近年來，地方政府融資平臺(tái)公司（以下簡稱平臺(tái)公司）通過舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。然而，平臺(tái)公司貸款與土地有著密切的聯(lián)系，其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。本文將以土地視角為切入點(diǎn)，剖析平臺(tái)公司的貸款風(fēng)險(xiǎn)。
一、平臺(tái)公司貸款與土地相關(guān)聯(lián)的幾種表現(xiàn)形式
目前，平臺(tái)公司銀行貸款與土地相關(guān)聯(lián)，主要是以土地為擔(dān)保標(biāo)的物或者明確以土地出讓收入作為還款來源，具體表現(xiàn)為以下四種形式：
一是以公司自有的土地使用權(quán)作抵押。即平臺(tái)公司將政府劃撥或者“招牌掛”方式所取得的土地使用權(quán)，向銀行抵押來獲取貸款。作為自有土地，平臺(tái)公司在取得土地合法權(quán)證的同時(shí)，還應(yīng)對(duì)土地享有獨(dú)立自主的處置權(quán)和收益權(quán)。
二是以政府所有的土地作抵押。地方政府先通過劃撥的方式向平臺(tái)公司注入土地資產(chǎn)，平臺(tái)公司再將土地作為抵押物來獲取銀行貸款。需要說明的是，上述土地雖然已經(jīng)劃撥到公司名下，但是平臺(tái)公司對(duì)于土地并沒有處置權(quán)和收益權(quán)，其土地權(quán)證上往往都被注明“僅用于前期開發(fā)和融資”。因此，上述土地實(shí)質(zhì)上還是屬于政府所有，并不能視為公司自有土地。
三是以土地收益權(quán)作質(zhì)押。常見于儲(chǔ)備土地收益權(quán)質(zhì)押，是指以儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收益作為還款擔(dān)保向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，籌措資金專項(xiàng)用于征地拆遷、土地整理等土地一級(jí)市場(chǎng)開發(fā)，待土地掛牌出讓后的所得收益優(yōu)先用于償還貸款。
四是以土地出讓收入作為還款來源。部分平臺(tái)公司代行政府的土地儲(chǔ)備職能，主要從事土地一級(jí)市場(chǎng)的前期開發(fā)工作。即使該公司沒有以土地使用權(quán)、收益權(quán)進(jìn)行抵押或質(zhì)押，但是這種平臺(tái)公司的經(jīng)營收入主要為土地出讓收入中返還的土地開發(fā)成本，因此往往在貸款合同上便注明“還款來源為土地出讓收入”。
在這里，我們不妨將平臺(tái)公司與土地相關(guān)聯(lián)的銀行貸款，稱之為“土地貸款”。目前平臺(tái)公司的“土地貸款”絕大多數(shù)為后面三種情況，其中所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。
二、平臺(tái)公司“土地貸款”存在的主要風(fēng)險(xiǎn)
?。ㄒ唬┑盅何锊缓弦?guī)。目前有些平臺(tái)公司將政府以劃撥方式注入的土地資產(chǎn)，向銀行辦理抵押手續(xù)，從法律意義上講，這種抵押行為不盡規(guī)范。第一，抵押物本身權(quán)屬不清。平臺(tái)公司實(shí)際并未掌握上述土地的使用權(quán)，其土地權(quán)證上往往都被注明“僅用于前期開發(fā)和融資”，具有明顯的瑕疵，土地在實(shí)際出讓時(shí)便會(huì)被政府收回；第二，抵押物來源不合法。地方政府因?yàn)槿谫Y需要向平臺(tái)公司劃撥土地的行為，并不符合《土地管理法》規(guī)定的劃撥條件，屬于地方政府違規(guī)劃撥土地。第三，部分地方政府在集中劃撥土地時(shí)，并未對(duì)地塊上原使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償收回、未完成征地拆遷工作，存在重復(fù)辦證的問題。
?。ǘ┑盅何镫y以處置或變現(xiàn)。當(dāng)平臺(tái)公司以政府所有的土地作抵押來獲取貸款時(shí)，平臺(tái)公司提供的土地不是能夠直接流通的商業(yè)用地，而是還沒有通過公開拍賣，尚需征地拆遷、土地平整、配套三通的生地，此類土地一時(shí)難以實(shí)行強(qiáng)制拍賣和流通變現(xiàn)。與此同時(shí)，銀行缺乏對(duì)抵押土地變現(xiàn)能力的有效評(píng)估以及市場(chǎng)價(jià)格的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，上述土地在辦理抵押登記手續(xù)時(shí)，土地規(guī)劃用途、建設(shè)用地面積等有關(guān)規(guī)劃條件都不夠明確，使得土地將來上市交易變現(xiàn)價(jià)值存在很大的不確定性；一旦有關(guān)規(guī)劃修改，銀行抵押的土地面臨不能開發(fā)變現(xiàn)的問題，將給貸款帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。
?。ㄈ┮酝恋爻鲎屖杖胱鳛檫€款來源缺乏法律保障。土地出讓收入屬于政府基金收入，更是地方財(cái)政收入的重要組成部分?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號(hào)）明確規(guī)定“從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的‘收支兩條線’……”在土地掛牌出讓后，土地出讓收入直接進(jìn)入了財(cái)政專戶，由地方政府完全掌控，平臺(tái)公司根本無法支配，其所承諾的“還款來源為土地出讓收入”只能算是一句“空頭承諾”，最終還是取決于政府的財(cái)力和誠信。而現(xiàn)實(shí)情況是，在土地掛牌出讓后，平臺(tái)公司所投入的開發(fā)成本遲遲不能返還到位，其還貸更多只能依靠“借新還舊”。銀行貸款的還款來源缺乏法律支撐和制度保障，存在落空的風(fēng)險(xiǎn)。
