2018年1月，中國公路學(xué)會養(yǎng)護(hù)與管理分會第八屆學(xué)術(shù)年會發(fā)布了《2017年中國公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)調(diào)查報告》。該報告由中國公路學(xué)會發(fā)展研究中心編制，其中用一整章的篇幅介紹了交通運輸部加強(qiáng)頂層設(shè)計，完善養(yǎng)護(hù)管理相關(guān)重大政策、制度和配套標(biāo)準(zhǔn)的思路與要點。特此摘錄，以饗讀者。
2017年，交通運輸部立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計，著手進(jìn)一步完善公路養(yǎng)護(hù)相關(guān)重大政策、制度和配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，面對行業(yè)發(fā)展出行的新情況、新問題做到及時應(yīng)對、科學(xué)應(yīng)對、綜合應(yīng)對。
《關(guān)于加快發(fā)展和規(guī)范公路養(yǎng)護(hù)市場的指導(dǎo)意見》《公路養(yǎng)護(hù)工程管理辦法》正式征求意見，并開展了《公路養(yǎng)護(hù)資質(zhì)管理辦法》的先期研究工作。交通運輸部系統(tǒng)梳理了公路標(biāo)規(guī)范體系，正式發(fā)布《公路工程標(biāo)準(zhǔn)體系》（JTG 1001-2017）。這些標(biāo)準(zhǔn)、制度的編制，為進(jìn)一步夯實養(yǎng)護(hù)管理基礎(chǔ)，提升養(yǎng)護(hù)管理能力奠定了基礎(chǔ)。
編制《關(guān)于加快發(fā)展和規(guī)范公路養(yǎng)護(hù)市場的指導(dǎo)意見》
近年來，各地積極探索養(yǎng)護(hù)運行機(jī)制改革，推動養(yǎng)護(hù)管理與養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)分離，逐步引入市場競爭機(jī)制，養(yǎng)護(hù)作業(yè)專業(yè)化、市場化程度逐步提高，為促進(jìn)養(yǎng)護(hù)資源合理配置、提高生產(chǎn)效率發(fā)揮了積極作用。
但同時，公路養(yǎng)護(hù)理念滯后，現(xiàn)代養(yǎng)護(hù)體系亟需加快構(gòu)建；養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域政府和市場分工不清晰，管理機(jī)構(gòu)與市場主體關(guān)系不順暢；養(yǎng)護(hù)市場發(fā)育不成熟，市場競爭機(jī)制不完善；
養(yǎng)護(hù)市場管理體系不健全，市場秩序有待進(jìn)一步規(guī)范等問題日漸凸顯，迫切需要加快發(fā)展和規(guī)范公路養(yǎng)護(hù)市場，創(chuàng)新公路養(yǎng)護(hù)服務(wù)供給模式，有效調(diào)動社會力量，充分發(fā)揮市場優(yōu)化資源配置的作用，構(gòu)建多層次、多方式的公路養(yǎng)護(hù)服務(wù)供給體系，為社會提供更加優(yōu)質(zhì)、高效、經(jīng)濟(jì)的公路交通服務(wù)。
因此，交通運輸部擬正式出臺政策具體指導(dǎo)公路養(yǎng)護(hù)市場化改革，《關(guān)于加快發(fā)展和規(guī)范公路養(yǎng)護(hù)市場的指導(dǎo)意見》已面向全國各省份征求意見。
公路日常維護(hù)、災(zāi)毀搶修、應(yīng)急保通等基本公共服務(wù)，為市場化改革的可選領(lǐng)域，既可交由具備條件的社會力量承擔(dān)，也可以由事業(yè)單位自行承擔(dān)。
公路養(yǎng)護(hù)工程及與之相關(guān)的作業(yè)，為市場化改革的必推領(lǐng)域，要加大向社會力量購買服務(wù)的力度，具體購買方式可遵照有關(guān)法律、法規(guī)、制度要求，并結(jié)合公路養(yǎng)護(hù)特點靈活選取。
