【國土空間規(guī)劃】鎮(zhèn)村域國土空間規(guī)劃的單元式編制與管理——上海市郊野單元規(guī)劃的發(fā)展與探索 | 上海城市...
面對新時代國土空間規(guī)劃體制改革和全面啟動規(guī)劃編制的要求，本文首先梳理闡述2012年至今上海郊野單元規(guī)劃從1.0到3.0版的實踐探索，包括空間規(guī)劃體系構(gòu)建、單元劃分、核心內(nèi)容演變、全域空間管制、單元圖則管理、編審實施機(jī)制等方面。其次探討上海郊野單元規(guī)劃背后的責(zé)任與權(quán)益、從1.0到3.0版鄉(xiāng)村空間治理的思維轉(zhuǎn)變、規(guī)劃的實踐模式與目標(biāo)導(dǎo)向等問題。最后結(jié)合對中共中央國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（簡稱“《若干意見》”）的認(rèn)識，對今后的貫徹實施進(jìn)行展望。
實踐與探索：上海郊野單元規(guī)劃的發(fā)展歷程與主要特色
上海自2012年開始以郊野公園、不同城鎮(zhèn)化階段的新市鎮(zhèn)為試點，探索郊野單元規(guī)劃的編制與實施管理。以建制鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）/街道的城市開發(fā)邊界外區(qū)域為規(guī)劃范圍，至今郊野單元規(guī)劃已歷經(jīng)3次改版。其中，上海郊野單元規(guī)劃1.0版（簡稱“1.0版”）和上海郊野單元規(guī)劃2.0版（簡稱“2.0版”）累計完成約70%的規(guī)劃編制；新一輪的郊野單元（村莊）規(guī)劃，即上海郊野單元規(guī)劃3.0版（簡稱“3.0版”）正結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和“上海2035”總規(guī)的實施，在各區(qū)有序開展（截至2019年6月，約有60%完成編制），計劃2019年底實現(xiàn)全覆蓋。1.1 1.0版：規(guī)劃的創(chuàng)立與戰(zhàn)略思考
1.1.1 主要背景
2008年上海規(guī)劃、國土兩局合并后，整體進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、兩規(guī)合一階段，2010年“2020土總規(guī)”獲批后，“集中建設(shè)區(qū)”作為各級部門管理和資源投入的重點，邊界內(nèi)設(shè)置了清晰的規(guī)劃土地管理政策，并以2010版城鄉(xiāng)規(guī)劃條例和控規(guī)準(zhǔn)則規(guī)范為依據(jù)推進(jìn)城鎮(zhèn)單元控規(guī)的全覆蓋。2010年底上海開始研究鄉(xiāng)村地區(qū)“兩規(guī)合一”規(guī)劃編制方法，2012年底提出“郊野單元規(guī)劃”，2013年相關(guān)配套政策出臺，2014年3月1.0版規(guī)劃編制導(dǎo)則下發(fā)，鄉(xiāng)村地區(qū)的綜合管理平臺建立，規(guī)劃在鄉(xiāng)村地區(qū)的統(tǒng)籌、引領(lǐng)和指導(dǎo)作用得以逐步發(fā)揮。1.0版郊野單元規(guī)劃以土地整治為綜合平臺、以增減掛鉤為政策工具，主要包含農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治和專項規(guī)劃整合3項內(nèi)容。上海1.0—3.0版郊野單元規(guī)劃定位效力、核心內(nèi)容、編審流程和配套政策的演變
1.1.2 主要特色