?。ㄋ模┬刨J資金財(cái)政化必將導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。目前，平臺(tái)公司主要將信貸資金用于了市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等社會(huì)公共支出（即公共財(cái)政支出的領(lǐng)域），其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接后果便是信貸資金被財(cái)政化。一方面，由于平臺(tái)公司貸款資金所投向的土地儲(chǔ)備、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性項(xiàng)目都不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)收入，使得大多數(shù)平臺(tái)公司缺乏穩(wěn)定的收入來源、長期處于虧損狀態(tài)，不得不依靠財(cái)政撥款或繼續(xù)融資來還本付息；另一方面，由于地方政府自身財(cái)力有限，主要依靠土地出讓收入來形成可用財(cái)力。土地價(jià)格的波動(dòng)將對(duì)財(cái)政收入產(chǎn)生巨大影響，而作為一種不可再生資源，土地日益稀缺，主要依賴于土地出讓收入增加財(cái)政收入是不可持續(xù)的。一旦地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模超出地方財(cái)政的承債能力，政府運(yùn)營將面臨巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，地方政府已無足夠財(cái)力安排預(yù)算資金還貸，將直接導(dǎo)致銀行產(chǎn)生大量不良貸款，此時(shí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)必將轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)。
?。ㄎ澹┲苯佑绊憞液暧^政策的調(diào)整空間和實(shí)施效果。地方政府通過平臺(tái)公司進(jìn)行大規(guī)模的借貸，而還貸來源主要依靠土地出讓收入，易受國家土地政策和宏觀調(diào)控的影響，存在較大的不穩(wěn)定性。這樣地方政府便有強(qiáng)烈的內(nèi)在沖動(dòng)抬高土地價(jià)格，從而助推房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫加大，影響國家房地產(chǎn)調(diào)控政策的實(shí)施效果。與此同時(shí)，平臺(tái)公司的項(xiàng)目貸款主要以中長期貸款為主，貸款資金多投入到大型的中長期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，貸款期限長，使銀行信貸規(guī)模剛性難以壓縮，直接制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間，使得往后幾年信貸投放的調(diào)整空間極大降低。
三、平臺(tái)公司“土地貸款”形成的原因分析
?。ㄒ唬┴?cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，“土地財(cái)政”是“土地貸款”形成的根源。分稅制財(cái)政體制改革后，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重下降，但相應(yīng)的政府職能未能同比例減少，這就形成了地方政府過于龐大的事權(quán)與有限的財(cái)權(quán)之間的矛盾。目前，土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府綜合可用財(cái)力的重要組成部分?！巴恋刎?cái)政”的現(xiàn)狀，使得地方政府為了市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不得不依靠平臺(tái)公司以土地作為抵押來融資，通過“貸款-建設(shè)-賣地-還貸”的資金運(yùn)作方式，來滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。
（二）銀行信貸偏離審慎經(jīng)營理念，是“土地貸款”膨脹的外因。對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，地方政府主導(dǎo)的項(xiàng)目金額大、期限長、收益高，利息收入有地方財(cái)政作保障。因此，有政府背景的融資平臺(tái)公司，往往被銀行列為優(yōu)質(zhì)客戶，在一些明顯無收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目上仍然爭相放貸，甚至放寬貸款條件；尤其是在國發(fā)〔2010〕19號(hào)文件明確禁止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為以后，平臺(tái)公司紛紛轉(zhuǎn)向以政府所有的土地作抵押來融資貸款，而銀行對(duì)相關(guān)土地的權(quán)屬和變現(xiàn)價(jià)值并未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核與評(píng)估，就積極提供信貸支持和融資服務(wù)，土地貸款規(guī)?？焖僭鲩L，直接促使了地方政府性債務(wù)激增，同時(shí)加大了償債風(fēng)險(xiǎn)。
