職業(yè)健康與安全生產(chǎn)一體化探討
山東省臨沂市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局 楊斌
按：本文提出，安全生產(chǎn)本身意義上已經(jīng)涵蓋了職業(yè)健康，但我國(guó)現(xiàn)行的法規(guī)政策和體制，在一定程度上造成了安全生產(chǎn)與職業(yè)健康工作分離，從而出現(xiàn)職業(yè)健康工作力量薄弱且與安全生產(chǎn)重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，致使行政管理資源浪費(fèi)，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。整合資源，理順體制機(jī)制，提高工作效能，加強(qiáng)管理和監(jiān)督應(yīng)是安全監(jiān)管部門(mén)改革發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。
關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn) 職業(yè)健康 工作效能
《辭?！穼踩a(chǎn)解釋為：是指為預(yù)防生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)生人身、設(shè)備事故，形成良好勞動(dòng)環(huán)境和工作程序而采取的一系列措施的活動(dòng)?！吨袊?guó)大百科全書(shū)》將安全生產(chǎn)解釋為：是保護(hù)勞動(dòng)者在生產(chǎn)過(guò)程中安全的一項(xiàng)方針，也是企業(yè)管理必須遵循的一項(xiàng)原則，要求最大限度地減少勞動(dòng)者的工傷和職業(yè)病，保障勞動(dòng)者在生產(chǎn)過(guò)程中的生命安全和身體健康。1999年英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)、挪威船級(jí)社等13個(gè)組織提出了職業(yè)健康安全評(píng)價(jià)系列標(biāo)準(zhǔn)，即OHSAS18001《職業(yè)健康安全管理體系——規(guī)范》，是上世紀(jì)80年代后期在國(guó)際上興起的現(xiàn)代安全生產(chǎn)管理模式。可見(jiàn),安全生產(chǎn)本身意義上已經(jīng)涵蓋了職業(yè)健康，職業(yè)健康是安全生產(chǎn)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，應(yīng)納入安全生產(chǎn)工作中統(tǒng)籌安排。結(jié)合多年的基層工作實(shí)踐，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)健康工作進(jìn)行了調(diào)查與思考。
一、現(xiàn)狀：系統(tǒng)內(nèi)部未能實(shí)現(xiàn)職業(yè)健康與安全生產(chǎn)一體化
2010年，中央編辦《關(guān)于職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管部門(mén)職責(zé)分工的通知》（中央編辦發(fā)〔2010〕104號(hào)）進(jìn)一步明確了安全監(jiān)管、衛(wèi)生等部門(mén)承擔(dān)著作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)職業(yè)健康監(jiān)督管理的職責(zé)；2011年底，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法>的決定》，從法律上明確了安全監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)；2012年，國(guó)家安全監(jiān)管總局先后發(fā)布了《工作場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理規(guī)定》（國(guó)家安全監(jiān)管總局令第47號(hào)）、《職業(yè)病危害項(xiàng)目申報(bào)辦法》（國(guó)家安全監(jiān)管總局令第48號(hào)）、《用人單位職業(yè)健康監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理辦法》（國(guó)家安全監(jiān)管總局令第49號(hào)）等5個(gè)“總局令”，對(duì)安全監(jiān)管部門(mén)、用人單位、服務(wù)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職業(yè)健康監(jiān)管以及服務(wù)工作進(jìn)行了規(guī)范。