什么是“郊野公園”？什么是“郊野單元規(guī)劃”？
說到郊野公園，人們首先會將目光聚焦在“公園”兩個字上。從字面上來看，郊野公園容易被想當然地理解為“坐落于郊區(qū)野外的公園”，比如說一座座散落于城郊山間田野之間的公園。
事實上，“郊野公園”一詞起源于英國，中國最早的郊野公園出現(xiàn)在香港。
“郊野公園”，是指位于城市郊區(qū)，具有一定規(guī)模、自然條件較好、公共交通便利的生態(tài)游憩空間。從其定位不難看出，郊野公園主要著眼于鄉(xiāng)村地區(qū)，比傳統(tǒng)公園更加強調生態(tài)人文元素。
由此可見，郊野公園與傳統(tǒng)意義上的城市公園是有一定區(qū)別的，同樣郊野公園不等于郊區(qū)野外的公園。
“郊野單元”，是在集中建設區(qū)外的郊野地區(qū)實施規(guī)劃和土地管理的基本單位，是郊野地區(qū)統(tǒng)籌各專項規(guī)劃的基本網(wǎng)格，原則上以鎮(zhèn)域為一個基本單元。
“郊野單元規(guī)劃”，是根據(jù)所在鎮(zhèn)鄉(xiāng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展要求，對集中建設區(qū)外郊野地區(qū)的用地規(guī)模和結構布局、生態(tài)建設和環(huán)境保護等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排，是落實集建區(qū)外現(xiàn)狀建設用地減量化任務的實施規(guī)劃，是指導集建區(qū)外土地整治、生態(tài)保護和建設、村莊建設、市政基礎設施和公共服務設施建設等規(guī)劃編制和土地管理工作的依據(jù)。
“郊野單元規(guī)劃”的核心內容包括農(nóng)用地整治、建設用地整治和專項規(guī)劃整合，其中建設用地整治要求重點減量有污染、高能耗、低效利用的工業(yè)用地，原則上應包括郊野公園規(guī)劃內的所有建設用地。
“郊野公園”是以規(guī)劃為引領，以土地綜合整治為平臺，以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為主要政策工具。注重生態(tài)優(yōu)先、尊重自然風貌、有機整合農(nóng)田林網(wǎng)、河湖水系等自然肌理的區(qū)域土地綜合整治，是兼具生態(tài)、生產(chǎn)和休閑游憩等多功能復合的生態(tài)節(jié)點區(qū)域。
簡單地說，郊野公園就是郊野單元中規(guī)模較大、自然條件較好、交通便利的休閑空間。郊野公園建設不單是城市建設用地減量化的重要載體，它本身也是城市推進生態(tài)文明建設的重大項目。
進行郊野公園單元規(guī)劃的原因
城市的郊野地區(qū)（集中建設區(qū)以外區(qū)域）長期處于規(guī)劃滯后的狀態(tài)，一直由宏觀規(guī)劃直接指導項目而缺乏中觀詳細層面的規(guī)劃引導；各行業(yè)主管部門各自編制專業(yè)規(guī)劃，但卻缺少規(guī)劃的綜合平衡。
郊野公園的建設既涉及建設用地的保留、拆除和新建，又涉及農(nóng)用地的整理，同時還需應對各專業(yè)部門的不同要求和任務；如僅通過原有的宏觀規(guī)劃和項目設計，以及深淺不一的專業(yè)規(guī)劃是無法實現(xiàn)的。
進行郊野公園單元規(guī)劃的目的
通過對郊野公園單元規(guī)劃可以實現(xiàn)統(tǒng)籌郊野公園內農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、旅游休閑、生態(tài)保護和設施建設的各項任務；實現(xiàn)統(tǒng)籌建設用地、農(nóng)用地和未利用地的規(guī)劃布局；統(tǒng)籌各個條線的專業(yè)規(guī)劃要求等。
這些是當前在各個城市的規(guī)劃管理者面前極為緊迫的任務，這些也關系到郊野公園的整體品質和建設積極性。
郊野公園單元規(guī)劃就是在這個背景下應運而生的，通過郊野公園單元規(guī)劃的編制，將由點及面地探索一條在城市郊野地區(qū)進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃之路。
展開“郊野公園單元規(guī)劃”和郊野公園建設的好處
從目前的實踐來看，郊野單元規(guī)劃和郊野公園建設是一項順應潮流、勢在必行的民生工程，它可以帶來諸多方面的好處：
1、有助于構建城鄉(xiāng)生態(tài)文明格局，使土地整治目標 由“增地提等”向著錨固城鄉(xiāng)生態(tài)空間、改善環(huán)境、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構等綜合目標轉變；