（1）率先提出在鄉(xiāng)村地區(qū)實行全覆蓋、網(wǎng)格化單元管理的思路首先從利于上位規(guī)劃指標(biāo)落地、規(guī)劃土地精細(xì)化管理、區(qū)域統(tǒng)籌和實施彈性方面考慮，確定是全覆蓋、網(wǎng)格化單元管理；其次為保障規(guī)劃全覆蓋的有效推進(jìn)和實施操作，考慮行政主體事權(quán)，確定單元范圍劃示以鎮(zhèn)界為主要參考；最后界定郊野單元是在城市開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)實施規(guī)劃和土地管理的基本地域單位，是鄉(xiāng)村地區(qū)統(tǒng)籌各專項規(guī)劃的基本網(wǎng)格，原則上以鎮(zhèn)域城市開發(fā)邊界外區(qū)域為1個基本單元，單元范圍的大小為40—70km2。（2）嘗試搭建鄉(xiāng)村地區(qū)空間規(guī)劃體系，構(gòu)建邊界外4級土地整治規(guī)劃體系不拘泥于規(guī)劃的法定性和完整性，通過土規(guī)重點專項—土地整治規(guī)劃的4級體系構(gòu)建，將城鄉(xiāng)空間布局優(yōu)化、低效建設(shè)用地減量化和土地綜合整治的思路貫穿始終。上海鄉(xiāng)村地區(qū)空間規(guī)劃體系的演變
（3）創(chuàng)新規(guī)劃空間獎勵機(jī)制，保障鎮(zhèn)鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)在整合銜接國家已有的增減掛鉤、土地整治等實施政策基礎(chǔ)上，上海根據(jù)自身特點，創(chuàng)新形成政策包，包含：減量化后“拆三還一”的類集建區(qū)規(guī)劃空間獎勵機(jī)制、建設(shè)用地增減掛鉤的指標(biāo)和資金疊加、農(nóng)地流轉(zhuǎn)大戶經(jīng)營、已批控規(guī)適度調(diào)整、類集建區(qū)中集體留用造血用地定向出讓、年度建設(shè)用地減量化計劃與土地出讓計劃、新增建設(shè)用地計劃聯(lián)動考核管理等。1.2 2.0版：規(guī)劃的銜接與內(nèi)容完善
1.2.1 主要背景
2014年5月，上海啟動新一輪城市總體規(guī)劃的編制。2015年6月，按照國家推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，銜接正在編制的市、區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）3級“2035總規(guī)”，展開2.0版郊野單元規(guī)劃的研究。2.0版郊野單元規(guī)劃延續(xù)1.0版的成果精髓，主要內(nèi)容包含：（1）承接上位規(guī)劃要求，明確近期發(fā)展目標(biāo)；（2）強(qiáng)化空間統(tǒng)籌布局，細(xì)化近期空間落地和土地利用；（3）整合近期重點建設(shè)項目，實行單元圖則管理。1.2.2 主要特色
（1）銜接“2035總規(guī)”新要求，確立了一套完整的成果形式新市鎮(zhèn)總規(guī)為上位規(guī)劃，統(tǒng)籌全鎮(zhèn)域空間布局，保障底線型、公益性設(shè)施空間，指導(dǎo)近期項目建設(shè)；郊野單元規(guī)劃為下位規(guī)劃，聚焦邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)，在銜接遠(yuǎn)期的基礎(chǔ)上著重近期建設(shè)任務(wù)、減量與新增空間、指標(biāo)的統(tǒng)籌和落實。2.0版郊野單元規(guī)劃在成果應(yīng)用上突出層級簡化和一張圖管理，使基層領(lǐng)導(dǎo)“看得懂、愿意用、可優(yōu)化”，形成一套完整的成果形式，包括“1個文本+1個項目庫+1套圖則”。（2）首次使用單元圖則管理，落實建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的管控要求1.0版借鑒城鎮(zhèn)地區(qū)控規(guī)圖則的編制方法，形成建設(shè)用地地塊控規(guī)圖則的樣式，到2.0版在探索全域空間用途管制的基礎(chǔ)上形成單元圖則的樣式，并開始應(yīng)用。上海郊野單元規(guī)劃1.0—3.0版規(guī)劃圖則的演變
（3）細(xì)化鎮(zhèn)村建設(shè)用地管制分區(qū)，延用空間獎勵機(jī)制根據(jù)2.0版的鎮(zhèn)村發(fā)展需求，更細(xì)致地區(qū)分鎮(zhèn)村建設(shè)用地管制分區(qū)。2.0版嘗試建立靜態(tài)的規(guī)劃“天花板”管控和以5年為時間單元實施推進(jìn)的動態(tài)機(jī)制，分階段推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)低效建設(shè)用地減量化。在確認(rèn)全市平均拆建比的基礎(chǔ)上，延續(xù)空間獎勵政策，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展權(quán)。1.3 3.0版：規(guī)劃的統(tǒng)籌與實施管理