積極探索各種綜合養(yǎng)護(hù)承包方式，通過將養(yǎng)護(hù)技術(shù)咨詢和設(shè)計、養(yǎng)護(hù)設(shè)計和施工等業(yè)務(wù)統(tǒng)一發(fā)包，將一定規(guī)模的路網(wǎng)在一定周期年限內(nèi)的各類養(yǎng)護(hù)作業(yè)統(tǒng)一發(fā)包，或?qū)嵤┙ㄔO(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)一體化等方式，培育和引導(dǎo)養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位整合技術(shù)資源，提升技術(shù)實力，提高公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)效率，實現(xiàn)公路全壽命周期內(nèi)養(yǎng)護(hù)效益最大化。
強(qiáng)化地方各級交通運輸主管部門對養(yǎng)護(hù)作業(yè)的監(jiān)督管理責(zé)任，將管理重點逐步由養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)管理轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)護(hù)過程監(jiān)管，以及對養(yǎng)護(hù)結(jié)果進(jìn)行科學(xué)評價和考核。加快建立養(yǎng)護(hù)管理監(jiān)管考核制度，將養(yǎng)護(hù)質(zhì)量、效率、效益和服務(wù)狀況納入考核指標(biāo)體系，逐步構(gòu)建監(jiān)管考核結(jié)果與養(yǎng)護(hù)資金、市場準(zhǔn)入掛鉤的獎懲機(jī)制。收費公路實行與高效服務(wù)相適應(yīng)的養(yǎng)護(hù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并作為對收費公路經(jīng)營管理單位的考核指標(biāo)。
修訂背景
為加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)工程管理，2001年5月原交通部制定頒布了規(guī)范性文件《公路養(yǎng)護(hù)工程管理辦法》。該辦法實施十多年來，對指導(dǎo)各地加強(qiáng)和規(guī)范養(yǎng)護(hù)工程管理，提高養(yǎng)護(hù)工程質(zhì)量和投資效益，促進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)向?qū)I(yè)化、規(guī)范化、市場化發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，公路網(wǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)大、公眾出行需求提高，公路養(yǎng)護(hù)工程的內(nèi)涵和外延都發(fā)生新變化，原辦法對實踐工作缺乏一定指導(dǎo)性，各地對啟動編制養(yǎng)護(hù)工程管理制度的呼聲很高。
從養(yǎng)護(hù)行業(yè)發(fā)展趨勢來看，近年來預(yù)防性養(yǎng)護(hù)、全壽命養(yǎng)護(hù)等先進(jìn)理念逐步成熟，并在養(yǎng)護(hù)工程管理中得到廣泛應(yīng)用，亟需建立制度予以規(guī)范。
從養(yǎng)護(hù)資金管理需求來看，成品油價格稅費改革后，公路養(yǎng)護(hù)資金的撥付渠道發(fā)生了重大改變，養(yǎng)護(hù)資金納入政府財政預(yù)算管理，科學(xué)編制養(yǎng)護(hù)工程中長期規(guī)劃及年度計劃的重要性更加凸顯，為此有必要對現(xiàn)行養(yǎng)護(hù)工程管理制度進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)整，進(jìn)一步適應(yīng)政府公共財政管理要求。
從現(xiàn)行制度執(zhí)行情況來看，各地對養(yǎng)護(hù)工程分類，特別是大中修分類的理解和認(rèn)識并不統(tǒng)一，有的地方按照投資額大小來劃分，有的地方按照工程規(guī)模來劃分，有的地方則按照工程性質(zhì)來劃分，導(dǎo)致實際執(zhí)行情況千差萬別，給行業(yè)管理帶來了一定難度。
同時，大部分地區(qū)養(yǎng)護(hù)工程的審批參照建設(shè)工程審批程序進(jìn)行，審批程序過于繁瑣，影響了公路養(yǎng)護(hù)的及時性和周期性，亟需研究優(yōu)化各類養(yǎng)護(hù)工程的管理規(guī)則，簡化審批程序。此外，近年來國家頒布了《公路安全保護(hù)條例》等一系列法規(guī)制度，對公路養(yǎng)護(hù)工程管理工作提出了新的更高要求。因此，交通運輸部組織開展《公路養(yǎng)護(hù)工程管理辦法》修訂工作，并已正式征求全國意見。