比如：國(guó)家安全監(jiān)管總局令第47號(hào)第五條規(guī)定：安全監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)用人單位職業(yè)健康的監(jiān)督管理，第八條至第三十八條（共三十一條）對(duì)用人單位職業(yè)衛(wèi)生職責(zé)進(jìn)行了明確；國(guó)家安全監(jiān)管總局令第50號(hào)則重點(diǎn)規(guī)范職業(yè)健康技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)等行為；國(guó)家安全監(jiān)管總局令第51號(hào)則重點(diǎn)規(guī)范了建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)健康“三同時(shí)”問(wèn)題；另外國(guó)家安全監(jiān)管總局還公布了《建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)病危害風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)管理目錄》（安監(jiān)總安健〔2012〕73號(hào)）?？梢钥闯?，目前我國(guó)職業(yè)健康監(jiān)督管理的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)一步健全。
在此情況下，各級(jí)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)都在內(nèi)部設(shè)立了職業(yè)健康監(jiān)督管理部門(mén)，各級(jí)編辦賦予了其職業(yè)健康監(jiān)督管理職能，初衷是為了促進(jìn)職業(yè)健康工作有序開(kāi)展。但是，由于國(guó)家從立法和制定政策層面就將這兩個(gè)方面從源頭上進(jìn)行分離，比如：《安全生產(chǎn)法》只有第三十七條規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須為從業(yè)人員提供符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)防護(hù)用品”，也只是涉及到勞動(dòng)防護(hù)問(wèn)題，沒(méi)有涉及職業(yè)健康問(wèn)題；其他安全生產(chǎn)法律法規(guī)也沒(méi)有及時(shí)修訂補(bǔ)充將職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管融入各行業(yè)的安全監(jiān)管之中，多是另行文件進(jìn)行規(guī)范。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2011年以來(lái)，國(guó)家安全監(jiān)管總局就職業(yè)健康工作共下發(fā)了15個(gè)法規(guī)及規(guī)范性文件，都是由新設(shè)立的各級(jí)職業(yè)健康監(jiān)管部門(mén)（司、處、科、室）負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)。作為各級(jí)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的其他內(nèi)設(shè)部門(mén)依然在《安全生產(chǎn)法》的框架下，依據(jù)各行業(yè)的相關(guān)法律、法規(guī)和工作職責(zé)，側(cè)重預(yù)防生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)生人身、設(shè)備事故的監(jiān)督管理工作。實(shí)質(zhì)上內(nèi)部還是孤軍奮戰(zhàn)，沒(méi)能將其一體化系統(tǒng)管理。
二、問(wèn)題：力量薄弱、重復(fù)執(zhí)法，不利于強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法
2010年，中央編辦進(jìn)一步明確了安全監(jiān)管部門(mén)承擔(dān)著作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)職業(yè)健康監(jiān)督管理的職責(zé)。從體制上看，國(guó)家已經(jīng)將職業(yè)健康監(jiān)督管理納入到安全生產(chǎn)范疇，但安全生產(chǎn)和職業(yè)健康工作由《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》兩部法律分別規(guī)范，致使職業(yè)健康和安全監(jiān)管機(jī)制不能理順，安全監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部將“安全生產(chǎn)”與“職業(yè)健康”分開(kāi)管理，造成“形合而神不合”。這種機(jī)制必然會(huì)出現(xiàn)力量薄弱、重復(fù)執(zhí)法的問(wèn)題。
