今天繼續(xù)為大家收集整理PPP項目運作流程，第四步項目執(zhí)行階段的四步驟，首先附上PPP項目完整操作流程（紅圈內(nèi)為本次的詳解內(nèi)容）：
PPP項目操作流程圖
項目執(zhí)行
項目執(zhí)行階段是指通過采購階段選定社會資本后，PPP項目協(xié)議正式簽署完成后的階段，這一階段標(biāo)志著PPP項目進入實質(zhì)運行階段。
在實踐中，很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，項目執(zhí)行階段的核心是項目實施管理，如果把PPP項目采購視為一場婚姻的話，那么對于PPP項目而言，更重要的是如何經(jīng)營好這段婚姻。因此，項目執(zhí)行階段實施管理是保證項目后期穩(wěn)定運營的有效途徑，穩(wěn)定運營才是判斷PPP項目成功與否的關(guān)鍵。在漫長的“婚姻”中，我們無法預(yù)期會發(fā)生的全部問題，但我們需要做到的是讓PPP項目漫長生命周期中的一切核心問題均有章可循。
配圖
《一》項目公司設(shè)立
一、項目公司組建計劃
1.1項目公司組建時間：投標(biāo)人中標(biāo)后，接到中標(biāo)通知書5個工作日內(nèi)與發(fā)包人簽訂合作協(xié)議，并按梧州市相關(guān)政策在梧州市成立項目子公司。
1.2項目公司注冊資本：不少于 萬元。
1.3項目公司注冊地點： 。
1.4項目公司經(jīng)營范圍：項目公司為具有獨立法人資格的公司，負(fù)責(zé)填埋場的建設(shè)、運營、管理等工作。
二、項目公司的機構(gòu)設(shè)置
根據(jù)我國基本建設(shè)程序和有關(guān)法規(guī)，對企業(yè)投資項目全面實施“法人負(fù)責(zé)、政府服務(wù)、行業(yè)監(jiān)管、依法行政”的建設(shè)管理模式，我公司在本項目中標(biāo)的前提下，由我公司組織成立梧州市生活垃圾填埋場填埋氣資源化綜合利用項目投資開發(fā)有限公司（下稱“項目公司”）。項目公司作為我公司的子公司，就工程的建設(shè)進行投融資，組織工程建設(shè)、經(jīng)營、管理及維護。
項目公司機構(gòu)與職責(zé)分別如下：
2.1項目建設(shè)管理公司構(gòu)成：
項目公司下設(shè)工程技術(shù)部、質(zhì)量檢查部、綜合管理部、安全監(jiān)察部、資金財務(wù)部等部門。
2.2項目建設(shè)管理公司職責(zé)：
項目公司為具有獨立法人資格的公司，項目建設(shè)期內(nèi)，項目公司承擔(dān)項目建設(shè)單位職責(zé)，負(fù)責(zé)本項目建設(shè)所需資金的投融資及項目建設(shè)管理工作，主要如下：
1、編制本項目實施計劃和年度計劃，并組織實施；
2、負(fù)責(zé)項目建設(shè)資金的籌措和管理；
3、負(fù)責(zé)對接地方政府和相關(guān)行業(yè)主管部門，依約辦理與本項目有關(guān)的建設(shè)、管理等手續(xù)；
4、負(fù)責(zé)施工組織設(shè)計、重要施工工藝的審查，對工程質(zhì)量、進度、投資、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護進行全過程監(jiān)督管理，與相關(guān)單位依法履行合同；
5、按時報送本項目建設(shè)有關(guān)信息、資料、報表等，按國家檔案管理規(guī)定建立健全本項目所有檔案；
6、及時組織工程驗收，按規(guī)定組織項目后評價，提出項目后評價報告；
7、負(fù)責(zé)按特許權(quán)協(xié)議約定，按時辦理項目的移交工作。
2.3主要機構(gòu)職責(zé)
?。?）董事會職責(zé)
（1） 負(fù)責(zé)向股東報告工作；
（2） 執(zhí)行股東的決定；
?。?） 決定公司的經(jīng)營方針和投資、融資方案；
（4） 制定公司的年度財務(wù)預(yù)算方案、決算方案；
?。?） 制訂公司的利潤分配方案等；
?。?） 決定公司內(nèi)部管理機構(gòu)的設(shè)置；
?。?） 決定公司的人事、勞資、財務(wù)、資金、計劃、物資設(shè)備、合同、質(zhì)量、安全、環(huán)保、廉政、招標(biāo)、驗工計價、變更設(shè)計、總經(jīng)理班子考核等基本管理制度；
?。?） 決定聘任或著解聘公司總經(jīng)理，以及根據(jù)總經(jīng)理提名，決定聘任或者解聘副總經(jīng)理、總工程師、總會計師、總經(jīng)濟師、公司財務(wù)負(fù)責(zé)人，對上述人員進行考核，并決定上述人員的報酬事項；
（9） 審議決定項目投資建設(shè)過程中的重大事項。
2）總經(jīng)理職責(zé)
?。?） 主持公司的生產(chǎn)經(jīng)營管理工作，組織實施董事會決議；
?。?） 組織實施公司年度經(jīng)營計劃和投資、融資方案；
（3） 擬定公司內(nèi)部管理機構(gòu)設(shè)置方案；
