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城鎮(zhèn)化、土地資本化與投融資體制有著非常緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。由于城市能提供豐富的就業(yè)機(jī)會(huì)、高質(zhì)量的公共服務(wù)，城市土地的價(jià)值自然高于農(nóng)村，并且呈現(xiàn)出明顯的級(jí)差遞減特征。因此，城市土地具有一般資本品的特征，能夠?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)抵押融資，從而將未來(lái)的價(jià)值進(jìn)行貼現(xiàn)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
分稅制改革、城市住房改革、土地“招拍掛”等一系列改革措施的出臺(tái)，使地方政府依靠城市土地使用權(quán)出讓和抵押融資獲得巨量原始資本。地方政府通過設(shè)立投融資平臺(tái)公司作為載體，以土地為抵押品，撬動(dòng)巨額資金投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這既是土地資本化的過程，也是投融資深化的過程。從土地財(cái)政到土地金融
分稅制改革后，地方政府更多依賴于各種非稅收手段爭(zhēng)取制造業(yè)投資。除了降低勞工、環(huán)保管制要求外，提供廉價(jià)工業(yè)用地和補(bǔ)貼性配套基礎(chǔ)設(shè)施等優(yōu)惠條件成為地區(qū)間制造業(yè)投資競(jìng)爭(zhēng)的主要工具。隨著始于上世紀(jì)90年代中期的國(guó)有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、重組乃至破產(chǎn)逐漸完成，90年代后期以來(lái)，地方政府開始大規(guī)模建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)。為吸引工業(yè)投資者，這些開發(fā)區(qū)一方面事先進(jìn)行“三通一平”（后來(lái)不斷增加內(nèi)容，有些地區(qū)出現(xiàn)“十三通一平”）等配套基礎(chǔ)設(shè)施投資，另一方面制定各種優(yōu)惠政策招商引資，這其中，用地優(yōu)惠是普遍實(shí)行的手段，包括低價(jià)協(xié)議出讓工業(yè)用地、按投資額度返還部分出讓金等。由于地方政府需要事先付出土地征收成本與基礎(chǔ)設(shè)施配套成本，因此，出讓工業(yè)用地往往意味著地方政府在土地征收到招商引資的過程中，在財(cái)政上實(shí)際上是凈損失的。
地方政府如此不惜成本進(jìn)行大規(guī)模招商引資，不僅是希望獲得制造業(yè)產(chǎn)生的增值稅和企業(yè)所得稅，還包括本地制造業(yè)發(fā)展對(duì)服務(wù)業(yè)增長(zhǎng)的推動(dòng)并帶來(lái)相關(guān)營(yíng)業(yè)稅和商、住用地土地出讓金等收入，可以稱為制造業(yè)發(fā)展的“溢出效應(yīng)”。
地方政府在低價(jià)出讓工業(yè)用地的同時(shí)，往往高價(jià)“招拍掛”出讓商、住用地來(lái)獲得超額收益。在商、住用地上，很多地方政府成立土地儲(chǔ)備中心，壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)，通過限制商、住用地的供應(yīng)并以“招拍掛”的競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓土地，來(lái)最大化出讓金收入。其結(jié)果是推高了地價(jià)和房?jī)r(jià)，而地方政府也從房地產(chǎn)開發(fā)、高地價(jià)、高房?jī)r(jià)中獲得可觀的營(yíng)業(yè)稅和各種土地規(guī)費(fèi)收入。
地方土地出讓金占地方預(yù)算收入的比例，上世紀(jì)90年代末在10%左右，但在2003年前后，這個(gè)比重攀升到55%，之后一直保持在40%~50%，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，這個(gè)比例更高。除了作為預(yù)算外收入的土地出讓金外，地方政府直接從對(duì)土地和房屋交易的各種稅收中獲得了收入。
更為重要的是，土地還可以作為抵押品向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款融資。2007年~2012年年底，全國(guó)84個(gè)城市處于抵押的土地面積由195萬(wàn)畝增加為523萬(wàn)畝，累計(jì)增長(zhǎng)268%；抵押貸款總額由1.34萬(wàn)億元上升到5.95萬(wàn)億元，累計(jì)增長(zhǎng)444%；畝均抵押貸款由68萬(wàn)元上升為114萬(wàn)元，增長(zhǎng)168%。
