行政協(xié)議相對(duì)人違約的法律救濟(jì)
來源：2015-03-24人民法院報(bào)
余文唐
將于今年5月1日起施行的新《行政訴訟法》已將行政協(xié)議納入行政訴訟軌道，行政主體不履行（含不正確履行，下同）行政協(xié)議的，相對(duì)人可以依照該法第12條第11項(xiàng)提起行政訴訟。但是，對(duì)于相對(duì)人不履行行政協(xié)議的應(yīng)當(dāng)怎么辦？目前尚未形成共識(shí)。專家們有的主張走民事訴訟途徑，有的認(rèn)為行政機(jī)關(guān)有權(quán)依法強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)法院執(zhí)行。那么，究竟孰是孰非，還有沒有其他救濟(jì)路徑呢？這是亟待弄清楚的現(xiàn)實(shí)問題。
相對(duì)人不履行行政協(xié)議應(yīng)走什么樣的救濟(jì)路徑，首先涉及的是如何認(rèn)識(shí)行政主體在行政協(xié)議中的地位或優(yōu)益權(quán)（特權(quán)）。對(duì)此，大陸法系國(guó)家存在兩種模式：行政自行解決與司法訴訟解決?！胺▏?guó)模式”強(qiáng)調(diào)行政主體為實(shí)現(xiàn)公共利益而享有優(yōu)勢(shì)地位，“德國(guó)模式”則持當(dāng)事人地位平等觀念。因此，在法國(guó)，相對(duì)人不履行行政協(xié)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)基于行政特權(quán)可以直接采取諸如金錢制裁、強(qiáng)制執(zhí)行、單方解除協(xié)議等制裁手段，而無需向行政法院提起訴訟。而且，法國(guó)行政法院的判例還認(rèn)為，行政主體的懲罰措施不以行政協(xié)議約定為前提。而德國(guó)則認(rèn)為，一旦行政主體與相對(duì)人訂立行政協(xié)議，就表示認(rèn)可并接受其與相對(duì)人的平等地位，在協(xié)議請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)方面也應(yīng)如此。因此，行政主體的請(qǐng)求權(quán)不能以行政行為的方式加以確認(rèn)，不得借助行政行為強(qiáng)制執(zhí)行。除非簽訂合同時(shí)與相對(duì)人作出接受即時(shí)執(zhí)行的約定，行政主體只能像相對(duì)人那樣，向行政法院起訴。
我國(guó)在契約式行政管理上的實(shí)踐起步較遲，學(xué)理上對(duì)于行政主體在行政協(xié)議中應(yīng)否享有優(yōu)益特權(quán)尚存爭(zhēng)議。對(duì)此在立法上雖然還不夠協(xié)調(diào)完善，但是基本上還是賦予了行政主體在行政協(xié)議中的一定特權(quán)。比如，在國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同中，行政主體就有監(jiān)督土地的使用、因公共利益需要而提前收回土地等特權(quán)。然而，立法對(duì)行政協(xié)議履行糾紛應(yīng)走什么救濟(jì)路徑則語焉不詳。最為典型的有如《房屋征收與補(bǔ)償》第25條第2款規(guī)定：“補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟?！边@里對(duì)提起的究竟應(yīng)該是什么性質(zhì)的訴訟含糊其辭，引起極大的困惑與爭(zhēng)議。如果結(jié)合新行政訴訟法第12條第11項(xiàng)規(guī)定，那么應(yīng)當(dāng)理解為作為行政主體的征收人不履行補(bǔ)償協(xié)議，被征收人可以提起行政訴訟；而被征收人不履行補(bǔ)償協(xié)議的，征收人只能提起民事訴訟。這應(yīng)該是前述走民事訴訟路徑觀點(diǎn)的重要法律依據(jù)之一。（讓行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟，目前無法律依據(jù)，也不符合行政訴訟傳統(tǒng)理論。按目前法律規(guī)定和理論，行政訴訟是單向的，行政機(jī)關(guān)只能是被告，不能是原告。如果讓行政機(jī)關(guān)提出民事訴訟，要求相對(duì)人履行協(xié)議，至少要幾個(gè)值得思考：一、民事訴訟解決是平等主體之間的民事權(quán)益糾紛，此時(shí)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的地位平等嗎？同一個(gè)行政協(xié)議糾紛，為何因起訴主體不同，訴訟程序就分為民事訴訟、行政訴訟兩個(gè)不同的程序呢？難道同一份行政協(xié)議，站在相對(duì)人角度，是行政行為性質(zhì)的協(xié)議，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，是民事性質(zhì)的協(xié)議？這樣一份協(xié)議豈不是同時(shí)具備行政、民事兩個(gè)性質(zhì)？二、如果提起行政機(jī)關(guān)提起民事訴訟，相對(duì)人提起反訴，主張行政協(xié)議無效，此時(shí)程序該如何處理？是民事附帶行政訴訟或行政附帶民事訴訟，還是按民事訴訟一并解決？如果按后者，為何相對(duì)人是原告、行政機(jī)關(guān)是被告的關(guān)于協(xié)議效力的糾紛是民事訴訟，而相對(duì)人是原告、行政機(jī)關(guān)是被告的關(guān)于協(xié)議履行的糾紛，依法卻是行政訴訟？?jī)H僅是因?yàn)樵V訟請(qǐng)求不同，糾紛性質(zhì)就不同嗎？如果是前者，那么又會(huì)陷入民事、行政糾紛的解決誰先誰后的問題。協(xié)議效力是協(xié)議履行的前提，很顯然應(yīng)先通過行政訴訟解決行政協(xié)議是否有效、該不該撤銷這個(gè)問題。但不管是附帶解決，還是行政訴訟、民事訴訟按前后分開進(jìn)行，要解決兩個(gè)訴訟，必然會(huì)導(dǎo)致法院負(fù)擔(dān)重、效率低問題。）