?。?）擬定公司的人事、勞資、財務(wù)、資金、計劃、物資設(shè)備、合同、質(zhì)量、安全、環(huán)保、廉政、招標(biāo)、驗工計價、變更設(shè)計、總經(jīng)理班子考核等基本管理制度；
?。?）制訂公司的具體規(guī)章；
?。?）提請聘任或者解聘公司副總經(jīng)理、總工程師、總會計師、總經(jīng)濟師；
?。?）決定聘任或者解聘應(yīng)由董事會決定聘任或者解聘以外的負(fù)責(zé)管理人員；
?。?）定期向董事會匯報工作；
?。?）執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)批準(zhǔn)的設(shè)計文件組織項目建設(shè)，就工程質(zhì)量、安全、工期、投資、環(huán)保、廉政等全過程對董事會負(fù)責(zé)，對工程質(zhì)量總負(fù)責(zé)，并組織完成項目建設(shè)過程中的相關(guān)工作。
3）副總經(jīng)理職責(zé)
?。?）經(jīng)項目公司總經(jīng)理授權(quán)，負(fù)責(zé)實現(xiàn)項目建設(shè)管理、進度、質(zhì)量、安全和文明工地的目標(biāo)；
?。?）協(xié)助總經(jīng)理解決日常管理中的各類問題；
?。?）負(fù)責(zé)建設(shè)項目質(zhì)量管理體系和安全管理體系并組織實施；
?。?）負(fù)責(zé)項目建設(shè)施工階段及竣工驗收合同階段的組織、指揮和調(diào)度工作；
（5）組織制定與工程建設(shè)有關(guān)的管理制度，主持、監(jiān)督、協(xié)調(diào)各部門日常管理工作。
?。?）兼任黨委負(fù)責(zé)人，分管項目公司黨團，勞動、人事、檢查和工會工作。
4）總工程師職責(zé)
（1）經(jīng)母公司總經(jīng)理授權(quán)，負(fù)責(zé)工程建設(shè)、運營的技術(shù)管理和質(zhì)量控制；
?。?）協(xié)助副總經(jīng)理建立項目質(zhì)量管理體系和安全管理體系，并組織實施；
?。?）組織、論證、確定設(shè)計方案和初步設(shè)計的評審、施工圖紙的會審，及對工程設(shè)計工作進行管理；
（4）負(fù)責(zé)組織施工組織設(shè)計，重大施工方案和重大變更的審核工作，負(fù)責(zé)現(xiàn)場重大質(zhì)量、進度問題的處理；
?。?）組織“新技術(shù)、新工藝、新材料、新設(shè)備”的推廣及應(yīng)用工作，組織優(yōu)質(zhì)工程的創(chuàng)建工作；
（6）負(fù)責(zé)對監(jiān)理單位、施工技術(shù)單位管理的監(jiān)督檢查工作。
5）總經(jīng)濟師職責(zé)
?。?）經(jīng)項目公司總經(jīng)理授權(quán)，負(fù)責(zé)項目建設(shè)成本的控制；
?。?）負(fù)責(zé)項目公司的各項經(jīng)濟指標(biāo)制定、計量支付管理、工程結(jié)算、決定和項目建設(shè)成本管理工作；
?。?）根據(jù)年度投資計劃，負(fù)責(zé)編制并下達年度、季度和月計劃，根據(jù)執(zhí)行情況進行動態(tài)調(diào)整并制定相應(yīng)的糾偏措施；
?。?）負(fù)責(zé)組織與工程建設(shè)有關(guān)的各類招標(biāo)和工程合同文件的起草工作；
（5）負(fù)責(zé)工程設(shè)計變更等審核；
（6）負(fù)責(zé)工程造價及成本控制，配合財務(wù)資金部的資金管理工作；
?。?）負(fù)責(zé)工程結(jié)算審核、決算報告編制及設(shè)計概算調(diào)整的初審與報批工作；
6）財務(wù)總監(jiān)職責(zé)
?。?）經(jīng)項目公司總經(jīng)理授權(quán)，負(fù)責(zé)項目公司的財務(wù)管理、融投資管理及工程審計工作；
?。?）負(fù)責(zé)編制項目公司的財務(wù)報表、財務(wù)計劃和預(yù)算方案；
?。?）負(fù)責(zé)編制項目資金整體使用計劃和現(xiàn)金流量表，根據(jù)項目建設(shè)、運營計劃編制相應(yīng)年度、季度和月資金使用計劃；
（4）跟蹤并落實項目公司銀行貸款到位和使用情況；
?。?）負(fù)責(zé)工程外審的報送和配合工作，并根據(jù)審核結(jié)果，向總經(jīng)理提交解決方案；
?。?）主持項目內(nèi)部的審核工作。
7）工程技術(shù)部職責(zé)
(1) 負(fù)責(zé)工程建設(shè)相關(guān)手續(xù)的辦理；
（2）負(fù)責(zé)工程質(zhì)量、安全、進度和文明工地建設(shè)的組織與管理，制定相應(yīng)的考核辦法；
（3）負(fù)責(zé)編制、下達項目總體和階段進度計劃和目標(biāo)并組織貫徹實施；
?。?）負(fù)責(zé)組織交樁、圖紙會審及設(shè)計交底工作；
（5）組織審核各個標(biāo)段的施工組織設(shè)計和重大施工方案；