地方政府投融資平臺(tái)作為投融資工具
在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，地方政府以“土地財(cái)政”為支撐，搭建地方政府投融資平臺(tái)籌集資金，為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資。地方政府設(shè)立的融資平臺(tái)公司，一般包含城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各類開發(fā)區(qū)和園區(qū)平臺(tái)、交通運(yùn)輸類融資平臺(tái)、公用事業(yè)類融資平臺(tái)、土地儲(chǔ)備中心、國(guó)有資產(chǎn)管理中心等，通過將土地、國(guó)有公司股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國(guó)債收入等資產(chǎn)劃撥注入，從而從銀行取得貸款，或發(fā)行建設(shè)債券，或通過融資租賃、項(xiàng)目融資、信托私募等資本市場(chǎng)融資等方式進(jìn)行融資，以緩解地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)等地區(qū)發(fā)展項(xiàng)目建設(shè)資金的不足。
2013年12月30日，國(guó)家審計(jì)署《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2013年6月底，納入審計(jì)署審計(jì)范圍的地方政府投融資平臺(tái)公司共7170家，實(shí)際投融資平臺(tái)公司數(shù)目要比統(tǒng)計(jì)范圍更大一些。
地方政府平臺(tái)公司的融資主要有三種形式：一是銀行項(xiàng)目貸款；二是發(fā)行“城投債”；三是融資租賃、信托私募等商業(yè)融資。在這幾種方式中，銀行貸款所占的比重最高，土地抵押是獲得銀行貸款的常用方式。發(fā)行“城投債”方式較為規(guī)范，但受市場(chǎng)偏好的限制，欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)相比更難從債券市場(chǎng)獲得資金。由于融資成本較高，其他商業(yè)融資方式在融資平臺(tái)債務(wù)中占比較小。但無(wú)論哪一種方式，土地作為地方政府的重要資產(chǎn)，發(fā)揮著極為關(guān)鍵的作用。
土地抵押獲得銀行貸款
銀行與地方政府的合作可追溯到上世紀(jì)90年代后期興起的“打捆貸款”，2008年底的4萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃使這種方式迅速膨脹。
土地抵押是地方融資平臺(tái)公司獲得銀行貸款的主要方式。一般的做法是，在土地儲(chǔ)備中由土地管理部門根據(jù)規(guī)劃確定儲(chǔ)備土地的供應(yīng)用途、年限等，向土地儲(chǔ)備中心發(fā)放土地使用權(quán)證，以此作為向銀行申請(qǐng)土地抵押貸款的憑證。
土地抵押貸款所依賴的還款主要來(lái)源于未來(lái)土地增值收益的實(shí)現(xiàn)，由于中國(guó)尚沒有開征房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收，收益實(shí)現(xiàn)主要來(lái)自于商、住用地一次性的土地出讓收入。這也可以理解為什么地方政府通過限制商、住用地的供給來(lái)不斷抬高土地出讓的價(jià)格。無(wú)論是銀行貸款，還是債券、信托等資本市場(chǎng)融資，其潛在抵押物都主要是政府的土地，尤其是商、住用地，因此，商、住用地價(jià)格一旦未來(lái)出現(xiàn)較大下行壓力，地方政府還債困難就會(huì)很大。
《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)中，銀行貸款余額為55252.45億元，占所有債務(wù)的50.8%。2011年公布的地方政府性債務(wù)中，銀行貸款占比為79.01%。由此可見，銀行貸款在政府投融資中的比重越來(lái)越低，但其數(shù)量仍在不斷攀升。
以土地為擔(dān)保發(fā)行城投債
