廣東省公路養(yǎng)護(hù)工程管理技術(shù)和政策體系研究
摘要：隨著路網(wǎng)的日漸完善, 公路發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)向養(yǎng)護(hù)管理, 而我國相關(guān)的法規(guī)條例還未形成體系, 尤其是養(yǎng)護(hù)造價管理相關(guān)政策不完善, 養(yǎng)護(hù)呈現(xiàn)的多樣性和差異性決定了研究的復(fù)雜性, 阻礙了我國養(yǎng)護(hù)管理的深入研究。本研究通過對國內(nèi)外養(yǎng)護(hù)管理現(xiàn)狀的系統(tǒng)分析, 采用混合型組織結(jié)構(gòu)完善公路養(yǎng)護(hù)管理體系。以廣東省為例, 提出公路養(yǎng)護(hù)管理體系框架的原則, 并建立廣東省公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)和造價管理體系框架, 以期養(yǎng)護(hù)管理精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化和系統(tǒng)化, 進(jìn)一步提高公路養(yǎng)護(hù)管理效益, 對推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)體制改革具有一定的實踐意義。關(guān)鍵詞：公路;混合型組織結(jié)構(gòu);養(yǎng)護(hù)管理;政策;日常養(yǎng)護(hù);基金：國家自然科學(xué)基金資助項目, 項目編號51508204;廣東省交通運輸廳科技項目, 項目編號 (科技-2013-02-077);亞熱帶建筑科學(xué)國家重點實驗室開放課題, 項目編號2018ZB32;長沙理工大學(xué)公路工程教育部重點實驗室開放基金資助項目, 項目編號kfj160203;因交通流量逐年增加和有限的資源, 公路養(yǎng)護(hù)愈加復(fù)雜[1]。目前的公路養(yǎng)護(hù)計劃通常由下級部門或私人養(yǎng)護(hù)公司制定, 上報造價管理部門審核, 管理部門在審核時需要直觀且符合當(dāng)前國情的審核標(biāo)準(zhǔn)。美國、英國、加拿大等發(fā)達(dá)國家 (地區(qū)) 的公路網(wǎng)成熟, 市場化程度高, 已經(jīng)建立了比較完善的公路養(yǎng)護(hù)管理體系, 其造價管理的基本模式是造價人員依靠多渠道的工程造價信息和有章可循的計價依據(jù), 使估價貼近市場實際, 政府對工程造價進(jìn)行行之有效的間接調(diào)控, 在項目實施中對造價實行以市場為中心的動態(tài)控制[2]。國內(nèi)的養(yǎng)護(hù)管理市場尚不成熟, 還存在諸多問題, 而沿海地區(qū)高速公路發(fā)展和政府投資重心已轉(zhuǎn)向養(yǎng)護(hù)。如何有效地對公路養(yǎng)護(hù)進(jìn)行管理, 使得有限的資金獲得最大的收益, 需要重新研究現(xiàn)有的養(yǎng)護(hù)管理技術(shù)和政策, 加強對管理現(xiàn)狀的研究, 針對性地提出更為有效的管理方法及技術(shù), 制定一套科學(xué)合理的管理體系, 這是目前亟待解決的問題。本文結(jié)合我國公路養(yǎng)護(hù)的實際情況, 對公路養(yǎng)護(hù)管理相關(guān)技術(shù)和政策的制定方法進(jìn)行了研究。以廣東省為例, 提出公路養(yǎng)護(hù)管理體系框架的依據(jù), 并建立廣東省公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)和造價管理體系框架, 以期養(yǎng)護(hù)管理精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化和系統(tǒng)化, 進(jìn)一步提高公路養(yǎng)護(hù)管理效益, 對推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)體制改革具有一定的實踐意義。