（6）負(fù)責(zé)工程施工變更立項，協(xié)助工程變更和計量等合同管理工作；
?。?）負(fù)責(zé)對總承包和監(jiān)理單位的日常管理工作；
?。?）負(fù)責(zé)概算調(diào)整和優(yōu)化方案的初步審查工作；
?。?）負(fù)責(zé)新技術(shù)、新工藝、新材料和新技術(shù)的科研及推廣應(yīng)用工作；
?。?0）負(fù)責(zé)組織交工和竣工驗收工作及工程檔案管理。
8）質(zhì)量檢查部職責(zé)
（1）具體編寫并組織修訂手冊、程序文件、及其他質(zhì)量體系文件；
?。?）擬訂并執(zhí)行年度質(zhì)量工作計劃；
?。?）擬定并執(zhí)行內(nèi)部質(zhì)量檢查審核；
?。?）組織各部門負(fù)責(zé)人執(zhí)行管理評審后的糾正、預(yù)防措施，并進行跟蹤和驗證；
?。?）具體分析顧客反饋信息，確定責(zé)任部門并監(jiān)督其糾正；
?。?）收集、分析、傳遞與處理與質(zhì)量管理體系有關(guān)的數(shù)據(jù)的收集；
（7）監(jiān)測、測量裝置的管理與調(diào)校；
?。?）委托相關(guān)人員進行進料檢驗；
?。?）協(xié)助配合相關(guān)部門的質(zhì)量工作的推展；
?。?0）本部文件發(fā)放、處理、歸檔；
?。?1）負(fù)責(zé)提供與項目有關(guān)的技術(shù)文檔資料建立、保管；
9）安全監(jiān)察部職責(zé)
（1）宣傳和貫徹國家有關(guān)安全生產(chǎn)法律法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)。
?。?）編制并適時更新公司安全生產(chǎn)管理制度并監(jiān)督實施；
?。?）組織或參與公司生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案的編制及演練。
?。?）組織開展安全教育培訓(xùn)與交流；
（5）協(xié)調(diào)配備項目專職安全生產(chǎn)管理人員。
（6）制定項目公司安全生產(chǎn)檢查計劃并組織實施；
（7）監(jiān)督在建項目安全生產(chǎn)費用的使用。
（8）參與危險性較大工程安全專項施工方案專家論證會；
?。?）通報在建項目違規(guī)違章查處情況；
?。?0）組織開展安全生產(chǎn)評優(yōu)評先表彰工作；
（11）建立項目公司在建項目安全生產(chǎn)管理檔案；
?。?2）考核評價分包單位安全生產(chǎn)業(yè)績及項目安全生產(chǎn)管理情況；
?。?3）參加生產(chǎn)安全事故的調(diào)查和處理工作；
?。?4）負(fù)責(zé)公司已完成工程項目的內(nèi)部安全審核工作。
10）綜合管理部職責(zé)
?。?）負(fù)責(zé)文件的收發(fā)、督辦、文印和檔案的整理工作；
?。?）負(fù)責(zé)綜合性文件、工作報告、會議紀(jì)要、工作計劃、規(guī)章制度的起草工作；
?。?）負(fù)責(zé)總經(jīng)理會議、項目公司綜合性工作會議的籌備和大型活動的組織工作，協(xié)調(diào)各部門的工作；
?。?）負(fù)責(zé)承辦、督辦和檢查總經(jīng)理辦公會作出的決議、決定和布置的各項工作任務(wù)的執(zhí)行情況；
?。?）負(fù)責(zé)與各級政府、行政主管單位業(yè)務(wù)往來單位的聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)、接待等公共關(guān)系工作；
?。?）負(fù)責(zé)政府調(diào)研、法律咨詢、宣傳報告和精神文明工作；
（7）具體負(fù)責(zé)黨委、勞動人事、監(jiān)察和工會工作；
?。?）負(fù)責(zé)項目公司機關(guān)行政后勤安全保障工作；
?。?）負(fù)責(zé)項目公司領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他工作。
11）合約商務(wù)部職責(zé)
（1）負(fù)責(zé)項目公司各類合同文件的管理工作，包括合同文本文件管理，合同履約檢查，信息、檔案資料管理；
（2）負(fù)責(zé)組織實施與工程建設(shè)有關(guān)的招標(biāo)活動及合同文件的編制；
（3）負(fù)責(zé)工程變更與索賠的審查與確認(rèn)；
?。?）負(fù)責(zé)工程造價及成本控制，實現(xiàn)工程造價控制目標(biāo)；
（5）負(fù)責(zé)編制上報和下達總體、年度、季度和月計劃，根據(jù)執(zhí)行情況進行動態(tài)調(diào)整；
（6）負(fù)責(zé)審查各類工程付款的申請并提出初審意見；
（7）負(fù)責(zé)辦理工程結(jié)算、決算報告等編制工作，設(shè)計概算調(diào)整的初審與報批工作；
（8）負(fù)責(zé)項目參建單位的履約檢查。