除了銀行貸款外，地方政府還以土地為擔(dān)保發(fā)行城投債。在成功發(fā)行城投債的29個(gè)省（自治區(qū)及直轄市）中，呈現(xiàn)顯著的地區(qū)差異。截至2012年底，部分地區(qū)發(fā)債數(shù)量超過20只、融資金額超過200億元，包括北京、上海、天津、重慶、浙江、安徽、江蘇和湖南。相反，甘肅、陜西、青海、寧夏、貴州和山西等西部省份發(fā)債數(shù)量極為有限，一般只有1~2只。
在這些發(fā)債的地方融資平臺(tái)中，市、縣級(jí)融資平臺(tái)呈現(xiàn)增多的趨勢(shì)。2007年以前發(fā)債主體主要為省級(jí)投融資平臺(tái)，2007年以后市、縣級(jí)融資平臺(tái)逐漸增加。不包括直轄市，2008年縣、市級(jí)融資平臺(tái)債券占當(dāng)年融資平臺(tái)債券數(shù)量的45.5%；2010年縣、市級(jí)融資平臺(tái)債券占當(dāng)年融資平臺(tái)債券數(shù)量的70.3%。在中國(guó)目前的財(cái)政分權(quán)體制下，級(jí)次越低的政府自有收入越有限，依賴上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算外收入的比例越高，使得財(cái)力較薄弱的縣、市隱藏了一定的償債風(fēng)險(xiǎn)。
土地資產(chǎn)和收益也是平臺(tái)公司發(fā)行城投債的重要擔(dān)保。在不少城投債的公告中顯示，有的直接以地方政府的土地或資產(chǎn)擔(dān)保，有的由投融資平臺(tái)公司之間相互擔(dān)保，還有的則由為平臺(tái)公司提供貸款的銀行進(jìn)行擔(dān)保。但由于相對(duì)銀行貸款，城投債的債權(quán)人更加廣泛，因此土地?fù)?dān)保的變現(xiàn)更加困難。
除了銀行貸款和發(fā)行城投債外，地方政府近年來(lái)還通過信托、資產(chǎn)管理計(jì)劃、BT等模式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。值得注意的是，近年來(lái)一些地方政府自發(fā)自還債券，以地方政府自身的信用為擔(dān)保，公開發(fā)行債券。隨著這一融資模式的推廣，城投債、信托等融資渠道將會(huì)進(jìn)一步收縮。未來(lái)的融資方向還取決于財(cái)稅體制及相關(guān)配套的進(jìn)一步改革。
國(guó)開行的實(shí)踐探索
在現(xiàn)行金融體制下，政策性銀行對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、政府實(shí)施宏觀調(diào)控、引導(dǎo)社會(huì)投融資方向起了關(guān)鍵性作用。
1998年以來(lái)，國(guó)家開發(fā)銀行（下稱“國(guó)開行”）不斷創(chuàng)新實(shí)踐，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性安居工程建設(shè)以及棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。在多年的融資實(shí)踐中，國(guó)開行開創(chuàng)城建項(xiàng)目“打捆貸款”的“蕪湖模式”、“大額融資、統(tǒng)借統(tǒng)還”的“天津模式”，探索以軟貸款破解遼寧棚戶區(qū)改造難題的“遼寧模式”，形成了一套有國(guó)開行特色、行之有效的運(yùn)作模式和方法，已累計(jì)發(fā)放城鎮(zhèn)化貸款約7萬(wàn)億元，占人民幣貸款累計(jì)發(fā)放的62%。目前，國(guó)開行已成立住宅金融事業(yè)部，重點(diǎn)支持棚戶區(qū)改造及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè)。可以說(shuō)，國(guó)開行支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的時(shí)間久、力度大、質(zhì)量高、效果好，是支持城鎮(zhèn)化的主力銀行。
其具體做法是：
1.銀政合作，雪中送炭
聚焦各地政府關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)，融資支持政府實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，形成政府、金融和企業(yè)良性互動(dòng)、共同拉動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)的良好局面。比如，“遼寧模式”中，國(guó)開行與遼寧密切合作，破解了困擾當(dāng)?shù)囟嗄甑呐飸魠^(qū)改造問題，實(shí)現(xiàn)了幾十萬(wàn)人的“安居夢(mèng)”，棚戶區(qū)改造安置后釋放出來(lái)的土地變成有商業(yè)價(jià)值的工業(yè)園區(qū)，成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。