搭建現(xiàn)代養(yǎng)護(hù)工程管理體系
修訂稿按照構(gòu)建現(xiàn)代公路養(yǎng)護(hù)體系的要求，結(jié)合公路養(yǎng)護(hù)實際、技術(shù)發(fā)展水平，將養(yǎng)護(hù)工程從前端準(zhǔn)備到末端監(jiān)督管理所涵蓋的所有環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，以此為主線搭建現(xiàn)代公路養(yǎng)護(hù)工程管理體系，使“點式管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤版湕l式管理”，提升了養(yǎng)護(hù)工程管理的系統(tǒng)性、全面性和科學(xué)性。
優(yōu)化養(yǎng)護(hù)工程分類
通過近些年實踐，《辦法》逐漸暴露出兩個問題，一方面是分類缺項，未涵蓋預(yù)防養(yǎng)護(hù)和應(yīng)急養(yǎng)護(hù)。該兩類養(yǎng)護(hù)工程隨著公路發(fā)展逐步形成，并越來越廣泛地在公路中應(yīng)用。其中，預(yù)防養(yǎng)護(hù)是公路在全壽命周期內(nèi)保持良好路況并使養(yǎng)護(hù)費用最節(jié)約的方法，應(yīng)急養(yǎng)護(hù)是公路針對地震、水毀、地質(zhì)災(zāi)害等突發(fā)性損毀而保持暢通服務(wù)的必要處置措施，應(yīng)予補(bǔ)充完善。
另一方面是層次不清。原分類中的大、中、小修養(yǎng)護(hù)工程沒有明確界限，改建工程和建設(shè)工程又難以區(qū)分，各地均按自身理解進(jìn)行管理，造成管理上的混亂。針對這兩個問題，依據(jù)養(yǎng)護(hù)對象和工程性質(zhì)對分類加以優(yōu)化，調(diào)整為預(yù)防養(yǎng)護(hù)、修復(fù)養(yǎng)護(hù)、專項養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急養(yǎng)護(hù)，并將原分類中的大、中、小修納入修復(fù)養(yǎng)護(hù)中，既與“2001辦法”銜接，又適應(yīng)了新的形勢要求。
規(guī)范養(yǎng)護(hù)工程實施流程
修訂稿提出實施養(yǎng)護(hù)工程的程序步驟，即前期決策、計劃編制、工程設(shè)計、工程施工、工程驗收，并對各項工作按照實施流程、層遞關(guān)系和主次關(guān)系提出要求，提高了養(yǎng)護(hù)工程管理的全面性、針對性和可操作性，可有效解決指導(dǎo)地方實施養(yǎng)護(hù)工程中存在的程序不明確、要求不連續(xù)、措施不完善等問題。
推行公路養(yǎng)護(hù)科學(xué)決策
構(gòu)建現(xiàn)代化的公路養(yǎng)護(hù)管理體系是公路養(yǎng)護(hù)發(fā)展的必由之路，其核心是實行養(yǎng)護(hù)決策科學(xué)化。修訂稿將養(yǎng)護(hù)科學(xué)決策納入到養(yǎng)護(hù)工程前期環(huán)節(jié)，以公路技術(shù)狀況檢測評定、養(yǎng)護(hù)需求分析、養(yǎng)護(hù)方案確定為基礎(chǔ)，遵循全壽命周期綜合效益最佳的理念，綜合考慮技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、安全、環(huán)保等因素，合理確定養(yǎng)護(hù)工程項目，為養(yǎng)護(hù)工程計劃的編制提供科學(xué)依據(jù)。
強(qiáng)化重要節(jié)點管理
修訂稿在養(yǎng)護(hù)工程各主要環(huán)節(jié)均提出加強(qiáng)管理的要求，如在前期環(huán)節(jié)加強(qiáng)工程項目儲備管理，適應(yīng)當(dāng)前公共預(yù)算管理要求；在計劃編制環(huán)節(jié)加強(qiáng)工程計劃的編制、審核和報備管理；在工程設(shè)計環(huán)節(jié)加強(qiáng)設(shè)計文件管理；在工程驗收環(huán)節(jié)加強(qiáng)驗收時限和步驟管理。此外，還強(qiáng)化了監(jiān)督檢查的要求。
引領(lǐng)公路養(yǎng)護(hù)的發(fā)展方向