1.3.1 主要背景
2017年10月國家“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的提出、12月“上海2035”總規(guī)的正式批復(fù)以及2018年3月的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革——自然資源部的成立，是3.0版升級的主要背景。3.0版郊野單元規(guī)劃在延續(xù)前兩版核心內(nèi)容的基礎(chǔ)上，銜接新時代國土空間規(guī)劃建構(gòu)的主要任務(wù)、鄉(xiāng)村振興工作平臺的搭建，主要包括：（1）加強(qiáng)現(xiàn)狀排摸，合理確定規(guī)劃目標(biāo)，策劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興路徑；（2）強(qiáng)化全域空間、全地類統(tǒng)籌布局，優(yōu)化建設(shè)用地、基本農(nóng)田和其他自然資源布局，推進(jìn)國土綜合整治，加強(qiáng)鄉(xiāng)村風(fēng)貌引導(dǎo)；（3）形成近期行動計劃，制定單元圖則，指導(dǎo)各村項目實施。1.3.2 主要特色
（1）完善鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃體系和實施管理，系統(tǒng)解決規(guī)劃編制、調(diào)整、用途管制和項目建設(shè)等問題與1.0版以土地整治體系為切入點相似，3.0版堅持以人民為中心，關(guān)注基層需求，以農(nóng)村宅基地和農(nóng)民相對集中居住點為切入點，重點聚焦“E+X+Y”村莊布局體系的層層落實和分類引導(dǎo)。構(gòu)建“村莊布局規(guī)劃（總體規(guī)劃層次）—郊野單元（村莊）規(guī)劃（詳細(xì)規(guī)劃層次）—村莊規(guī)劃設(shè)計（項目實施層次）”3級鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃體系。上海某鎮(zhèn)鎮(zhèn)級村莊布局規(guī)劃圖
（2）合并編制鎮(zhèn)村域國土空間規(guī)劃，下放審批權(quán)，完善實施主體體系郊野單元（村莊）規(guī)劃將原鎮(zhèn)域?qū)用娴慕家皢卧?guī)劃和村域?qū)用娴拇迩f規(guī)劃合并編制。一是在郊野單元內(nèi)的鄉(xiāng)村單元劃分上，更講究因地制宜和靈活適度。二是在規(guī)劃審批上，參照原村莊規(guī)劃審批程序，將審批權(quán)下放至區(qū)政府，上海市規(guī)劃資源部門負(fù)責(zé)備案入庫。三是結(jié)合上海實際，圍繞“兩級政府、三級管理”的管理體制，郊野單元規(guī)劃一直以鎮(zhèn)一級政府作為實施主體。（3）進(jìn)一步認(rèn)知鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)制度，完善全域空間管制機(jī)制，分區(qū)分類實施用途管制1.0和2.0版投入大量的精力對鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)、使用現(xiàn)狀、生產(chǎn)效益等進(jìn)行梳理分析，甄別減量或保留，3.0版除了關(guān)注保留產(chǎn)業(yè)用地的存量利用和轉(zhuǎn)型升級外，重點聚焦農(nóng)村宅基地布局優(yōu)化和農(nóng)民居住環(huán)境改善。責(zé)任與權(quán)益：從1.0版到3.0版鄉(xiāng)村空間治理的思維轉(zhuǎn)變與模式總結(jié)
2.1 規(guī)劃的定位轉(zhuǎn)變與彈性適應(yīng)