2.規(guī)劃先行，科學(xué)發(fā)展
主動(dòng)加強(qiáng)與各地的規(guī)劃合作，累計(jì)參與國(guó)家和省市縣級(jí)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃上千個(gè)，促進(jìn)提高城市建設(shè)和管理的科學(xué)化水平。特別是積極推動(dòng)融資規(guī)劃，對(duì)金融、財(cái)稅、土地等各類資源和資產(chǎn)進(jìn)行整合，制定多元化融資方案，保證了規(guī)劃向項(xiàng)目的轉(zhuǎn)化和落地實(shí)施。
3.創(chuàng)新模式，建設(shè)市場(chǎng)
通過融資推動(dòng)建設(shè)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的制度、規(guī)則和體系，共同構(gòu)造承接城鎮(zhèn)化貸款的市場(chǎng)化融資平臺(tái)，不斷推進(jìn)承貸主體的治理結(jié)構(gòu)、法人、現(xiàn)金流和信用等四項(xiàng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由“政府入口—開發(fā)性金融孵化—市場(chǎng)出口”的轉(zhuǎn)化。創(chuàng)新完善貸款“借、用、還”三位一體機(jī)制，支持以投資補(bǔ)助、PPP、BOT等政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)方式參與城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目，促進(jìn)政府和投資方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，增強(qiáng)持續(xù)融資能力，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
4.融資引領(lǐng)，先鋒先導(dǎo)
發(fā)揮政策性工具作用，籌集和引導(dǎo)社會(huì)資金投入城鎮(zhèn)化建設(shè)。累計(jì)發(fā)行金融債9.3萬(wàn)億元，其中72%用于城鎮(zhèn)化建設(shè)。支持上海、深圳、浙江三地發(fā)行地方政府債券，累計(jì)承銷363億元。累計(jì)發(fā)放軟貸款3611億元，其中約70%用于城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的項(xiàng)目貸款，發(fā)揮資本金的杠桿撬動(dòng)作用，為后續(xù)穩(wěn)定持續(xù)的資金進(jìn)入奠定基礎(chǔ)。作為“綜合融資協(xié)調(diào)人”，通過“債貸結(jié)合”專項(xiàng)債券模式支持岳陽(yáng)、銅陵兩地的棚戶區(qū)改造。選擇安徽、遼寧、蘇州開展試點(diǎn)，從融資規(guī)劃編制、多元主體搭建、運(yùn)作模式和金融產(chǎn)品創(chuàng)新等方面先行先試，探索支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的多元化、可持續(xù)資金來(lái)源渠道。
5.防范風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)健運(yùn)作
嚴(yán)把項(xiàng)目入口關(guān)，嚴(yán)格信用評(píng)級(jí)、授信評(píng)審、貸款審批及法人制度建設(shè)和運(yùn)作流程。嚴(yán)格控制貸款總量規(guī)模，建立省、市、縣三級(jí)債務(wù)總量控制辦法。嚴(yán)格貸后管理，建立社會(huì)化的聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，打造“陽(yáng)光工程”，以社會(huì)化方式防控風(fēng)險(xiǎn)。在部分地區(qū)棚戶區(qū)改造過程中試點(diǎn)開展地方政府的“統(tǒng)一評(píng)級(jí)”、“統(tǒng)一授信”，并由省級(jí)融資平臺(tái)“統(tǒng)借統(tǒng)還”，通過這“三個(gè)統(tǒng)一”從總量、結(jié)構(gòu)和操作上控制財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。（作者系國(guó)家開發(fā)銀行研究院常務(wù)副院長(zhǎng)）
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