1 公路養(yǎng)護(hù)工程技術(shù)和造價管理現(xiàn)狀分析國內(nèi)公路養(yǎng)護(hù)運行機制方面, 各省根據(jù)自身情況均建立了相應(yīng)的養(yǎng)護(hù)管理模式以及相匹配的養(yǎng)護(hù)組織結(jié)構(gòu)?？傮w來說社會化養(yǎng)護(hù)程度較高, 運營管理機構(gòu)主要負(fù)責(zé)投資決策及作業(yè)質(zhì)量監(jiān)管。從養(yǎng)護(hù)模式來分, 有自主養(yǎng)護(hù)、承包制養(yǎng)護(hù)、屬地管理養(yǎng)護(hù)及完全市場化養(yǎng)護(hù)四種形式[3]。但國內(nèi)養(yǎng)護(hù)管理仍存在養(yǎng)護(hù)管理資金短缺明顯、公路養(yǎng)護(hù)造價管理技術(shù)水平有限、現(xiàn)有的養(yǎng)護(hù)管理辦法實踐性差, 缺乏政府監(jiān)督引導(dǎo)一些問題[3]。此外, 還有如下三個問題需要重視。(1) 現(xiàn)有的養(yǎng)護(hù)管理辦法較為宏觀。現(xiàn)有的養(yǎng)護(hù)管理辦法缺少能夠運用于實際工程的具體管理措施, 相應(yīng)的養(yǎng)護(hù)管理法規(guī)體系和細(xì)則說明不完善, 在實際管理中難以落到實處。國家及交通運輸部先后出臺的一系列相關(guān)法律法規(guī)政策, 均是基于全國整體交通運輸情況提出, 如表1所示。而各省市經(jīng)濟狀況存在差異,養(yǎng)護(hù)預(yù)算定額等在實際應(yīng)用中不能完全適用。表1交通運輸部發(fā)布的公路養(yǎng)護(hù)管理相關(guān)法律法規(guī)政策表1 交通運輸部發(fā)布的公路養(yǎng)護(hù)管理相關(guān)法律法規(guī)政策
(2) 養(yǎng)護(hù)管理體制不順, 運行機制落后。養(yǎng)護(hù)運行機制方面, 目前對公路的管理大多仍采用事業(yè)型的管理體制, 不能反映公路的商品屬性要求, 管理機制的創(chuàng)新, 對養(yǎng)護(hù)管理強制性要求缺乏足夠的認(rèn)識, 重建輕養(yǎng)的思想仍舊存在, 養(yǎng)護(hù)資金投入不足, 尚未建立起完善的制度。同時因交通量和交通功能的巨大差異, 高速公路和普通公路的管理體制難以統(tǒng)一?，F(xiàn)有的技術(shù)難以實現(xiàn)《“十三五”公路養(yǎng)護(hù)管理發(fā)展綱要》提出的“兩個體系”要求, 即“公眾滿意的服務(wù)體系和高效可靠的保障體系”[4]。(3) 養(yǎng)護(hù)相關(guān)政策不完善, 工程內(nèi)容不明確。在《公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》 (JTG H10-2009) 中, 提出公路的養(yǎng)護(hù)工程按工程性質(zhì)、規(guī)模大小、技術(shù)難易、組織原則、實施效果, 劃分為日常維修保養(yǎng)、專項養(yǎng)護(hù)和大修工程三類。為適應(yīng)行業(yè)發(fā)展新趨勢和解決管理實踐中存在的問題, 交通運輸部修訂《公路養(yǎng)護(hù)工程管理辦法》并從2018年6月1日起實施, 其中公路養(yǎng)護(hù)工程按照養(yǎng)護(hù)目的和養(yǎng)護(hù)設(shè)施差異, 分為預(yù)防養(yǎng)護(hù)、修復(fù)養(yǎng)護(hù)、專項養(yǎng)護(hù)和應(yīng)急養(yǎng)護(hù)工程。