然而，既然法律賦予行政主體在行政協(xié)議中享有優(yōu)益特權(quán)，那么為何又不去行使這種特權(quán)而要走民事訴訟路徑呢？這不導(dǎo)致優(yōu)益特權(quán)的虛置嗎？應(yīng)該說，我國(guó)現(xiàn)行的行政協(xié)議制度類似于法國(guó)模式而有異于德國(guó)模式。因此在相對(duì)人不履行行政協(xié)議時(shí)，就應(yīng)該像法國(guó)那樣由行政主體直接行使其特權(quán)，強(qiáng)制相對(duì)人正確履行行政協(xié)議。這是行政主體肩負(fù)實(shí)現(xiàn)公共利益的使命之所然，是為保證行政管理目的的順利實(shí)現(xiàn)所必需。不過，這里的特權(quán)行使不應(yīng)該是行政主體直接強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)法院執(zhí)行，而應(yīng)該是先依特權(quán)對(duì)相對(duì)人作出與具體行政協(xié)議相適應(yīng)的行政制裁決定。只有依照法定程序作出行政制裁決定并依法送達(dá)決定于相對(duì)人，而相對(duì)人在法定期限內(nèi)既不提起行政訴訟又不履行行政制裁決定的，才可以根據(jù)新行政訴訟法第97條規(guī)定進(jìn)入非訴執(zhí)行階段。即視行政主體對(duì)該行政制裁決定是否享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，而確定是自行強(qiáng)制執(zhí)行還是申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。
綜上所述，筆者認(rèn)為對(duì)相對(duì)人不履行行政協(xié)議走“行政制裁”加“非訴執(zhí)行”的救濟(jì)路徑，應(yīng)該是目前法律框架下的較佳選擇。當(dāng)然，隨著我國(guó)法治進(jìn)程的深入推進(jìn)和契約式行政管理制度的不斷完善，若能逐漸減少乃至無需行政主體在行政協(xié)議中的特權(quán)存在而向德國(guó)模式靠攏，則建議建立行政訴訟反訴制度。即改變現(xiàn)行的行政訴訟原被告恒定模式，允許行政協(xié)議一方提起行政訴訟，另一方可以反訴。新行政訴訟法只是將行政協(xié)議部分納入行政訴訟，而雙方不履行行政協(xié)議的情形在現(xiàn)實(shí)中屢見不鮮。在雙方混合違約的情形下，將其割裂來予以分別處理，不僅缺乏效率，更是難以達(dá)致公正。建立行政訴訟反訴制度而將行政協(xié)議完整納入行政訴訟，才能一并審查雙方的不履行行為并進(jìn)行整體判斷，從而更加公正、更有效率地處理行政協(xié)議糾紛。
（作者單位：福建省莆田市中級(jí)人民法院）
行政協(xié)議相對(duì)人違約行政機(jī)關(guān)可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行
來源： 人民法院報(bào)2015年04月16日
趙 龍
【案情】
因舊城改造，2014年12月18日，邢某與某縣房屋征收部門就其房屋簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，約定：補(bǔ)償金額為237萬余元，邢某1個(gè)月內(nèi)搬遷。因邢某遲遲不搬遷，2015年3月11日，縣房屋征收部門向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
【分歧】
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，征收補(bǔ)償協(xié)議屬于民事合同，征收部門應(yīng)提起民事訴訟。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，征收補(bǔ)償協(xié)議屬于行政合同，協(xié)議相對(duì)人違約，行政機(jī)關(guān)可直接申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。
【評(píng)析】
筆者同意后一種觀點(diǎn)。
1.《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十五條第二款規(guī)定，補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。因該條款對(duì)于提起何種訴訟導(dǎo)向不明，導(dǎo)致司法實(shí)踐中對(duì)于房屋補(bǔ)償協(xié)議屬于民事合同還是行政合同存在爭(zhēng)議。
