴愿制度沒有關(guān)聯(lián)，對(duì)于后兩種訴訟參加類型與訴愿制度的關(guān)系，學(xué)者吳庚認(rèn)為，于獨(dú)立參加情形，“在撤銷訴訟其被告機(jī)關(guān)若屬原處分機(jī)關(guān)，則訴愿決定機(jī)關(guān)不得參加；反之，訴愿決定機(jī)關(guān)為被告機(jī)關(guān)，原處分機(jī)關(guān)亦不得參加，否則將有違設(shè)置訴愿制度之本質(zhì)”；于輔助參加情形，“訴愿決定機(jī)關(guān)不能輔助為被告之原處分機(jī)關(guān)而參加訴訟。蓋訴愿程序與行政訴訟程序于此種情形有審級(jí)之關(guān)系，焉有下級(jí)之審理機(jī)關(guān)在上級(jí)程序中輔助參加之理！反之，若訴愿決定機(jī)關(guān)為被告機(jī)關(guān)者，必屬原處分遭撤銷或變更，自亦不需下級(jí)機(jī)關(guān)(即原處分機(jī)關(guān))輔助他造當(dāng)事人與上機(jī)關(guān)(即被告機(jī)關(guān))相抗衡，縱然下級(jí)機(jī)關(guān)與上級(jí)機(jī)關(guān)分屬于不同之公法人(例如一為中央機(jī)關(guān)，一為縣市機(jī)關(guān))亦同?！庇纱?，根本否定了訴愿決定被訴的情況下原處分作出機(jī)關(guān)參加訴訟的可能。
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