（1）規(guī)劃定位效力從專項規(guī)劃變?yōu)樵敿?xì)規(guī)劃1.0版和2.0版郊野單元規(guī)劃更多地承擔(dān)了鎮(zhèn)域?qū)用孢吔缤鈪^(qū)域的專項規(guī)劃職責(zé)，規(guī)劃批復(fù)后仍需要通過編制詳細(xì)層面的規(guī)劃，作為核發(fā)“一書三證”的依據(jù)。3.0版在延續(xù)前兩版核心作用的基礎(chǔ)上，將郊野單元規(guī)劃和村莊規(guī)劃合并編制，突出實施導(dǎo)向，通過圖則落實規(guī)劃管控內(nèi)容。（2）取消規(guī)劃空間獎勵，探索鄉(xiāng)村規(guī)劃彈性適應(yīng)和動態(tài)管控機(jī)制，實行圖則分類表達(dá)1.0版和2.0版產(chǎn)生應(yīng)用于新市鎮(zhèn)總規(guī)還未啟動及啟動編制初始時期，是鄉(xiāng)村空間治理技術(shù)路徑和管理思維的磨合碰撞時期，一定程度上擔(dān)任了過渡期總體層次上下級政府博弈的責(zé)任規(guī)劃的角色；3.0版屬于詳細(xì)層次的、與現(xiàn)有及潛在土地權(quán)利人博弈的權(quán)益規(guī)劃，在建設(shè)用地天花板鎖定、全域統(tǒng)籌的前提下，不再需要統(tǒng)一的“拆幾還幾”政策，而是結(jié)合鎮(zhèn)村實際需求以用定減、以減定增，更多地關(guān)注農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織等的權(quán)益保障和優(yōu)質(zhì)項目的實施落地。2.2 規(guī)劃的實踐模式與目標(biāo)導(dǎo)向
構(gòu)建全域覆蓋、分層管理、分類指導(dǎo)的國土空間規(guī)劃體系，不斷完善和優(yōu)化各層次規(guī)劃的定位、編制要求和管理意見/規(guī)程，并將其作用的發(fā)揮與城鄉(xiāng)行政管理體系、事權(quán)劃分、空間治理規(guī)則設(shè)置密切關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)空間、政策和行動的融合，是上海在國土空間規(guī)劃編制與實施管理中始終堅持的做法。從1.0版到3.0版，“試點規(guī)劃+編制導(dǎo)則+配套政策”組合拳實踐模式?jīng)]有變，始終堅持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和實施導(dǎo)向沒有變。《若干意見》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制提出“側(cè)重實施性、因地制宜、單元式合并編制”等原則性要求，各地可以根據(jù)發(fā)展階段、過渡期規(guī)劃體系和法規(guī)的銜接等因素，對鎮(zhèn)村域國土空間規(guī)劃的定位、編審主體、編制方法和內(nèi)容進(jìn)行符合實施邏輯和需求的創(chuàng)新探索。上海郊野單元規(guī)劃，尤其是3.0版，其定位、內(nèi)容側(cè)重和管制方式與國家最新要求具有內(nèi)在的一致性，同時也體現(xiàn)了上海的特點；對于在其他地區(qū)的適用性，則需要進(jìn)一步探索。
鎮(zhèn)村域（或稱為鄉(xiāng)村地區(qū)）國土空間規(guī)劃的編制和實施管理因其區(qū)域范圍的廣袤性和內(nèi)容資源的復(fù)雜性，需要堅持體系構(gòu)建、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理手段、實施機(jī)制上的協(xié)同創(chuàng)新，從而提升鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃水平，確保規(guī)劃能用、管用、好用。詳情請關(guān)注《上海城市規(guī)劃》2019年第3期《鎮(zhèn)村域國土空間規(guī)劃的單元式編制與管理——上海市郊野單元規(guī)劃的發(fā)展與探索》，作者：楊秋惠，上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院。
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