12）資金財務(wù)部職責(zé)
（1）根據(jù)總體投資計劃、年度計劃，向財務(wù)總監(jiān)和總經(jīng)理提交項目資本金使用計劃，并負(fù)責(zé)項目建設(shè)資金的融資工作；
?。?）監(jiān)督參建單位建設(shè)資金的使用，保證建設(shè)資金?？顚Ｓ茫槐慌沧魉?；
（3）負(fù)責(zé)執(zhí)行工程預(yù)算和用款計劃，申請和管理項目賬戶內(nèi)資金，辦理工程款支付手續(xù)；
?。?）審計報銷項目部日常（非工程建設(shè)類）費用支出；
?。?）負(fù)責(zé)項目成本與費用的管理，開展財務(wù)分析，努力降低工程成本；
?。?）參與合同管理，參加招標(biāo)、評標(biāo)和采購合同的談判及經(jīng)濟合約的簽訂；
(7)負(fù)責(zé)項目代扣代做稅收以及工程保險理賠的具體工作；
?。?）負(fù)責(zé)項目公司固定資產(chǎn)核算、盤點、清查等管理工作；
?。?）負(fù)責(zé)工程竣工決算的財務(wù)工作，參與竣工驗收報告的編制。
三、項目公司管理與運營
3.1項目公司管理原則
1）依據(jù)公司法，嚴(yán)格合同管理，按時完成所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，維護自己的權(quán)利；
2）執(zhí)行各種管理程序，規(guī)范項目公司、設(shè)計單位、監(jiān)理單位、總承包單位的行為，使各單位嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)程、規(guī)章；
3）通過定期、不定期的安全、文明施工檢查，糾正違章操作確保項目達到安全、文明工地標(biāo)準(zhǔn)。通過定期、不定期的進度檢查，評估施工進度，及時調(diào)整施工計劃和資源配置確保工程按里程碑事件實施。通過定期、不定期的質(zhì)量檢查，評估工程質(zhì)量，調(diào)整施工措施、方案、方法、材料、人員、機具確保工程質(zhì)量合格，爭創(chuàng)市優(yōu)工程。
4）支持監(jiān)理工作，充分發(fā)揮監(jiān)理在工程建設(shè)中四控、兩管、一協(xié)調(diào)的作用。
3.2項目公司財務(wù)管理與運營
1）項目公司的財務(wù)行為，會計核算符合《中華人民共和國會計法》、《企業(yè)會計準(zhǔn)則》、《企業(yè)會計報告條例》、《企業(yè)財務(wù)通則》、《施工企業(yè)會計制度》、《企業(yè)會計具體準(zhǔn)則》、《行業(yè)會計制度》；
2）制定資金使用計劃，并根據(jù)資金使用計劃制定貸款計劃；
3）項目公司設(shè)立相應(yīng)的財務(wù)會計機構(gòu)，配足相應(yīng)的會計人員，對企業(yè)發(fā)生的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行會計核算和會計監(jiān)督；
4）做好財務(wù)預(yù)算收支計劃、控制、核算、分析和考核工作；
5）依法合理籌資，合理有效的使用資金，提高資金使用效果。向招標(biāo)人、投資者提供真實、完整的財務(wù)會計信息；
6）做好還貸和工程結(jié)算工作；
7）項目公司董事會定期檢查項目公司財務(wù)工作，提高資金使用率。
3.3項目公司人事管理
1）項目公司的人事管理符合因事設(shè)崗、精簡高效的原則；符合權(quán)責(zé)統(tǒng)一、相互制約的原則；符合業(yè)務(wù)經(jīng)營專業(yè)化、科學(xué)化、程序化的客觀需要；
2）在本公司找有相應(yīng)資質(zhì)、經(jīng)驗，經(jīng)培訓(xùn)考核通過的人員，經(jīng)項目公司經(jīng)理批準(zhǔn)錄用；
3）項目公司領(lǐng)導(dǎo)層實行年薪制，其他人員實行月薪制。采用年薪制的人員的工資由月崗位工資、月績效工資和年終績效工資和獎金組成。月績效工資與上季度考核結(jié)果掛鉤，年終績效工資與年度考核結(jié)果掛鉤；
4）采用月薪制的人員的工資由月崗位工資、月績效工資和獎金組成，月績效工資與上季度考核結(jié)果掛鉤。
5）項目公司總經(jīng)理制定崗位考核標(biāo)準(zhǔn)，考核工作每年一次，崗位職責(zé)表現(xiàn)的結(jié)果由總經(jīng)理評定，工作目標(biāo)的分解目標(biāo)由部門主管領(lǐng)導(dǎo)評定。兩方面的考核結(jié)果不合格者將被淘汰。
PPP項目設(shè)立一般流程圖
《二》融資管理
或是為了提供某種公共物品和服務(wù)， 以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。
PPP項目融資模式探究