2、有助于使城市建設更為緊湊，促進城市的土地利用格局在全域實現(xiàn)由增量管理，向流量管理的轉變；有助于產(chǎn)業(yè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多種涉農(nóng)資源整合，土地整治推進思路由項目實施操作，向著依托整治平臺統(tǒng)籌各方資源轉變；
3、有助于城市的地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，借由郊野公園，土地整治效益由過去的完成耕地保護任務，向著激發(fā)郊野地區(qū)發(fā)展的內生動力轉變。
郊野公園單元規(guī)劃面臨的主要矛盾
郊野公園位于農(nóng)村地區(qū)，基本農(nóng)田和農(nóng)村風貌是它的特色，建設郊野公園不可能拋開“三農(nóng)”問題， 也不可能突破現(xiàn)行的政策環(huán)境和土地制度，搞大拆大建，依賴土地指標換取建設資金。
規(guī)劃編制過程中，對于減量化是否阻礙地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、郊野公園是搞景觀建設還是搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村宅基地是拆還是留這幾個突出問題一直有所爭議，需要市、區(qū)、鎮(zhèn)政府及相關部門、建設單位逐步取得共識，達成一致。規(guī)劃編制所面臨的主要問題有：
1、 產(chǎn)業(yè)發(fā)展和減量化
郊野公園的建設不是以犧牲地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間為代價的。郊野公園作為生態(tài)空間的一種表現(xiàn)形式，生態(tài)保護的任務對地區(qū)產(chǎn)業(yè)提出了嚴格要求，如：禁止發(fā)展工業(yè)類項目、針對園內低效高耗能的工業(yè)用地實施減量化等。
2、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和景觀建設
郊野公園不同于城市公園，它所處的區(qū)域是城市外圍、有上千年農(nóng)耕歷史、養(yǎng)活著數(shù)千農(nóng)業(yè)人口的農(nóng)村地區(qū)，它的建設方式不同于城市綠地，也不同于旅游景區(qū)，也不能直接照搬國外以林地生態(tài)保育為主的郊野公園建設模式。郊野公園建設必須兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，解決好老百姓的吃飯問題，落實好國家“最嚴格的耕地保護制度”。
郊野公園單元規(guī)劃方式的創(chuàng)新
郊野公園涉及的地類復雜、任務目標多元，規(guī)劃編制必須結合郊野地區(qū)的特點和需求，通過創(chuàng)新編制方式，為郊野公園建設和管理提供規(guī)劃技術支撐。
1、統(tǒng)一現(xiàn)狀底版、統(tǒng)一用地分類
郊野地區(qū)基本為集體土地，主體多元，地類復雜，為了體現(xiàn)現(xiàn)狀用地的現(xiàn)勢性和地類的全覆蓋，同時為了便于市、區(qū)對現(xiàn)狀規(guī)模達成一致，郊野公園單元規(guī)劃采用中國“全國第二次土地利用調查”數(shù)據(jù)作為現(xiàn)狀底版，并統(tǒng)一了時點。
用地類分采用了覆蓋農(nóng)用地、建設用地和未利用地的《兩規(guī)合一用地分類》，與《全國土地分類（試行）》及《城市用地分類體系》（包括城鄉(xiāng)用地分類和城鄉(xiāng)建設用地分類，以上海為例：《上海市控制性詳細規(guī)劃技術準則》2011）可以相對應，確保與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系、土地規(guī)劃體系中各法定規(guī)劃在用地布局、 規(guī)模指標上都能銜接。
2、鎮(zhèn)域規(guī)劃先行
郊野公園雖然面積較大（一般10 km2 以上），但畢竟屬于項目層面的規(guī)劃，對于涉及用地布局、建設規(guī)模、耕地保護等的強制性內容的確定，還需要在更宏觀的層面予以研究，如：公園范圍內哪些用地應當減量、獎勵空間應當放在哪里、是否符合城鎮(zhèn)發(fā)展方向等。