從安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)看，礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品等業(yè)務(wù)部門(mén)只負(fù)責(zé)預(yù)防本行業(yè)發(fā)生人身傷亡及設(shè)備各類(lèi)事故的安全生產(chǎn)工作，不過(guò)問(wèn)職業(yè)健康問(wèn)題。那么，這個(gè)行業(yè)、企業(yè)的職業(yè)健康問(wèn)題就還要由專(zhuān)門(mén)成立的職業(yè)健康部門(mén)負(fù)責(zé)，從而出現(xiàn)多頭管理，不能統(tǒng)籌安排，致使本來(lái)一個(gè)文件能解決的問(wèn)題需要下發(fā)兩個(gè)文件，一個(gè)部門(mén)能解決的問(wèn)題需要兩個(gè)甚至更多的部門(mén)去解決，這與原來(lái)職能在衛(wèi)生部門(mén)時(shí)并沒(méi)什么區(qū)別，僅僅是主管部門(mén)的改變。比如：危險(xiǎn)化學(xué)品、礦山、煙花爆竹、工商貿(mào)這些業(yè)務(wù)監(jiān)管部門(mén)要對(duì)相關(guān)行業(yè)的“建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施‘三同時(shí)’”進(jìn)行審查驗(yàn)收，而職業(yè)健康監(jiān)管部門(mén)還要對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行“建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)衛(wèi)生‘三同時(shí)’”的審查驗(yàn)收；再如：危險(xiǎn)化學(xué)品、非煤礦山、煙花爆竹、冶金、建材、有色、木制家具制造等行業(yè)企業(yè)，也都在部分崗位、工序和車(chē)間存在職業(yè)危害問(wèn)題，在沒(méi)有單設(shè)職業(yè)健康內(nèi)部管理部門(mén)之前，這些行業(yè)的職業(yè)健康問(wèn)題都由業(yè)務(wù)部門(mén)一并監(jiān)督管理，而設(shè)立專(zhuān)門(mén)的職業(yè)健康監(jiān)管部門(mén)后，在基層經(jīng)常會(huì)遇到一個(gè)企業(yè)同時(shí)有安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的兩個(gè)部門(mén)分別進(jìn)行檢查的現(xiàn)象（一個(gè)檢查企業(yè)的安全生產(chǎn)，一個(gè)檢查企業(yè)的職業(yè)健康）。另外，各行各業(yè)都存在不同程度的職業(yè)危害，涉及面廣、工作量大，安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的職業(yè)健康部門(mén)在目前情況下很難全覆蓋地進(jìn)行監(jiān)管。今年，國(guó)家安全監(jiān)管總局正在試行的《工礦商貿(mào)企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)制度》（安監(jiān)總統(tǒng)計(jì)〔2013〕50號(hào)），為便于統(tǒng)計(jì)和分析，也主要是按行業(yè)進(jìn)行分類(lèi)，但在實(shí)際操作中，若只由職業(yè)健康部門(mén)單獨(dú)去做，很難按計(jì)劃完成。
對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，這種機(jī)制就造成了更加被動(dòng)的局面：原來(lái)由安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)一個(gè)部門(mén)管理，現(xiàn)在由兩個(gè)部門(mén)管理；原來(lái)按一個(gè)文件辦理，現(xiàn)在需要按兩個(gè)文件要求辦理。比如：企業(yè)既要有安全生產(chǎn)部門(mén)，還要設(shè)職業(yè)健康管理部門(mén)；既要進(jìn)行安全培訓(xùn)，還要進(jìn)行職業(yè)健康培訓(xùn)；既要進(jìn)行安全生產(chǎn)設(shè)施“三同時(shí)”，還要進(jìn)行職業(yè)健康“三同時(shí)”；既要進(jìn)行安全生產(chǎn)的安全評(píng)價(jià)，還要進(jìn)行職業(yè)健康評(píng)價(jià)，還有安全生產(chǎn)許可和職業(yè)健康許可等問(wèn)題。其實(shí)，上述工作，在企業(yè)都應(yīng)由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，并作為安全生產(chǎn)一個(gè)大的方面去規(guī)劃、落實(shí)，安全監(jiān)管部門(mén)把本來(lái)是一體的工作拆開(kāi)來(lái)部署、安排，企業(yè)完成一項(xiàng)任務(wù)后，既要報(bào)經(jīng)業(yè)務(wù)部門(mén)審查驗(yàn)收，還要報(bào)經(jīng)職業(yè)健康部門(mén)審查驗(yàn)收，既增加了企業(yè)的工作量，也增加了企業(yè)在各方面被審查驗(yàn)收的費(fèi)用，還打亂了企業(yè)的日常管理秩序。