認(rèn)為是民事合同的主要理由是：房屋補(bǔ)償協(xié)議體現(xiàn)的是房屋征收部門與被征收人之間的財(cái)產(chǎn)交換關(guān)系，屬于平等民事主體之間的民事關(guān)系。《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》（法復(fù)[1996]12號(hào)）規(guī)定，拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償、安置等問題發(fā)生爭(zhēng)議，或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問題依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。雖然該批復(fù)是《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定因拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議爭(zhēng)議如何尋求司法救濟(jì)的問題，但從本質(zhì)上而言，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議與拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議均體現(xiàn)合同雙方的合意，而非單方面意思表示。并且，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償協(xié)議》第二十五條第二款已經(jīng)賦予當(dāng)事人訴權(quán)，如果協(xié)議相對(duì)人不履行協(xié)議，另一方當(dāng)事人可以提起訴訟。
筆者認(rèn)為上述觀點(diǎn)值得商榷。拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的訂立主體為拆遷人與被拆遷人，根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第四條第二款的規(guī)定，拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的單位。房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的訂立主體為房屋征收部門與被征收人，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條第二款的規(guī)定，房屋征收部門是由市、縣級(jí)人民政府確定組織實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償工作的行政機(jī)關(guān)。由此，不同于拆遷人與被拆遷人的平等民事關(guān)系，房屋征收部門與被征收人具有明顯的不平等性。此外，2015年5月1日即將施行的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第（十一）項(xiàng)也明確將房屋征收補(bǔ)償協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍。因此，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議屬于行政合同。
2.行政合同糾紛主要表現(xiàn)為行政主體違約或者相對(duì)人違約而導(dǎo)致的糾紛兩種情況。如果行政主體違約，協(xié)議相對(duì)人可以提起行政訴訟保障其權(quán)益。但司法實(shí)踐中常常出現(xiàn)協(xié)議相對(duì)人不起訴也不履約的情形，基于我國(guó)行政訴訟法“民告官”的單向性設(shè)計(jì)，行政機(jī)關(guān)顯然無法通過行政訴訟的方式實(shí)現(xiàn)其行政合同目的。
如何解決上述問題，關(guān)鍵是行政機(jī)關(guān)能否申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行行政協(xié)議。對(duì)此，存在不同意見：一種意見認(rèn)為，行政協(xié)議具有行政法和合同法上的雙重屬性，不同于一般的行政行為，行政協(xié)議的執(zhí)行力需要經(jīng)過訴訟程序獲得。因此，房屋征收部門向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，法院不能忽視房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的法律效力，法院不得繞過訴訟而直接受理強(qiáng)制執(zhí)行。另一種意見認(rèn)為，行政訴訟法的單向訴訟結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致房屋征收部門不能對(duì)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議提起行政訴訟，如果不賦予其申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，顯然不公平。此外，房屋征收部門與被征收人就房屋補(bǔ)償問題達(dá)成協(xié)議，對(duì)雙方均應(yīng)具有約束力。如果行政機(jī)關(guān)違約，被征收人可以提起行政訴訟；而如果被征收人違約，則可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行以實(shí)現(xiàn)其權(quán)利救濟(jì)。
