2010年以來,上海立足大都市經(jīng)濟社會和土地利用特征,通過郊野公園建設(shè)、低效建設(shè)用地減量化、“土地整治+”等政策實踐創(chuàng)新,探索推進大都市特色土地整治的五個轉(zhuǎn)變,即整治對象由以農(nóng)地為主向以建設(shè)用地為主轉(zhuǎn)變、整治方向由以農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主向促進鄉(xiāng)村全面振興轉(zhuǎn)變、整治目標(biāo)由耕地保護向城鄉(xiāng)生態(tài)空間發(fā)展轉(zhuǎn)變、整治范疇由單一項目實施向區(qū)域綜合整治轉(zhuǎn)變、整治主體由單一化向多元化轉(zhuǎn)變。
隨著長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略,原有土地整治思路需要進一步提升:
第一,整治空間從大都市區(qū)向大都市圈轉(zhuǎn)變。
當(dāng)今世界,公認(rèn)有三個具規(guī)模效應(yīng)的大灣區(qū):一個是以金融為特征的紐約灣區(qū),一個是以科技為特征的舊金山灣區(qū),一個是以產(chǎn)業(yè)為特征的東京灣區(qū)。伴隨長三角區(qū)域一體化發(fā)展升級為國家戰(zhàn)略,中國國家層面上就形成了京津冀、粵港澳和長三角這三個層級最高的大都市群。
其中,又可分成不同的大都市圈,如長三角區(qū)域包括上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈等。在長三角區(qū)域一體化發(fā)展以及相關(guān)重點都市圈里,未來的發(fā)展趨勢都是破除行政壁壘,促進資源和要素的流動優(yōu)化,進而提高整個區(qū)域的規(guī)模競爭優(yōu)勢。
國家發(fā)改委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》明確提出,培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈,在符合土地用途管制前提下,允許都市圈內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨地區(qū)調(diào)劑。增減掛鉤是推進工業(yè)用地減量化、農(nóng)民集中居住、郊野公園建設(shè)的核心政策工具。原來的政策設(shè)計以上海市級或區(qū)級為指標(biāo)調(diào)劑限制范圍,現(xiàn)在允許在都市圈范圍內(nèi)調(diào)劑指標(biāo),將對上?,F(xiàn)行土地整治模式產(chǎn)生重大影響。
在此大背景下,都市圈里不同等級城市之間的土地整治政策如何對接?不同城市的土地整治政策能否相互吸收、借鑒并發(fā)展成為具有顯著特色的大都市圈土地整治創(chuàng)新政策?這些都值得進一步探討。
第二,整治對象從土地資源向國土資源轉(zhuǎn)變。
早在2011年編制“十二五”土地整治規(guī)劃時,上海就在全國率先提出全域綜合整治的戰(zhàn)略設(shè)想。在“十三五”土地整治規(guī)劃編制,尤其是郊野公園項目實施過程中,也逐級形成了大都市特色的“田水路林村廠”綜合整治體系。隨著國家自然資源管理思路的變化,即從資源要素分類分部門管理模式轉(zhuǎn)向更強調(diào)把資源要素看作具有內(nèi)在聯(lián)系的生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)一管理模式,整治對象將進一步從“田水路林村廠”向“山水林田湖草生命共同體”轉(zhuǎn)變。
在長三角區(qū)域一體化發(fā)展的大趨勢下,這種轉(zhuǎn)變可能會催生一些新的國土空間整治工程。比如,淀山湖水源地生態(tài)修復(fù),既是涉及“水林田湖廠”的國土資源系統(tǒng)整治,需要相關(guān)部門的協(xié)作治理,又是涉及上海、浙江和江蘇不同行政區(qū)域的整治,需要跨區(qū)域、多部門的國土空間綜合治理。
第三,產(chǎn)權(quán)主體從二元分立向城鄉(xiāng)統(tǒng)一轉(zhuǎn)變。
在長三角區(qū)域一體化發(fā)展進程中,資源的自由流動不可或缺。為此,需要進一步打破城鄉(xiāng)分立的二元土地市場,激活存量巨大的農(nóng)村集體建設(shè)用地,包括經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地。
全國人大常委會曾授權(quán)33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律的規(guī)定,并明確三條底線:土地公有制性質(zhì)不改變,耕地紅線不突破,農(nóng)民利益不受損。在這33個試點中,長三角區(qū)域有4個,其中一個在上海松江,還有一個在浙江德清。
兩地作了積極探索,有相似點也有不同點。比如,德清通過“一村一梳理,一地一梳理”,摸清集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量底數(shù)。這與上海的“一村一冊,一地一冊”相似。又如,德清試點分成就地入市和異地調(diào)整入市兩種渠道。其中的異地調(diào)整入市本質(zhì)上和上海減量化指標(biāo)調(diào)劑出讓是一樣的,區(qū)別在于前者承認(rèn)村集體產(chǎn)權(quán)主體地位,把收益直接給村集體,后者則是成本和收益都是區(qū)鎮(zhèn)政府在負(fù)擔(dān),村集體獲得補償。
上海的減量化取得了積極成效,但也面臨成本等問題。這就帶來一個思考:長三角區(qū)域城市建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)市場是一體化的必然趨勢,未來上海土地整治政策能不能在產(chǎn)權(quán)制度改革大趨勢下實現(xiàn)自我優(yōu)化?
第四,治理模式從政府主導(dǎo)向社區(qū)自主轉(zhuǎn)變。
土地整治與空間治理的區(qū)別之一,就在于治理強調(diào)多元主體的參與,包括不同層級的政府、不同的政府部門、中介組織、專家學(xué)者。當(dāng)然,最重要的還是社區(qū)和居民。
比如,上海的郊野公園項目是一類非常成功的整治項目。筆者在向美國、荷蘭、澳大利亞的學(xué)者介紹上海郊野公園時,這些專家最關(guān)注的是社區(qū)和居民怎么參與這個項目?他們?yōu)槭裁丛敢鈪⑴c這個項目?國際經(jīng)驗表明,社區(qū)自主和居民參與能夠很好地降低土地整治行政成本。這應(yīng)當(dāng)成為上海土地整治政策的發(fā)展趨勢之一。
第五,支持技術(shù)從地理信息向大數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變。
土地整治規(guī)劃和管理較早地應(yīng)用了地理信息系統(tǒng)和空間大數(shù)據(jù),現(xiàn)在需要進一步重視與人相關(guān)的大數(shù)據(jù)。比如,有學(xué)者利用手機數(shù)據(jù)、通勤數(shù)據(jù)等重新劃分長三角區(qū)域的“實體城市”,直觀表現(xiàn)出區(qū)域一體化中的城市差異。
大數(shù)據(jù)對土地整治的影響主要是技術(shù)方面。比如,利用大數(shù)據(jù)來分析郊野公園的吸引力及覆蓋范圍,是只有本區(qū)的人使用,還是全市的人使用?能否吸引周邊城市的人?再如,在土地整治規(guī)劃、土地整治潛力評估的過程中,人口是特別重要的因素。以往,我們多是通過鎮(zhèn)村調(diào)查和農(nóng)戶抽樣來測算鄉(xiāng)村現(xiàn)在到底有多少常住人口,分析土地整治減量化的潛力有多大。這種方法的誤差比較大,通過大數(shù)據(jù)則可以較好地提供有效驗證。
?。ㄘ?zé)編:武鵬飛 )