但是在實際養(yǎng)護(hù)工程中, 養(yǎng)護(hù)項目分類不規(guī)范, 內(nèi)容不明確, 如不同高速公路對綠化養(yǎng)護(hù)的劃分存在差異, 如廣東省某高速公路有限公司管理的綠化部分包括在日常保潔費用中, 部分包括在小修費用中, 而另一個高速公路管理公司是將綠化日常養(yǎng)護(hù)和土建日常養(yǎng)護(hù)分別清單化。綜上所述, 公路建設(shè)項目與養(yǎng)護(hù)項目之間存在較大的差異, 導(dǎo)致公路養(yǎng)護(hù)工程管理政策體系相對于建設(shè)工程政策管理體系不完善, 需要堅持建養(yǎng)并重的原則, 相關(guān)法律法規(guī)政策及時更新, 加強對管理現(xiàn)狀及相關(guān)政策的研究, 制定一套科學(xué)合理的控制與管理體系, 以期優(yōu)化投資效益和社會效益。但國內(nèi)現(xiàn)有的公路養(yǎng)護(hù)管理較為復(fù)雜, 管理模式多樣化, 養(yǎng)護(hù)的規(guī)模、復(fù)雜程度和資金投入差異化大, 再加上市場不確定因素的影響, 嚴(yán)重阻礙了對養(yǎng)護(hù)管理的深入研究。在實際的養(yǎng)護(hù)管理政策制定過程中, 以國家及交通運輸部制定的法律法規(guī)政策為核心, 各省出臺的法律法規(guī)政策在制定過程中通常相互借鑒, 存在一定規(guī)律性, 因此能夠依照該規(guī)律將整個養(yǎng)護(hù)管理政策體系精細(xì)化、系統(tǒng)化和標(biāo)準(zhǔn)化。2 公路養(yǎng)護(hù)管理混合型組織結(jié)構(gòu)為實現(xiàn)管理目標(biāo), 采用管理學(xué)“組織結(jié)構(gòu)”的概念,進(jìn)行公路養(yǎng)護(hù)管理組織結(jié)構(gòu)研究。傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)模式一般有四個方面:職能型組織結(jié)構(gòu)、層次型組織結(jié)構(gòu)、部門型組織結(jié)構(gòu)和職權(quán)型組織結(jié)構(gòu), 其中層級結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性好, 但局限性較大, 對于外界變化缺乏動態(tài)應(yīng)變能力。另外網(wǎng)絡(luò)型組織結(jié)構(gòu)作為新興組織結(jié)構(gòu)得到廣泛應(yīng)用, 核心是精簡的中心機構(gòu), 相比傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu), 極大地降低了生產(chǎn)成本, 具有高度的靈活性和動態(tài)性, 對于新技術(shù)和新手段有良好的適應(yīng)性和應(yīng)變能力, 但是易受外界環(huán)境影響造成節(jié)點缺失, 從而整個結(jié)構(gòu)失穩(wěn), 穩(wěn)定性極度依賴中心機構(gòu)的把控能力。因此在復(fù)雜情境下, 組織采用建立層級結(jié)構(gòu)的方法實現(xiàn)提高組織效率的目的, 同時構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)增強組織柔性, 將兩者融合構(gòu)建剛?cè)岵幕旌闲徒M織結(jié)構(gòu)。我國的行政組織體系橫向劃分采用的是直線職能式結(jié)構(gòu), 縱向劃分采用的是層級制, 以國務(wù)院為核心, 下轄各級地方人民政府。以公路養(yǎng)護(hù)管理為例, 行政職能的劃分與此相同, 以層級制為基礎(chǔ), 每一層級設(shè)置若干職能部門, 組成混合參用制。公路養(yǎng)護(hù)的工程管理相關(guān)法規(guī)文件是進(jìn)行公路養(yǎng)護(hù)工作的主要法律依據(jù), 也是指導(dǎo)公路部門如何實施公路養(yǎng)護(hù)的行為規(guī)范?！