結(jié)合“五大發(fā)展理念”按照專業(yè)化、綠色化、智能化的要求引領(lǐng)公路養(yǎng)護(hù)發(fā)展方向。在專業(yè)化方面，對養(yǎng)護(hù)工程專業(yè)化作業(yè)及專業(yè)化隊伍提出要求；在綠色化方面，要求加強(qiáng)材料循環(huán)利用，鼓勵研發(fā)推廣新技術(shù)、新材料、新工藝和新設(shè)備，促進(jìn)節(jié)能減排；在智能化方面，倡導(dǎo)養(yǎng)護(hù)工程技術(shù)和管理智能化，鼓勵運用信息化手段加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)工程管理。
修訂背景
隨著我國公路網(wǎng)規(guī)模的快速形成，以建設(shè)為重心的標(biāo)準(zhǔn)體系逐漸不能滿足公路發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的需要，公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)、運營標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)均衡發(fā)展并適度超前，以適應(yīng)并引導(dǎo)行業(yè)規(guī)范發(fā)展。因此，交通運輸部立足公路交通發(fā)展實際，按照公路“建、管、養(yǎng)”協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路對原體系框架進(jìn)行了全面調(diào)整，并于2017年10月31日正式發(fā)布《公路工程標(biāo)準(zhǔn)體系》（JTG1001-2017），作為公路工程行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，自2018年1月1日起施行。
修訂思路
在具體內(nèi)容上，新的標(biāo)準(zhǔn)體系在建設(shè)和養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，重點增加了管理和運營類標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)重在總結(jié)提升，養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)重在補(bǔ)充完善，管理和運營標(biāo)準(zhǔn)重在創(chuàng)立創(chuàng)新。
公路養(yǎng)護(hù)方面，在《公路工程標(biāo)準(zhǔn)體系》（JTG A01-2002）基礎(chǔ)上，將養(yǎng)護(hù)相關(guān)的內(nèi)容獨立劃分成單獨板塊。養(yǎng)護(hù)板塊的設(shè)置既符合公路養(yǎng)護(hù)的發(fā)展特點，適應(yīng)未來養(yǎng)護(hù)的發(fā)展方向和趨勢，又能夠傳承公路養(yǎng)護(hù)多年來積累的經(jīng)驗，適應(yīng)當(dāng)前養(yǎng)護(hù)技術(shù)的發(fā)展水平，滿足當(dāng)前的發(fā)展需求。
注重涵蓋公路養(yǎng)護(hù)的全資產(chǎn)和全過程
公路養(yǎng)護(hù)版塊的內(nèi)容涵蓋了公路的全資產(chǎn)，包括路基、路面、橋涵、隧道、交通工程及沿線設(shè)施等，又覆蓋了公路養(yǎng)護(hù)的全過程，包括檢測、決策、設(shè)計、施工、造價等。在設(shè)計模塊時，考慮到與建設(shè)的銜接性，按照公路養(yǎng)護(hù)的過程進(jìn)行了設(shè)置，包括綜合、檢測、決策、設(shè)計、施工和造價。
注重體現(xiàn)建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的區(qū)別與聯(lián)系
公路養(yǎng)護(hù)板塊的體系設(shè)計參照公路建設(shè)板塊，但與建設(shè)板塊不同的是，養(yǎng)護(hù)板塊是針對已有的公路基礎(chǔ)設(shè)施，通過維修養(yǎng)護(hù)措施使其恢復(fù)到設(shè)計的技術(shù)狀況水平。如交通工程及沿線設(shè)施的養(yǎng)護(hù)設(shè)計、施工與建設(shè)沒有本質(zhì)的區(qū)別，在養(yǎng)護(hù)板塊中就不再設(shè)置相應(yīng)的規(guī)范；公路養(yǎng)護(hù)需要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施中，篩選出需要養(yǎng)護(hù)的對象，并根據(jù)其現(xiàn)狀，選擇合理有效的養(yǎng)護(hù)措施等，體現(xiàn)了養(yǎng)護(hù)決策的過程，因此增加了“決策”模塊。