融資根據(jù)性質(zhì)可劃分為股權(quán)融資與債券融資兩個大類。在PPP項目的融資運用上，也存在兩種形式的融資方式：PPP股權(quán)融資以及PPP債券融資。政府引導(dǎo)基金、社會化股權(quán)投資基金以及信托、資管、保險股權(quán)計劃是PPP股權(quán)融資的主要方式。而采用債權(quán)模式進行融資主要包括使用銀行貸款、融資租賃、信托資管保險的債權(quán)計劃以及發(fā)行PPP債券進行融資等。但不管是采用何種融資方式，元立方金服研究人員提醒諸位，PPP融資所需資金的供給方主要還是政府、銀行、信托、保險公司以及其他社會資本。本文將著重介紹股權(quán)融資模式下的政府引導(dǎo)基金模式、社會化股權(quán)投資基金模式以及債權(quán)融資模式下的債券融資方式。
圖1：PPP項目融資模式以及資金來源
一、PPP股權(quán)投資基金融資模式分析
在PPP項目融資當(dāng)中，元立方金服研究人員發(fā)現(xiàn)，除政府、社會資金在PPP項目中的資本金投入之外，PPP股權(quán)融資主要通過引入股權(quán)投資基金的方式實現(xiàn)。股權(quán)投資基金是以非公開方式向投資者募集資金對未上市企業(yè)進行股權(quán)投資的基金或?qū)ι鲜泄痉枪_發(fā)行股票進行投資的基金。按照組織形式將其進行分類可分為：公司制股權(quán)投資基金、契約式股權(quán)投資基金以及有限合伙制股權(quán)投資基金。
公司制股權(quán)投資基金是指按照《公司法》設(shè)立，以公司的形式來組織和運作而形成的股權(quán)投資基金。它具備完整的公司架構(gòu)，通常由股東會和董事會選擇基金管理人并行使決策權(quán)。可由基金公司自行擔(dān)任基金管理人管理基金資產(chǎn)也可委托其他基金管理人代為管理。公司制股權(quán)投資基金主要有以下三個方面的特點：
1.投資人僅在出資范圍內(nèi)對公司債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任；
2.具有法定的公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，公司最高決策權(quán)由股東會行使，基金管理人的決策權(quán)容易受到限制；
3.投資回收、基金清算程序較為復(fù)雜。
契約式股權(quán)投資基金是指通過基金管理人發(fā)行基金份額的方式來募集基金?；鸸芾砉疽罁?jù)法律、法規(guī)和基金合同規(guī)定的經(jīng)營和管理運作；基金托管人則負(fù)責(zé)保管基金資產(chǎn)?；鹜顿Y者通過購買基金份額的形式享有基金投資權(quán)益。與公司型基金不同，契約型基金本身并不具備公司企業(yè)或法人的身份，因此，在組織結(jié)構(gòu)上，基金投資者不具備企業(yè)股東的身份，但基金投資者可通過基金持有人大會來行使相應(yīng)的權(quán)利。
有限合伙制股權(quán)投資基金，是根據(jù)合伙協(xié)議而設(shè)立的基金。合伙人由普通合伙人和有限合伙人組成，其中普通合伙人承擔(dān)無限連帶責(zé)任，行使基金的投資決策權(quán)。有限合伙人一般不參與基金的運作。有限合伙制股權(quán)投資基金有以下三個方面的特點：
1.普通合伙人與有限合伙人關(guān)系清晰，管理運作高效
2.實行承諾認(rèn)繳資本制，有利于提高資金的使用效率；
3.投資回收便捷，激勵機制有效。
以上三種股權(quán)投資基金模式各有優(yōu)劣，表1就這三種模式的優(yōu)劣進行比較。
表1.公司制、契約制及合伙制股權(quán)投資基金優(yōu)劣勢比較
PPP股權(quán)投資基金模式下主要有2種運作模式：PPP政府引導(dǎo)基金以及社會化股權(quán)投資基金。在PPP早期運用中政府引導(dǎo)基金是主要的推動者，隨著中央政府大力加強PPP項目建設(shè)，元立方金服研究人員認(rèn)為，社會資本開始逐漸發(fā)揮重要的作用。
（一）PPP政府引導(dǎo)基金
政府引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按照市場化方式運作的政策性基金。前期政府引導(dǎo)基金主要用于引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展。隨著中央大力推進PPP模式之后，為了創(chuàng)新財政金融支持方式、發(fā)揮財政資金的杠桿、引領(lǐng)作用、優(yōu)化PPP投融資環(huán)境，中央及地方政府都在積極探索成立PPP引導(dǎo)基金。元立方金服研究人員梳理發(fā)現(xiàn)，目前市場上已設(shè)立的PPP引導(dǎo)基金通常有2種模式：實行母子基金架構(gòu)的PPP股權(quán)投資引導(dǎo)基金以及不另設(shè)子基金架構(gòu)的PPP股權(quán)投資引導(dǎo)基金。
1.實行母子基金架構(gòu)的PPP股權(quán)投資引導(dǎo)基金