?。ㄈ﹤鶆?wù)管理體制不健全，使“土地貸款”缺乏有效的約束和監(jiān)管。目前，地方政府債務(wù)監(jiān)控機(jī)制、評(píng)價(jià)體系和預(yù)警機(jī)制并不完善，各行政部門、事業(yè)單位和平臺(tái)公司都有獨(dú)立舉債權(quán)，缺乏統(tǒng)一的債務(wù)規(guī)劃和預(yù)算，更缺乏人大監(jiān)督，地方政府通過平臺(tái)公司的土地貸款極易形成管理缺失、規(guī)模失控。與此同時(shí)，目前各級(jí)政府和平臺(tái)公司對(duì)外披露的財(cái)政收支狀況、舉債及償貸情況非常有限，借貸信息不對(duì)稱，使得金融機(jī)構(gòu)無法全面、客觀地評(píng)價(jià)平臺(tái)公司的舉債能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，容易造成平臺(tái)公司項(xiàng)目多頭融資和過度舉債的問題。
四、防范平臺(tái)公司“土地貸款”風(fēng)險(xiǎn)的政策建議
?。ㄒ唬┩晟瓶己藱C(jī)制，抑制地方政府投資沖動(dòng)。目前，部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了一味追求GDP的增長速度，透支地方財(cái)力，盲目投資上項(xiàng)目、過度舉債搞建設(shè)。為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，從源頭上控制地方政府盲目投資的沖動(dòng)，需要進(jìn)一步完善政績考核機(jī)制，將政府性債務(wù)資金規(guī)模、債務(wù)率和償債率等債務(wù)管理指標(biāo)納入地方政府政績考核的范疇；與此同時(shí)，對(duì)投資建設(shè)失敗引發(fā)政府巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)和嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)的，還要追究相關(guān)決策人的責(zé)任。
?。ǘ┞鋵?shí)中央部署，推進(jìn)平臺(tái)公司清理規(guī)范。各級(jí)地方政府應(yīng)嚴(yán)格貫徹落實(shí)國發(fā)〔2010〕19號(hào)文件要求，按照“分類管理、區(qū)別對(duì)待”的原則，進(jìn)一步清理、整合和規(guī)范平臺(tái)公司。通過兼并重組、關(guān)閉改制、充實(shí)公司資本金、引進(jìn)民間投資等方式，促進(jìn)融資平臺(tái)公司投資主體多元化和法人治理結(jié)構(gòu)完善，增強(qiáng)平臺(tái)公司的造血功能和承貸能力，規(guī)范平臺(tái)公司“土地貸款”行為。
?。ㄈ┰鰪?qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)平臺(tái)公司信貸管理。金融機(jī)構(gòu)要綜合考慮地方融資平臺(tái)實(shí)力、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、信用等級(jí)、項(xiàng)目情況等因素，審慎評(píng)估平臺(tái)公司的資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力和還款來源；對(duì)其所抵押土地的權(quán)屬關(guān)系和變現(xiàn)價(jià)值要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核與謹(jǐn)慎性評(píng)估。與此同時(shí)，相關(guān)職能部門要加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)公司貸款的總量控制，積極建立銀行間溝通與合作機(jī)制, 最大限度地解決信息不對(duì)稱問題，共同防范平臺(tái)公司項(xiàng)目多頭融資和過度舉債所形成的風(fēng)險(xiǎn)。
（四）劃清債務(wù)類別，構(gòu)建財(cái)政和金融之間的防火墻。在平臺(tái)公司土地貸款中，對(duì)于競爭性項(xiàng)目和有經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的債務(wù)，應(yīng)剝離劃清政府償債責(zé)任，確保主要依靠項(xiàng)目自身收益來償還債務(wù)；對(duì)于無經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的債務(wù)，地方政府應(yīng)科學(xué)制定償還計(jì)劃，每年通過預(yù)算安排落實(shí)償債資金，逐步縮小債務(wù)規(guī)模。銀監(jiān)部門和各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警，設(shè)立舉債警戒線，當(dāng)債務(wù)率和償債率等指標(biāo)超過警戒線時(shí)，立即停止審批和發(fā)放政府性貸款；與此同時(shí)，地方政府應(yīng)主動(dòng)增強(qiáng)財(cái)政收支和政府債務(wù)的透明度，預(yù)算管理嚴(yán)格“量入為出”，防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。（申博文）
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