因此，其弊端不言而喻：一是不利于“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變工作要求”的落實(shí)；二是不利于監(jiān)管部門(mén)資源的綜合利用，造成人力、物力的浪費(fèi)，會(huì)議、文件增多的現(xiàn)象更加嚴(yán)重，執(zhí)法監(jiān)管力量不足的局面更加嚴(yán)峻；三是不利于企業(yè)科學(xué)組織安全生產(chǎn)工作，表象上看都是在執(zhí)行國(guó)家規(guī)定，但由于工作要求的不系統(tǒng)，增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)；四是不利于現(xiàn)代安全生產(chǎn)管理模式（職業(yè)健康安全管理體系[OHSAS18001]）的推廣。
三、建議：整合資源，提高效能
黨的十八大和十八屆二中全會(huì)要求進(jìn)一步深化行政審批制度改革，該取消的取消、該整合的整合、該下放的下放，要改善和加強(qiáng)宏觀管理，注重完善制度機(jī)制，形成分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的職能體系。應(yīng)該說(shuō)，職業(yè)健康工作存在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)行業(yè)和用人單位，與安全監(jiān)管融合既是社會(huì)管理發(fā)展的要求，也是與現(xiàn)代國(guó)際安全生產(chǎn)管理接軌的需要。目前，法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范日益完善，職業(yè)健康工作不僅僅是“要有部門(mén)（人員）去管理”的問(wèn)題，更重要的是“如何去監(jiān)督管理”的問(wèn)題。整合資源、提高效能應(yīng)是安全監(jiān)管部門(mén)職業(yè)健康監(jiān)管工作改革發(fā)展的方向，在此提出以下建議：
（一）法律法規(guī)上的整合。整合《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》，或二者之間形成有機(jī)銜接。上世紀(jì)50年代，日本就制定了《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》，設(shè)立了“中央勞動(dòng)安全衛(wèi)生委員會(huì)”，負(fù)責(zé)檢查生產(chǎn)單位的安全措施落實(shí)情況；70年代美國(guó)修訂了《礦業(yè)安全和衛(wèi)生法》，并成立了獨(dú)立的安全監(jiān)察部門(mén)“礦山安全和衛(wèi)生署”。可見(jiàn)，一些安全生產(chǎn)管理先進(jìn)的國(guó)家都是從法律上就將安全生產(chǎn)和職業(yè)健康作為一個(gè)體系去規(guī)范的。上世紀(jì)90年代初，我國(guó)各級(jí)政府也相繼出臺(tái)了《勞動(dòng)安全健康管理規(guī)定》來(lái)規(guī)范用人單位生產(chǎn)技術(shù)工藝、安全作業(yè)操作規(guī)程、安全設(shè)施及“三同時(shí)”和教育培訓(xùn)等安全衛(wèi)生問(wèn)題，但在《安全生產(chǎn)法》出臺(tái)后都相繼被廢止。
（二）監(jiān)管體制上的整合。在《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》框架下，將職業(yè)健康納入安全生產(chǎn)工作體系，與國(guó)際安全生產(chǎn)管理接軌，推行《職業(yè)健康安全管理體系》（OHSAS18001），構(gòu)建現(xiàn)代安全生產(chǎn)管理新模式。把職業(yè)健康工作融于各行業(yè)（領(lǐng)域）安全監(jiān)管之中，凡出臺(tái)的綜合性安全監(jiān)管法律法規(guī)、規(guī)章和文件，應(yīng)盡可能涵蓋職業(yè)健康工作，職業(yè)健康工作能與其他安全生產(chǎn)工作“同時(shí)部署、同時(shí)檢查驗(yàn)收、同時(shí)督促整改”的，應(yīng)由同一個(gè)部門(mén)、用同一個(gè)文件，作為同一個(gè)問(wèn)題進(jìn)行部署，不再另行安排。例如，國(guó)家安全監(jiān)管總局令第51號(hào)第四條就已經(jīng)規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)衛(wèi)生“三同時(shí)”工作可以與安全設(shè)施“三同時(shí)”工作一并進(jìn)行。如果將《建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)衛(wèi)生“三同時(shí)”監(jiān)督管理暫行辦法》（國(guó)家安全監(jiān)管總局令第51號(hào)）和《建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施“三同時(shí)”監(jiān)督管理暫行辦法》(國(guó)家安全監(jiān)管總局令第36號(hào))整合，則更有利于安全監(jiān)管部門(mén)和企業(yè)開(kāi)展工作。