母子基金架構(gòu)下的引導(dǎo)基金先由省級財政部門發(fā)起設(shè)立PPP投資引導(dǎo)基金母基金，母基金的出資人為省財政、金融機構(gòu)或行業(yè)社會資本。母基金通過小比例投資多個子基金，從而放大財政資金的杠桿作用。圖2元立方精研究人員梳理了PPP政府引導(dǎo)基金的母子架構(gòu)模式。政府資金在基金當(dāng)中充當(dāng)劣后發(fā)揮了政府資金的引導(dǎo)作用，吸引金融機構(gòu)、以及社會資本參與其中。在基金管理人的選擇上PPP股權(quán)投資引導(dǎo)基金可委托外部具備充分PPP基金管理經(jīng)驗的機構(gòu)擔(dān)任。
圖2.PPP政府引導(dǎo)基金母子基金架構(gòu)
2.政府引導(dǎo)基金不另外設(shè)置子基金結(jié)構(gòu)
不另設(shè)子基金結(jié)構(gòu)的PPP股權(quán)投資引導(dǎo)基金的基金結(jié)構(gòu)相對簡單，由政府資金充當(dāng)劣后引導(dǎo)社會優(yōu)先級資金成立PPP股權(quán)投資引導(dǎo)基金。此基金通過股權(quán)投資、債權(quán)投資或為項目公司提供融資擔(dān)保等方式參與到PPP項目融資活動中。
圖3.PPP政府引導(dǎo)基金不另設(shè)子基金結(jié)構(gòu)
資料來源：《PPP項目的融資方式》、元亨智庫PPP研究院
?。ǘ㏄PP社會化股權(quán)投資
基金
不同于政府PPP引導(dǎo)基金資金主要來源于政府機構(gòu)，PPP社會化股權(quán)投資基金主要由社會資本充當(dāng)主力募集、投資PPP項目，通過成立股權(quán)投資基金的方式為PPP項目提供資金支持。元立方金服研究人員看到，PPP社會化股權(quán)投資基金的運作模式多樣，出資人通常聯(lián)合地方平臺公司和社會資本、產(chǎn)業(yè)投資人以及政府共同出資。地方平臺公司以及產(chǎn)業(yè)投資人通過提供劣后資金的方式吸引更多社會資本參與其中。PPP社會化股權(quán)投資基金的運作模式通常如下圖所示：
圖4.PPP社會化股權(quán)投資基金融資模式
二、PPP項目債券融資模式分析
隨著資本市場的進一步發(fā)展，元立方金服研究員認(rèn)為，我國直接債務(wù)融資產(chǎn)品會越來越豐富。目前債券市場已經(jīng)形成以銀行間市場、交易所市場在內(nèi)的統(tǒng)一分層的債券市場體系。其中，銀行間債券市場是我國債券市場的主體，交易所市場則是債券市場格局當(dāng)中的重要補充。債券是債券發(fā)行人直接向社會借債籌措資金，向投資者發(fā)行，承諾按規(guī)定時間規(guī)定利率支付利息和償還本金的債權(quán)債務(wù)憑證。按照發(fā)行主體的不同，債券可以分為政府債券，金融債券，和企業(yè)債券。按照債券產(chǎn)品不同的管理部分進行分類，可將債券分為三大類別：1、由中國證監(jiān)會監(jiān)管的債券包括：公司債、可轉(zhuǎn)債、可分離交易可轉(zhuǎn)債、專項資產(chǎn)管理計劃；2、由發(fā)改委監(jiān)管的債券包括：企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、由銀行間市場交易商協(xié)會監(jiān)管的債券包括：短期融資債、超短期融資債、中期票據(jù)、定向債務(wù)融資工具、項目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。表2列出各類別債務(wù)工具、發(fā)行主體、承銷主體及所屬監(jiān)管機構(gòu)。
表2.各類債務(wù)融資工具發(fā)行、承銷主體及監(jiān)管機構(gòu)
企業(yè)對于債務(wù)融資模式的選擇實際上是對財務(wù)杠桿的運用，合理的資產(chǎn)負(fù)債率有利于企業(yè)最大化企業(yè)價值。而PPP項目在長期實踐當(dāng)中自覺將債務(wù)融資作為其主要的融資模式也顯示出債務(wù)融資模式與其具有強大的適應(yīng)性。由于PPP項目通常需要很長的時間跨度，元立方金服研究員發(fā)現(xiàn)其優(yōu)點，即通過債務(wù)融資能確保PPP項目能獲得較為穩(wěn)定的長期資金以用于大額投資；其次，相較于股權(quán)融資模式，債務(wù)融資模式賦予項目公司更多自主權(quán)，能夠結(jié)合項目自身需求合理支配融資資金；最后，由于債券融資資金屬于企業(yè)長期負(fù)債，通過負(fù)債產(chǎn)生的利息可計入企業(yè)成本因此具有合理避稅的功能。