吨腥A人民共和國公路法》和《公路安全保護(hù)條例》對公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、經(jīng)營和管理進(jìn)行了規(guī)定, 交通運輸部則從技術(shù)規(guī)范和政策管理兩個角度提出了更為詳盡的法規(guī)條例, 如表1所示, 從國家層面完善了公路工程管理制度體系, 明確了各方職責(zé)和權(quán)利和義務(wù), 為公路養(yǎng)護(hù)管理有法可依提供了制度保障。同時部分省份依據(jù)自身情況, 參照中央法規(guī), 以國家及交通運輸部的相關(guān)法規(guī)為指導(dǎo)思想, 出臺了地方政策。我國的公路養(yǎng)護(hù)管理體系與混合型組織結(jié)構(gòu)特征相似, 各部門管理層層遞進(jìn), 同時養(yǎng)護(hù)的五個階段 (決策、計劃、設(shè)計、施工、驗收) 互相影響, 如圖1所示。因此這種混合型組織結(jié)構(gòu)可應(yīng)用于公路養(yǎng)護(hù)管理中, 以相關(guān)政策法規(guī)作為連接線將各部門和各階段聯(lián)系, 形成養(yǎng)護(hù)工程標(biāo)準(zhǔn)化政策體系框架, 能夠根據(jù)實際情況對節(jié)點進(jìn)行補充和維護(hù), 進(jìn)一步明確公路養(yǎng)護(hù)管理實行政府監(jiān)督、建設(shè)單位以及勘察設(shè)計單位、施工單位和從業(yè)人員等參建各方的責(zé)任, 規(guī)范監(jiān)管機制。3 廣東省公路養(yǎng)護(hù)工程標(biāo)準(zhǔn)化政策體系分析以廣東省為例, 截至2017年底, 廣東省交通集團直接管養(yǎng)高速公路主線里程5 023.6km, 現(xiàn)有養(yǎng)護(hù)基地97個, 目前單個養(yǎng)護(hù)基地平均覆蓋范圍為49km,基本可以滿足日常養(yǎng)護(hù)需求, 但存在部分高速養(yǎng)護(hù)基地分布不均勻的情況, 一些養(yǎng)護(hù)單位需要自行租用場地。公路養(yǎng)護(hù)造價管理層面, 廣東省省交通運輸廳負(fù)責(zé)全省公路養(yǎng)護(hù)工程造價的監(jiān)督與管理;省交通運輸工程造價事務(wù)中心負(fù)責(zé)全省公路養(yǎng)護(hù)工程造價管理具體工作;高速公路公司負(fù)責(zé)所轄高速公路的養(yǎng)護(hù)造價管理工作, 并按照國家、省相關(guān)規(guī)定進(jìn)行養(yǎng)護(hù)造價管理工作。圖1公路養(yǎng)護(hù)管理混合型組織結(jié)構(gòu)注:本圖以三層級管理為例。在實際的養(yǎng)護(hù)管理中, 部分省份的省市縣公路養(yǎng)護(hù)管理機構(gòu)下轄各養(yǎng)護(hù)公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理所等部門。廣東省現(xiàn)有的政策大多關(guān)于養(yǎng)護(hù)工作全局管理, 如表2所示, 規(guī)定養(yǎng)護(hù)作業(yè)流程及管理職責(zé), 沒有明確提出造價管理的技術(shù)方法、控制對策和造價管理辦法?，F(xiàn)有的管理技術(shù)和政策不能完全滿足公路養(yǎng)護(hù)邊際效應(yīng)最大和綜合效益最高的需要, 還不能完全適應(yīng)現(xiàn)代公路養(yǎng)護(hù)管理發(fā)展趨勢的需要。當(dāng)前廣東省公路養(yǎng)護(hù)管理還存在多樣化和差異化, 因此加強廣東省公路養(yǎng)護(hù)管理關(guān)鍵技術(shù)和主要政策的研究是必要的。