郊野公園單元規(guī)劃為了彌補上位規(guī)劃的缺失，先行編制新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃和鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的深化完善方案，研究郊野園的建設會對鎮(zhèn)域產(chǎn)生哪些影響，并對新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃和鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃提出修編或調整建議。
3、基于生態(tài)景觀設計的土地整治規(guī)劃
土地整治規(guī)劃是郊野公園單元規(guī)劃的重要內容之一。土地整治是郊野公園建設的實施平臺，是對郊野地區(qū)“田、水、路、林、村”等基本要素的統(tǒng)籌安排，郊野公園充分利用這個平臺，通過整合資金、聚焦政策，集中推進公園建設。當然，郊野公園的土地整治又不同于普通地區(qū)的土地整治；按照郊野公園的實施目標，不僅要落實減量化和耕地保護的任務，應體現(xiàn)自然野趣、原生態(tài)的景觀特色，這就要求在土地整治規(guī)劃中進一步提升美學設計，與生態(tài)景觀規(guī)劃、旅游策劃相結合，使郊野 公園的規(guī)劃“基于土地整治，高于土地整治”。
郊野公園單元規(guī)劃編制伊始，通過相關要素研究，在“田、水、路、林、村”的基礎上，進一步提煉“風土、歷史、文化、人居”等人文要素，融入到方案設計之中。之后通過國際方案征集，對郊野公園范圍內的耕地、園地、林地、水面、濕地等非建設用地，按照旅游策劃的要求進行詳細設計，充分利用各類農(nóng)用地的自然生態(tài)功能，結 合旅游項目，形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、旅游休閑、生態(tài)保護三位一體的郊野景觀。
最后，方案落實到土地整治規(guī)劃中，確定土地整治布局規(guī)劃、劃分整治區(qū)域、安排工程項目?？梢哉f，郊野公園的土地整治是具有大都市特點的土地整治，是服務于生態(tài)文明的土地整治。
4 、 體現(xiàn)政策平臺的功能
各城市規(guī)土局應為指導郊野公園相關規(guī)劃編制和實施提供政策平臺。以上海為例， 先后出臺《郊野單元規(guī)劃編制審批和管理若干意見（試行） 》（滬規(guī)土資綜[2013]406 號） 、《郊野單元（含郊野公園）實施推進政策要點（一） 》（滬規(guī)土資綜〔2013〕416 號）兩個文件。
其中，416 號文件明確了郊野公園的相關創(chuàng)新政策，包括類集建區(qū)的空間獎勵、詳細規(guī)劃適度調整、增減掛鉤政策疊加、出讓方式適應性選擇、計劃考核聯(lián)動等。郊野公園單元規(guī)劃是這些政策落地的規(guī)劃平臺，并在編制過程中，與實施情況相結合，對這些政策形成反饋，為今后進一步細化政策、并在郊野地區(qū)明確管理口徑提供支撐。
同時，郊野公園單元規(guī)劃也是統(tǒng)籌地區(qū)各條線目標、任務、政策、資金的空間平臺。郊野公園建設需要各部門形成合力，聚焦政策，整合資源，共同推進，郊野地區(qū) 涉及的土地整治、產(chǎn)業(yè)結構調整、生態(tài)補償、片林建設、農(nóng)田水利、村莊改造等各類項目和專項資金，如何善加利用，需要一個統(tǒng)一的空間規(guī)劃作為平臺，實現(xiàn)效益的最大化。
因此，規(guī)劃在編制時，除了圍繞規(guī)土部門的創(chuàng)新政策，還積極與各專業(yè)主管部門對接，對專業(yè)規(guī)劃進行綜合平衡，形成控制線和控制點，落實近期建設項目，引導資金有序投入。
主要規(guī)劃內容
目前中國的郊野公園建設還沒有先例，郊野公園單元規(guī)劃編制的過程將是一個漸進式的探索過程。通過結合現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和土地規(guī)劃體系，充分運用政策手段和管理手段，形成了目前的規(guī)劃編制內容?；蛘哒f，現(xiàn)在的編制內容是一系列有針對性的規(guī)劃的整合。郊野公園單元規(guī)劃的核心內容主要包括4 部分:
1、規(guī)劃總體布局
依據(jù)上位規(guī)劃，根據(jù)地區(qū)目標定位和自身特色確定郊野公園的總體布局。包括功能結構和用地布局，其中用地布局是覆蓋全地類（農(nóng)用地、建設用地和未利用地）的土地利用規(guī)劃。
2、農(nóng)用地整治