考慮到PPP項目時間跨度較大，從投資、到建設(shè)最后到運營，在項目的不同階段對資金的需求程度也不盡相同。因此元立方金服研究人員認(rèn)為，在項目前期投資、建設(shè)階段，長期穩(wěn)定的資金是確保項目能夠順利進行的重要關(guān)鍵，此階段PPP項目還未形成基礎(chǔ)資產(chǎn)或穩(wěn)定的現(xiàn)金流回饋，在此時要求項目公司及時還本付息不但不利于項目順利進行還有可能導(dǎo)致項目失敗。因此在項目初始階段采用銀團貸款或使用股權(quán)融資模式與這一階段的項目特征較為匹配。在項目提交運營階段由于項目已具備產(chǎn)生現(xiàn)金流的能力對資金的需求較前幾個階段明顯減少。不管是根據(jù)使用者付費、政府付費或政府可行性缺口補貼的PPP模式，由于具備穩(wěn)定想現(xiàn)金流特征，此時PPP債務(wù)融資模式顯示出對投資者的強大的吸引力。因此在融資模式的選擇上，PPP項目公司應(yīng)結(jié)合項目周期以及項目發(fā)展階段特征，分階段發(fā)行不同類型的融資工具以滿足項目不同階段的融資需求。
大多數(shù)的PPP項目公司都是獨立的法人主體是為某一項目建設(shè)而組建成立的，沒有可追溯的歷史信用、財務(wù)數(shù)據(jù)等作為債務(wù)融資的評級參考，因此PPP項目公司在選擇使用債務(wù)融資模式時，需將項目未來收益權(quán)用于擔(dān)?；蛸|(zhì)押同時需第三方機構(gòu)提供強有力的信用背書。
PPP由于項目的特定性及在融資資金的使用上具有針對性，因此在融資工具的選擇上也需考慮這些因素。項目收益票據(jù)（PRN）以及資產(chǎn)支持票據(jù)（ABN）因為具備?？顚Ｓ?、資產(chǎn)信用僅依賴于項目本身等特征在PPP債券融資中得到廣泛應(yīng)用。
?。ㄒ唬╉椖渴找嫫睋?jù)-PRN
2014年7月11日，銀行間市場交易商協(xié)會公布《銀行間債券市場非金融企業(yè)項目收益票據(jù)業(yè)務(wù)指引》，正式推出項目收益票據(jù)（以下簡稱“PRN”）。PRN是指非金融企業(yè)在銀行間債券市場發(fā)行的，募集資金用于項目建設(shè)且項目產(chǎn)生的經(jīng)營性現(xiàn)金流為主要償債來源的債務(wù)融資工具。PRN的發(fā)行主體一般是項目公司，其償債來源主要是項目收益，PRN的期限通常可以覆蓋整個項目投資周期，但也可根據(jù)項目不同階段的資金需求設(shè)計階段性PRN融資工具。PRN主要投資于市政、交通、公共事業(yè)、教育、醫(yī)療等與城建相關(guān)且未來能產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。PRN融資工具有如下幾個重要特征：
1.PRN發(fā)行主體為項目公司
PRN從制度設(shè)計層面將項目風(fēng)險從城建類企業(yè)或政府進行隔離，保證了項目的獨立性。項目發(fā)起人通過設(shè)立特殊目的實體（SPV）即項目公司來進行項目建設(shè)、融資、以及項目運營。通過項目公司募集而來的資金僅能用于項目建設(shè)不能另做他用。
2.PRN償債來源
PRN以與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的經(jīng)營性收益項目作為信用基礎(chǔ)，項目產(chǎn)生的經(jīng)營性現(xiàn)金流作為PRN的主要償債來源。經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目在后期運營階段具有持續(xù)、穩(wěn)定性現(xiàn)金流因而能夠為PRN融資資金的償還提供長期可靠的保障。同時由于PRN資金償還并不依賴于地方政府償債能力而是取決于項目現(xiàn)金流償還能力，因此對于歷史償債能力低、還款能力不足的地方政府而言，PRN提供了一種隔離式的融資模式。
3.PRN融資工具投資期限可覆蓋PPP項目全周期
通常PRN的期限設(shè)計涵蓋項目從建設(shè)到運營最后再到項目盈利階段。PRN長周期期限的設(shè)計正是與項目的資金回流特點相適應(yīng)。在項目的建設(shè)期，項目還處在孵化階段正是需要大量資金投入，而在運營階段項目具備盈利能力以及現(xiàn)金回款能力,項目現(xiàn)金流成為PRN的主要投資收益來源。當(dāng)涉及復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)例如分階段建設(shè)運營的城建項目，不同階段的資金平衡狀態(tài)不同，不同階段的PRN融資模式風(fēng)險程度也呈現(xiàn)較大的差異。
元立方金服研究人員發(fā)現(xiàn)，基于PRN融資工具的基本特點為保障發(fā)行人及投資人雙方利益，PRN通常會對償還期限、分期攤還、提前贖回、資金歸集、抵質(zhì)押擔(dān)保、信用增進等交易條款進行結(jié)構(gòu)化設(shè)計，并根據(jù)融資情況設(shè)定外部增信措施，這些交易結(jié)構(gòu)設(shè)計安排為PRN的償還提供不同的信用承諾，最終將影響票據(jù)的信用風(fēng)險。
圖5列出運用較為普遍的PRN交易結(jié)構(gòu)。