（三）內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整合。各級(jí)安全監(jiān)管部門(mén)特別是地方安全監(jiān)管部門(mén)，可將職業(yè)健康監(jiān)督管理職能分解到各業(yè)務(wù)部門(mén)（司、處、科、室），各有關(guān)企業(yè)將職業(yè)健康工作納入安全生產(chǎn)管理部門(mén)，不再要求單獨(dú)設(shè)立。比如：煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)的職業(yè)危害主要在混藥工序，而混藥又是危險(xiǎn)性最大的工序，臨沂市安全監(jiān)管部門(mén)的工商貿(mào)科負(fù)責(zé)煙花爆竹安全監(jiān)管，那么這個(gè)工序的安全生產(chǎn)和職業(yè)危害就完全可以由工商貿(mào)科按照規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一管理。這樣可以有利于企業(yè)統(tǒng)一組織機(jī)構(gòu)、統(tǒng)籌制定計(jì)劃、全面貫徹執(zhí)行，有助于職業(yè)安全健康監(jiān)管功能一體化。
（四）技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的整合。目前，安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)主要有評(píng)價(jià)、咨詢(xún)、培訓(xùn)和檢測(cè)檢驗(yàn)，其中主要技術(shù)力量是在評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。許多具有評(píng)價(jià)資質(zhì)的人員同時(shí)又具有安全生產(chǎn)培訓(xùn)教師資質(zhì)，還兼任各級(jí)安全生產(chǎn)專(zhuān)家，這些人員對(duì)基層企業(yè)安全生產(chǎn)狀況有深刻的認(rèn)識(shí)和了解，對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)“雙基”工作的完善有很大的促進(jìn)作用。因此，安全評(píng)價(jià)是安全監(jiān)管工作十分重要的環(huán)節(jié)，只能加強(qiáng)不能削弱，并且要在加強(qiáng)的同時(shí)將職業(yè)健康內(nèi)容增加到安全評(píng)價(jià)之中。原職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在衛(wèi)生部門(mén)管理的時(shí)候側(cè)重于醫(yī)學(xué)預(yù)防和技術(shù)檢測(cè)檢驗(yàn)，對(duì)化工、礦山等高危行業(yè)的生產(chǎn)工藝流程及防治工程方面研究不深，而安全監(jiān)管部門(mén)管理的安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)雖然對(duì)高危行業(yè)的生產(chǎn)工藝流程及防治工程比較了解，但缺乏職業(yè)健康所需的專(zhuān)業(yè)人才和技術(shù)裝備。比如：臨沂市恒泰安全生產(chǎn)科技咨詢(xún)?cè)?，目前投?span lang="EN-US">200多萬(wàn)元配置了相應(yīng)的設(shè)備和儀器，從社會(huì)上錄用和招聘了相關(guān)技術(shù)人員并申請(qǐng)職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)資質(zhì)，但原衛(wèi)生部門(mén)管轄服務(wù)機(jī)構(gòu)中的設(shè)備和有經(jīng)驗(yàn)的人員并沒(méi)有隨職能一起劃轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，一切工作要從頭開(kāi)始，勢(shì)必影響過(guò)渡時(shí)期的檢測(cè)檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)質(zhì)量。另外，職業(yè)衛(wèi)生培訓(xùn)與安全生產(chǎn)培訓(xùn)的整合，只要在企業(yè)負(fù)責(zé)人和安全管理人員的培訓(xùn)內(nèi)容中增加職業(yè)健康內(nèi)容就能解決。
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