指針對“田、水、路、林”等農(nóng)用地和未利用地進行的土地整治規(guī)劃。內容包括農(nóng)業(yè)布局、高標準基本農(nóng)田建設、農(nóng)田水利、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境、設施農(nóng)用 地及項目區(qū)劃分。規(guī)劃在完成上位規(guī)劃確定的各項地保有量、補充耕地量和高標準基本農(nóng)田建設量的基礎上，進一步結合生態(tài)景觀設計，豐富郊野公園觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)的功能。
3、建設用地整治
確定郊野公園內集建區(qū)外現(xiàn)狀建設用地的分類處置方案，明確新增建設用地的規(guī)模、結構和布局，重點是通過對集建區(qū)外的現(xiàn)狀零星農(nóng)村建設用地、低效工業(yè)用地等 進行拆除復墾，實現(xiàn)減量化，并根據(jù)減量化激勵措施和實施機制，明確由減量化產(chǎn)生的類集建區(qū)用地規(guī)模和選址布局。內容包括減量化方案、增減掛鉤專項規(guī)劃、和類集建區(qū)布局規(guī)劃。由于郊野公園的風貌景觀要求，規(guī)劃還提出核心控制指標對建設用地規(guī)模、建設的密度等進行控制。
4、專項規(guī)劃整治
對郊野公園區(qū)域已有的規(guī)劃進行整合，對道路交通、公共服務設施、市政設施等相關內容提出規(guī)劃導向和總體要求。內容包括道路交通、市政設施、服務設施、生態(tài)保護與建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、風貌和開發(fā)控制、歷史文化保護、村莊保留與改造。
類集建區(qū)的規(guī)劃空間獎勵制度的建立( 參照上海相關獎勵制度)
1、關于類集建區(qū)空間比例
在區(qū)縣政府統(tǒng)籌安排和鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府推進實施下，在集建區(qū)外實現(xiàn)現(xiàn)狀建設用地減量化的，可獲得類集建區(qū)的建設用地規(guī)劃空間。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃確定的減量化任務， 類集建區(qū)的空間規(guī)模原則上控制在減量化建設用地面積的1/3 以內。
2、關于類集建區(qū)選址布局
郊野單元規(guī)劃經(jīng)批準后，即初步確定了待激活的類集建區(qū)邊界。相關建設用地減量化工作經(jīng)市局確認完成后，對應面積的類集建區(qū)方可激活辦理各類規(guī)劃土地手續(xù)。 經(jīng)激活的類集建區(qū)邊界和建設用地減量復墾后產(chǎn)生的新增耕地等，將一同納入土地利用總體規(guī)劃實施和大機現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫的年度更新。
類集建區(qū)選址應結合新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃研究確定。已啟動新一輪總體規(guī)劃編制的地區(qū)，需結合新規(guī)劃遠景方案研究； 未啟動的地區(qū)，應按照原批準的總體規(guī)劃研究確定。具體選址要求如下：
1、應鄰近集中建設區(qū)，統(tǒng)籌考慮現(xiàn)狀和新增發(fā)展需求，保證整體性。優(yōu)先選擇現(xiàn)狀建設用地較為集中的地區(qū)，不占或少占基本農(nóng)田。
2、避免占用生態(tài)網(wǎng)絡空間，不得占用水源保護區(qū)和市政交通走廊，嚴格限制占用近郊綠環(huán)和生態(tài)間隔帶。
3、原則上不納入工業(yè)區(qū)塊，嚴格限制新增工業(yè)用地。
4、遠郊和生態(tài)地區(qū)可以結合地區(qū)需要設置集中建設點。集中建設點原則上不得新增工業(yè)倉儲、城鎮(zhèn)住宅和為城鎮(zhèn)生活區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)配套的公共服務設施等用地，如：行政辦公用地、批發(fā)市場用地、教育科研用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地（有特殊防疫需求的除外）、社區(qū)及公共服務設施用地（為集建區(qū)外地區(qū)配套的除外） ，集中建設點在形態(tài)上應符合風貌控制要求。
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