注重與現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系的對接
養(yǎng)護(hù)板塊應(yīng)能夠包含目前正在應(yīng)用和制修訂的養(yǎng)護(hù)類標(biāo)準(zhǔn)，使27本規(guī)范能夠納入到相應(yīng)的模塊中。同時，又承接現(xiàn)行公路工程標(biāo)準(zhǔn)體系的特點，在設(shè)置指導(dǎo)各類具體工作的模塊的基礎(chǔ)上，設(shè)置了“綜合”模塊，用于綜合指導(dǎo)養(yǎng)護(hù)管理。
編制背景
2011年3月國務(wù)院頒布《公路安全保護(hù)條例》，明確授權(quán)交通運輸主管部門制定養(yǎng)護(hù)資質(zhì)管理辦法，這是制定公路養(yǎng)護(hù)資質(zhì)管理制度的法定依據(jù)。近年來，由于行業(yè)管理需要，各省陸續(xù)制定地方養(yǎng)護(hù)資質(zhì)管理制度，由于缺乏行業(yè)制度統(tǒng)一指導(dǎo)，各省資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不已、管理要求差異較大，影響了各地養(yǎng)護(hù)市場的均衡發(fā)展，出臺行業(yè)管理制度呼聲日高。同時，由于目前公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)沒有統(tǒng)一的專業(yè)資質(zhì)，很多地方只能用建設(shè)工程設(shè)計、咨詢、監(jiān)理等資質(zhì)代用，不僅造成了設(shè)備、人員等方面的浪費，而且多頭審批管理也給實際工作造成很大不便。2016年，國務(wù)院深改辦明確將“公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位資質(zhì)審批”作為中央指定地方實施的行政許可，亟需按照此思路盡快研究制定公路養(yǎng)護(hù)資質(zhì)管理制度并進(jìn)一步貫徹實施。因此，交通運輸部已經(jīng)正式組織編寫《公路養(yǎng)護(hù)資質(zhì)管理辦法》，并先期開展全國調(diào)研。
編制思路
界定養(yǎng)護(hù)從業(yè)資質(zhì)的管理權(quán)責(zé)
為了簡化資質(zhì)審批程序、提高管理效率，將資質(zhì)許可審批權(quán)限下放到省級交通運輸主管部門。交通運輸部對養(yǎng)護(hù)資質(zhì)分類分級、條件設(shè)置及從業(yè)范圍等進(jìn)行設(shè)定和規(guī)范，具體許可審批則由省級交通運輸主管部門負(fù)責(zé)。由省級交通運輸主管部門進(jìn)行養(yǎng)護(hù)從業(yè)資質(zhì)審批許可，不僅能夠使各省緊密結(jié)合本省養(yǎng)護(hù)市場特點和管理體制，合理制定審批流程、簡化審批程序，同時還能減輕交通運輸部工作壓力，更有利于養(yǎng)護(hù)市場的發(fā)展。
劃分養(yǎng)護(hù)從業(yè)資質(zhì)等級和從業(yè)范圍
隨著養(yǎng)護(hù)行業(yè)的發(fā)展，除了傳統(tǒng)的養(yǎng)護(hù)工程業(yè)務(wù)外，養(yǎng)護(hù)市場中日常養(yǎng)護(hù)類和技術(shù)服務(wù)類業(yè)務(wù)總量大幅增加，相關(guān)養(yǎng)護(hù)主體不斷增多。因此，擬將日常養(yǎng)護(hù)從業(yè)單位和技術(shù)服務(wù)從業(yè)單位與傳統(tǒng)的養(yǎng)護(hù)工程從業(yè)單位統(tǒng)一納入資質(zhì)管理。在設(shè)定資質(zhì)分類分級時，注重科學(xué)性、實用性和可操作性。
明確養(yǎng)護(hù)從業(yè)資質(zhì)的管理程序與監(jiān)督管理要求
養(yǎng)護(hù)從業(yè)資質(zhì)主要從申請與許可條件、延續(xù)與變更管理等方面進(jìn)行明確，同時也對監(jiān)督檢查內(nèi)容、檢查方式、檢查權(quán)限等進(jìn)行明確。
規(guī)定資質(zhì)管理過程中違法違規(guī)情形的處理方式
監(jiān)督管理過程中，如發(fā)現(xiàn)不符合資質(zhì)管理要求或其他違法違規(guī)的情形，則需糾正處理，包括對從業(yè)單位和相關(guān)人員兩方面的處理。
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