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盤活利用農(nóng)村宅基地，實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地減量化與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)雙贏的目標(biāo)，工作難度大、政策性強(qiáng)，涉及矛盾多。該縣以宅基地自愿有償退出為抓手，充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點與耕地占補(bǔ)平衡政策，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地減量化，實現(xiàn)土地資源、資產(chǎn)、財富三個轉(zhuǎn)變，解決了美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)中土地與資金難題。

多層次摸底，做實基礎(chǔ)臺賬。深入調(diào)查研究，廣泛征詢意見，夯實工作基礎(chǔ)。

1、摸排核清全縣農(nóng)戶房屋狀況

由縣政府牽頭，組織自然資源、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、住建、財政、人社局等5個工作組，深入實地調(diào)查房屋狀況，對全縣22.5萬戶農(nóng)房，按安全房屋為A級、個別結(jié)構(gòu)構(gòu)件危險為B級、局部危房為C級、整幢危房為D級進(jìn)行評估認(rèn)定，共排查出危舊房屋79804戶，其中B級52239戶、C級21048戶、D級6517戶。

2、建立全縣宅基地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫

結(jié)合土地利用現(xiàn)狀圖，對全縣宅基地利用情況進(jìn)行摸底調(diào)查，查清了全縣空閑宅基地2.98萬宗，零散建房戶約3.7萬戶，宅基地閑置面積達(dá)3.2萬畝，為解決地從哪來提供了依據(jù)。

3、廣泛征求群眾意見和建議

經(jīng)過對近千農(nóng)戶走訪調(diào)研，征詢鎮(zhèn)村干部意見和建議，掌握群眾退出意向，對阜建高速、連鹽鐵路阜寧段拆遷安置費(fèi)用及三灶鎮(zhèn)零散拆遷安置費(fèi)用進(jìn)行調(diào)查了解，測算好即將開展的宅基地有償退出補(bǔ)助費(fèi)用，確保農(nóng)民的利益和權(quán)益不受損失。

多角度謀劃，細(xì)化工作方案。該縣結(jié)合自身實際，制定了相關(guān)工作方案，確立“一二三五五”工作思路。

1、建好一個運(yùn)作平臺

2016年9月，由縣土地儲備中心出資1.5億元，注冊成立阜寧縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有限公司，負(fù)責(zé)全縣宅基地退出資金的籌集與管理。對照宅基地退出相關(guān)要求，及時撥付兌現(xiàn)建設(shè)與復(fù)墾資金。對結(jié)余的耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地指標(biāo)、增減掛鉤周轉(zhuǎn)結(jié)余指標(biāo)進(jìn)行管理和申請上市交易，為全縣宅基地有償退出工作提供可靠資金保障。

2、確立兩種退出模式

考慮該縣農(nóng)民習(xí)慣于沿河、沿路和毗鄰大田的居住特點，按照先易后難的原則，確立連片退出和零散退出兩種模式。對群眾退出意愿較強(qiáng)、拆遷復(fù)墾面積較集中的村莊，實行連片退出；對臨近大田，容易復(fù)墾成耕地的零散戶、空關(guān)戶及影響村容村貌的孤舍農(nóng)戶等，進(jìn)行零散退出。

3、堅持三大基本原則

堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、依法自愿、合理補(bǔ)償三大基本原則。統(tǒng)籌農(nóng)村各項改革，注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，突出指導(dǎo)和引導(dǎo)，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體作用和村民自治作用，通過群眾申請、公開公示、簽訂宅基地退出協(xié)議、政府確認(rèn)等程序，合理給予農(nóng)民退出宅基地補(bǔ)償。四是采取五種安置方式。對退出宅基地的農(nóng)民，主要采取五種安置方式：倡導(dǎo)貨幣結(jié)算、鼓勵進(jìn)城入鎮(zhèn)、引導(dǎo)集中居住、嘗試存量置換、允許改建自建，給群眾更多的選擇權(quán)。五是出臺五項獎補(bǔ)政策。出臺了宅基地補(bǔ)助、地面附著物補(bǔ)償、凈增耕地和復(fù)墾獎補(bǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施配套獎補(bǔ)、組織推進(jìn)獎補(bǔ)五項獎補(bǔ)政策，調(diào)動各方參與宅基地退出工作的積極性。

多維度規(guī)劃，做精空間布局。在農(nóng)村住房條件改善工作中，突出規(guī)劃引領(lǐng)，精準(zhǔn)規(guī)劃定位。

1、精心編制鎮(zhèn)村布局規(guī)劃

將鎮(zhèn)村布局規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃體系，注重鎮(zhèn)與村、鎮(zhèn)村與城市之間的一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，著力提升城與村的紐帶功能，在全市率先完成了《阜寧縣鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》，為集中居住點建設(shè)提供國土空間保障。該縣共2068個自然村，其中規(guī)劃發(fā)展村莊472個（424個集聚提升類村莊、48個特色保護(hù)類村莊），搬遷撤并類村莊330個，其他一般村莊1266個。