筆者同意后一種意見。雖然在我國(guó)現(xiàn)行法律框架之內(nèi)，行政機(jī)關(guān)的訴權(quán)無法實(shí)現(xiàn)，但基于合同原則，協(xié)議對(duì)雙方當(dāng)事人具有法律約束力，如果不履行協(xié)議，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。對(duì)于協(xié)議相對(duì)人而言，由于行政協(xié)議的行政性，其承擔(dān)違約責(zé)任的方式則是行政機(jī)關(guān)通過申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)議之目的。此外，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十八條第一款規(guī)定，被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。雖然該條款并不包括房屋征收補(bǔ)償協(xié)議可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的情形，但從實(shí)踐情況來看，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的補(bǔ)償條件一般要高于補(bǔ)償決定，從這種意義上說，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，也不會(huì)損害被征收人的合法權(quán)益。
（作者單位：浙江省湖州市中級(jí)人民法院）
我對(duì)前二文的評(píng)論：行政協(xié)議的性質(zhì)的確定是決定協(xié)議糾紛解決模式的前提。如果有些行政協(xié)議，法律沒有賦予行政機(jī)關(guān)單方的優(yōu)益特權(quán)，這種協(xié)議的性質(zhì)就是純粹的民事合同，此時(shí)，作為協(xié)議一方的行政機(jī)關(guān)所代表的國(guó)家，此時(shí)完全是一個(gè)與公民、法人、其他組織地位平等的民事主體。國(guó)家作為特殊法人，也具有民事主體的身份，行政機(jī)關(guān)不過是國(guó)家民事主體的代表人。對(duì)純粹的民事合同性質(zhì)的行政協(xié)議糾紛，只能走民事訴訟救濟(jì)渠道。對(duì)法律賦予行政機(jī)關(guān)單方的優(yōu)益特權(quán)的行政協(xié)議，其本質(zhì)上仍然是行政行為，只不過在行政行為的內(nèi)容中，法律允許融入了行對(duì)人的意思表示。如行政征收補(bǔ)償，法律既允許行政機(jī)關(guān)單方作出補(bǔ)償決定，確定補(bǔ)償金額和搬遷時(shí)間等內(nèi)容，也允許簽訂協(xié)議方式確定補(bǔ)償內(nèi)容。因此，與單方作出行政決定相比，協(xié)議方式只不過是確定行政行為內(nèi)容的方式不同而已，并不影響行政協(xié)議是行政行為的性質(zhì)。一份行政協(xié)議其實(shí)一般包括兩個(gè)行政行為（例外情形下可以是一個(gè)行政行為，因?yàn)榇藭r(shí)協(xié)議是單向的，一方只有義務(wù)）：一是行政機(jī)關(guān)在協(xié)議中承諾的對(duì)相對(duì)人的義務(wù)行為，對(duì)相對(duì)人而言是債權(quán)行為；二是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利行為（說是權(quán)力更確切些），對(duì)相對(duì)人而言是債務(wù)行為。具有行政行為性質(zhì)的行政合同糾紛，解決方式是：行政機(jī)關(guān)單方解除合同、不按約定履行合同的，相對(duì)人提起行政訴訟。此外，對(duì)相對(duì)人對(duì)合同效力提起訴訟的，主張合同無效、有效、撤銷的，也應(yīng)按行政訴訟處理。對(duì)行政合同效力爭(zhēng)議能否提起行政訴訟，這個(gè)問題新修訂的行政訴訟法第12條第11項(xiàng)沒有規(guī)定，值得關(guān)注、思考。對(duì)相對(duì)人單方解除合同、不履行合同的，行政機(jī)關(guān)可強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，無需通過行政訴訟（如果行政訴訟可以是雙向的）、民事訴訟解決，因?yàn)榇藭r(shí)行政合同就是行政行為，同單方行政行為一樣，同樣是代表國(guó)家作出的管理行為，作出后具有服從力，在沒有依法撤銷、認(rèn)定無效之前，有強(qiáng)制執(zhí)行力。關(guān)鍵問題是，國(guó)家既是一個(gè)政權(quán)主體，又可是一個(gè)民事主體，這兩種身份有時(shí)難以區(qū)分，國(guó)家身份難以區(qū)分，代表國(guó)家的行政機(jī)關(guān)以自己名義簽訂的行政合同，究竟哪些性質(zhì)上是民事合同，哪些性質(zhì)上是行政管理性質(zhì)的，就難以區(qū)分。因此，未來的行政合同法，必須首先厘清行政合同的概念，將行政合同界定在具有行政管理性質(zhì)的合同之內(nèi)，而將以行政機(jī)關(guān)名義簽訂的不具有管理性質(zhì)的合同排除在行政合同概念之外。
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