根據(jù)研究提出的混合型組織結(jié)構(gòu), 系統(tǒng)分析了公路養(yǎng)護(hù)工程管理辦法類的規(guī)范性文件中關(guān)于公路養(yǎng)護(hù)管理和養(yǎng)護(hù)造價方面的法律法規(guī)政策, 將以下原則作為混合型組織結(jié)構(gòu)的邊界條件, 各邊界條件彼此關(guān)聯(lián), 建立了廣東省公路養(yǎng)護(hù)管理體系框架 (如圖2和表3所示) :(1) 應(yīng)包括部、省、企業(yè)實施三個層面;(2) 應(yīng)包括全過程各階段 (決策、計劃、設(shè)計、施工和驗收五個階段) ;(3) 應(yīng)包括采用不同管理模式的各等級公路 (高速公路、國省道和農(nóng)村公路) ;(4) 應(yīng)包括所有養(yǎng)護(hù)類別 (檢查、檢測、預(yù)防性養(yǎng)護(hù)、日常保養(yǎng)、小修、中修、大修、預(yù)防性養(yǎng)護(hù)至應(yīng)急搶修等各工程類別) 。表2廣東省公路養(yǎng)護(hù)管理相關(guān)法律法規(guī)政策表2 廣東省公路養(yǎng)護(hù)管理相關(guān)法律法規(guī)政策圖2廣東省公路養(yǎng)護(hù)工程管理體系混合型組織結(jié)構(gòu)表3廣東省公路養(yǎng)護(hù)工程管理體系框架注:表中的“—”表示該政策或管理條例可不編制,下同。表3 廣東省公路養(yǎng)護(hù)工程管理體系框架基于當(dāng)前養(yǎng)護(hù)資金缺乏的大背景, 合理的養(yǎng)護(hù)造價管理能夠節(jié)約大量資金。因此研究在公路養(yǎng)護(hù)管理體系框架的基礎(chǔ)上, 提出了廣東省公路養(yǎng)護(hù)造價管理體系框架, 如表4所示。以上研究提出了廣東省公路養(yǎng)護(hù)工程管理體系框架和廣東省公路養(yǎng)護(hù)工程造價管理體系框架, 在后續(xù)的公路養(yǎng)護(hù)政策管理制定時能夠依據(jù)該方法, 并圍繞該框架完善整個養(yǎng)護(hù)管理體系, 以期實現(xiàn)決策科學(xué)、計劃合理、優(yōu)化設(shè)計、成本控制和完工驗收的目標(biāo)。表4廣東省公路養(yǎng)護(hù)工程造價管理體系框架表4 廣東省公路養(yǎng)護(hù)工程造價管理體系框架通過對國內(nèi)外公路養(yǎng)護(hù)管理現(xiàn)狀的分析, 發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)有的養(yǎng)護(hù)管理辦法現(xiàn)有的養(yǎng)護(hù)管理辦法較為宏觀、養(yǎng)護(hù)管理體制不順、運行機制落后、且養(yǎng)護(hù)相關(guān)政策不完善、養(yǎng)護(hù)工程內(nèi)容不明確, 這些問題阻礙了公路養(yǎng)護(hù)的發(fā)展。研究提出基于層次型和網(wǎng)絡(luò)型組合的混合型組織結(jié)構(gòu)用于完善公路養(yǎng)護(hù)管理技術(shù)和政策體系, 尤其是對養(yǎng)護(hù)工程造價政策體系的建立進(jìn)行深入分析, 進(jìn)一步提高我國公路養(yǎng)護(hù)管理的效率和穩(wěn)定性。對廣東省公路養(yǎng)護(hù)相關(guān)法律法規(guī)政策進(jìn)行了深入結(jié)構(gòu)分析, 提出了基于部、省和企業(yè)實施, 全過程,全養(yǎng)護(hù)模式, 全養(yǎng)護(hù)類別的四個依據(jù), 建立的廣東省公路養(yǎng)護(hù)管理技術(shù)和造價管理體系框架, 實現(xiàn)養(yǎng)護(hù)管理精細(xì)化、系統(tǒng)化和標(biāo)準(zhǔn)化。在公路養(yǎng)護(hù)造價管理后續(xù)研究中, 可從預(yù)算定額和造價清單化的動態(tài)性和準(zhǔn)確性考慮, 并考慮地理位置和經(jīng)濟環(huán)境的差異, 將各省分成養(yǎng)護(hù)片區(qū)進(jìn)行管理。
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