2、精心編制村莊建設(shè)規(guī)劃

按照“集聚提升類村莊”“特色保護(hù)類村莊”“城郊融合類村莊”“搬遷撤并類村莊”“其他一般村莊”五個類別，突出特色文化保護(hù)，統(tǒng)籌安排村民委員會、綜合服務(wù)站、基層綜合性文化服務(wù)中心、養(yǎng)老和教育等公共服務(wù)設(shè)施。

3、精心編制小區(qū)設(shè)計指南

制定出臺了《阜寧縣農(nóng)村康居工程集中居住點規(guī)劃設(shè)計指南》等相關(guān)文件，對村莊建筑風(fēng)格、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、村落風(fēng)貌、鄉(xiāng)土風(fēng)情、公建配套等進(jìn)行個性化指導(dǎo)，方便群眾生產(chǎn)生活，鑄造康居、樂居小區(qū)。

多元化運(yùn)作，做強(qiáng)資金保障。工作中，

1、爭取金融部門支持

利用美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有限公司這一平臺，根據(jù)資金需求情況，爭取金融部門授貸11.15億元，為該縣農(nóng)村住房條件改善工作順利開展提供有力保障。

2、加強(qiáng)凈增耕地指標(biāo)異地調(diào)劑交易工作

通過農(nóng)村住房條件改善工作中凈增耕地指標(biāo)交易，三年交易耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地指標(biāo)7541畝，交易金額17.94億元；交易增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)960畝，交易金額9.88億元，合計交易金額27.82億元。

3、拓寬資金來源該縣

爭取了省農(nóng)房改善專項資金4.523億元；將縣城周邊鎮(zhèn)區(qū)實施康居工程所形成的凈增耕地指標(biāo)，以增減掛鉤方式置換到縣城規(guī)劃區(qū)，集中辦理土地征收手續(xù)，將集體建設(shè)用地征收為國有建設(shè)用地后再行出讓，2018年實現(xiàn)增值收益0.98億元，緩解了資金不足問題。

多渠道籌措，做好用地保障

1、增減掛鉤指標(biāo)重點保障集中居住用地

對省安排的增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，重點用于農(nóng)村住房條件改善工作，共安排4361畝用于集中居住點用地。

2、盤活利用農(nóng)村質(zhì)量較好的閑置房屋

對部分原居住的樓房質(zhì)量較好，且有意愿退出宅基地的農(nóng)戶，由政府進(jìn)行統(tǒng)一購買、修繕出新，用于托底安置特殊貧困群體。

3、挖掘利用鎮(zhèn)區(qū)周邊存量建設(shè)用地

專門出臺獎補(bǔ)政策，鼓勵各鎮(zhèn)區(qū)拆除現(xiàn)有空置廠房、學(xué)校，騰出存量建設(shè)用地，用于農(nóng)民集中安置。

4、推進(jìn)鎮(zhèn)郊融合類村莊建設(shè)

利用各鎮(zhèn)區(qū)鎮(zhèn)郊符合土地利用總體規(guī)劃農(nóng)用地較多資源優(yōu)勢，做好村級規(guī)劃修編，整合、歸并零散建設(shè)用地，并將新增的建設(shè)用地指標(biāo)，集中到鎮(zhèn)區(qū)使用，建設(shè)鎮(zhèn)郊融合類村莊。

2016年以來，該縣充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點政策、耕地占補(bǔ)平衡政策，推進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施步伐。

農(nóng)民居住條件得到顯著改善。宅基地有償退出農(nóng)戶選擇集中安置點居住，房屋質(zhì)量好，配套設(shè)施全，環(huán)境衛(wèi)生優(yōu)，提高了農(nóng)村家庭住房成套比例，滿足了群眾安居康居的需求。三年來建設(shè)集中居住點186個，建筑面積231.5萬平方米，修繕加固危舊房7255戶，累計改造危舊房51183戶，占全縣危舊房總數(shù)的64.1%。

土地節(jié)約集約利用率顯著提高。農(nóng)民宅基地退出后，絕大多數(shù)選擇進(jìn)入集中居住點或進(jìn)城入鎮(zhèn)購房，安置戶戶均宅基地面積減少，復(fù)墾后耕地面積凈增較多，新增耕地面積11763畝，推動了農(nóng)村建設(shè)用地減量化。

精準(zhǔn)脫貧進(jìn)程顯著加快。堅持把農(nóng)村住房條件改善和扶貧攻堅有機(jī)結(jié)合起來，讓困難群體享受改革發(fā)展紅利。對農(nóng)村特困群體精準(zhǔn)施策，實行托底安置，這些群眾自己不花一分錢就能住上新房，三年來托底安置特困群眾3355戶。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施顯著加快。該縣對選擇進(jìn)城入鎮(zhèn)的農(nóng)戶免費(fèi)提供就業(yè)培訓(xùn)，提高勞動技能；對選擇集中居住的農(nóng)戶，政府通過資金杠桿調(diào)節(jié)鼓勵在安置點周邊發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、加工業(yè)，適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)的地區(qū)，提高集中居住點周邊高效設(shè)施農(nóng)業(yè)獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)；適宜發(fā)展勞動力密集型加工業(yè)的，允許利用集體建設(shè)用地創(chuàng)辦全民創(chuàng)業(yè)園，解決附近群眾就業(yè)難題。

隨著中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施力度的加大，農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)也將發(fā)生巨大的變化，農(nóng)村用地的形態(tài)、規(guī)模和方式上呈現(xiàn)出多樣化。

1、用地形態(tài)多樣化

不僅是農(nóng)民集中居住區(qū)，還有觀光農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、特色小鎮(zhèn)等眾多新型用地組織方式。

2、用地需求規(guī)模大

依據(jù)衛(wèi)片監(jiān)測結(jié)果，農(nóng)村用地占比接近一半，且區(qū)域發(fā)展越是強(qiáng)勁，農(nóng)村用地需求就越大。

3、用地方式多元化

土地的多重功能得以拓展，從單一的生產(chǎn)或居住向鄉(xiāng)村旅游、特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)兼顧。

而原規(guī)劃的用地空間對新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成一定的制約，特別是在農(nóng)村加速發(fā)展階段，用地需求點多、面廣、量大，用地保障有難度，導(dǎo)致一方面面臨農(nóng)村建設(shè)用地急需整合，釋放發(fā)展用地空間；另一方面，城市發(fā)展需要用地來擺脫困境。為做好今后美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)自然資源的保障工作，提出以下幾點建議：

立足存量挖潛，拓展更為開闊的用地空間。把調(diào)整布局、存量挖潛、推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地減量化、整合“破舊矮散”農(nóng)村房屋建設(shè)用地等手段，作為解決發(fā)展用地的主導(dǎo)路徑，進(jìn)一步強(qiáng)化有利于盤活資源的用地政策。推廣部分地區(qū)“同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整”等試點經(jīng)驗，鼓勵各地在確保建設(shè)用地總量不增加的前提下，簡化操作流程、改進(jìn)監(jiān)管方式，順暢農(nóng)村建設(shè)用地在鄉(xiāng)村內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間合理有序流動。

結(jié)合用地現(xiàn)狀，探索更為靈活的用途管制。在堅持總體剛性的前提下，推廣同一村鎮(zhèn)之間可以相互流動、調(diào)劑的靈活機(jī)制，以現(xiàn)狀用途判別地類的方法，加大支持發(fā)展用地形態(tài)多樣、類型多變趨勢的力度。加大國土規(guī)劃空間支持力度，增加規(guī)劃空間指標(biāo)、增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，解決集中居住點建設(shè)選址難題、落地難題。

強(qiáng)化地類監(jiān)管，探索更為惠民的管理機(jī)制。加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證和村級土地利用總體規(guī)劃編制工作，加快構(gòu)建以土地權(quán)屬管理為核心、以土地規(guī)劃為依據(jù)的農(nóng)村土地管理體系。對省廳批準(zhǔn)的農(nóng)村宅基地有償退出試點地區(qū)，每年追加增減掛鉤獎勵計劃和傾斜掛鉤專項補(bǔ)助資金，切實做到惠民利民，將土地改革的紅利最大化釋放給人民群眾，并主要向農(nóng)民傾斜。

增強(qiáng)政策對企業(yè)的吸引力。出臺相關(guān)政策激勵企業(yè)參與農(nóng)村住房條件改善工作，對有土地指標(biāo)需求的企業(yè)，農(nóng)房改善工作形成增減掛鉤指標(biāo)對企業(yè)優(yōu)先安排；對有投資農(nóng)業(yè)項目意向的企業(yè)，退出宅基地區(qū)域整理后形成的連片耕地可優(yōu)先享有經(jīng)營權(quán)；對企業(yè)投資區(qū)域內(nèi)連片改造地區(qū)形成的新增耕地指標(biāo)收益可制定相應(yīng)的分成比例。

大力發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)。由于部分群眾過年過節(jié)回來居住幾天，而造成房屋季節(jié)性閑置。建議村集體成立鄉(xiāng)村旅游合作公司，村民以房入股，約定經(jīng)營分配比例，由公司統(tǒng)一對外經(jīng)營，發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)，增加村集體與村民收入。