PPP項目PRN融資工具的結(jié)構(gòu)框架如圖5所示：首先由PPP項目發(fā)起人在銀行設(shè)立募集資金專戶以及項目收入歸集戶。募集資金專戶專門用于募集資金的接受、劃轉(zhuǎn)、支出。項目收入歸集戶用于項目收入的歸集、項目債務(wù)的劃轉(zhuǎn)償還。PPP項目發(fā)起人通常需要將項目收費權(quán)用于本期項目收益票據(jù)的質(zhì)押。票據(jù)所募集資金僅能用于PPP項目，項目所得收入是本期票據(jù)還本付息的首要資金來源。只有在項目收入歸集戶資金在滿足還本付息要求之后，所余資金才可由項目發(fā)起人自由分配。若項目收入歸集資金不足以滿足還本付息的要求，則項目發(fā)起人需通過其他自有資金予以差額補足。
?。ǘ┵Y產(chǎn)支持票據(jù)-ABN
另外一種常見的PPP債務(wù)融資工具是資產(chǎn)支持票據(jù)。它是非金融機構(gòu)在銀行間債券市場通過公開發(fā)行或者非公開定向發(fā)行的方式向投資者發(fā)行以基礎(chǔ)資產(chǎn)未來產(chǎn)生的現(xiàn)金流為支持的資產(chǎn)支持票據(jù)?；A(chǔ)資產(chǎn)指的是符合法律法規(guī)規(guī)定，權(quán)屬明確，能夠產(chǎn)生可預(yù)測現(xiàn)金流的財產(chǎn)、財產(chǎn)權(quán)利或財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利的組合。并且基礎(chǔ)資產(chǎn)不得附帶抵押、質(zhì)押等擔(dān)保負(fù)擔(dān)或其他權(quán)利限制。PPP項目在成熟運營階段通常會產(chǎn)生持續(xù)、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，因此在此階段PPP項目可通過采用資產(chǎn)支持票據(jù)的方式進行融資。通常在資產(chǎn)支持票據(jù)發(fā)行后，發(fā)行人應(yīng)負(fù)責(zé)對基礎(chǔ)資產(chǎn)進行管理，保證其正常的經(jīng)營運作，以保證能夠產(chǎn)生預(yù)期的現(xiàn)金流。發(fā)行人與負(fù)責(zé)資金監(jiān)管的銀行需簽訂《資金監(jiān)管協(xié)議》，以發(fā)行人在資金監(jiān)管銀行設(shè)立的專戶為資金監(jiān)管賬戶，歸集基礎(chǔ)資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流。
ABN適合具備持續(xù)、穩(wěn)定現(xiàn)金流入的項目，因此與PPP具備天然的適應(yīng)性，在實踐當(dāng)中也得到廣泛的運用。隨著PPP項目落地投入運營階段，通過ABN融資方式項目公司可以獲得一定的流動性用于滿足后期項目的維護與運營。由于ABN的返本付息依賴于基礎(chǔ)資產(chǎn)預(yù)期能夠產(chǎn)生的現(xiàn)金流并不依賴于項目發(fā)起人的信用以及還款能力。ABN將項目信用獨立于發(fā)起人信用的隔離功能使得這一融資方式獲得廣泛的市場青睞。
（三）PRN與ABN的比較
項目收益票據(jù)與資產(chǎn)支持票據(jù)都是PPP項目債務(wù)融資的重要融資手段。但項目收益票據(jù)涵蓋的項目周期更完整、持續(xù)時間更長，基本囊括項目建設(shè)、運營與收益的整個生命周期。而資產(chǎn)支持票據(jù)由于還款能力是基于基礎(chǔ)資產(chǎn)預(yù)期的現(xiàn)金流因此主要針對已建設(shè)完成的項目進行資金募集，僅覆蓋部分項目周期。另外PRN與ABN都是獨立的針對某以項目而成立的項目主體，沒有可追溯的歷史信用以及財務(wù)數(shù)據(jù)，因此在債務(wù)融資過程中需設(shè)計相應(yīng)的增信手段，通過外部評級機構(gòu)評級或?qū)ふ业谌綑C構(gòu)提供擔(dān)保等。表3詳細(xì)列舉了PRN與ABN的相應(yīng)特征。
表3.PRN、ABN特點比較
《三》績效檢測與支付
設(shè)計合理的績效考核機制
PPP項目實現(xiàn)物有所值的一個重要方式是要對項目公司的服務(wù)按照績效付費，但是目前大多數(shù)項目的付費與績效考核的掛鉤做得不夠好。要實現(xiàn)按照績效付費的機制，需要政府針對項目公司的運營情況建立一個績效考核的指標(biāo)，通過每年對項目運營績效的考核結(jié)果來決定政府付費額。
?。ㄒ唬㏄PP 項目績效考核目的
PPP 項目績效考核目的可以歸納為監(jiān)督社會資本或項目公司切實履行合同義務(wù)；促進、激勵社會資本或項目公司通過管理、技術(shù)創(chuàng)新持續(xù)提升公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量；評價結(jié)果作為價費標(biāo)準(zhǔn)、政府付費以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)，同時也促進政府持續(xù)提升投資決策水平和資金使用效率。
（二）PPP 項目績效考核主體和起止時間
1.PPP 項目績效考核主體
根據(jù)文件規(guī)定，PPP項目考核主體是各級財政部門、項目實施機構(gòu)，還可委托第三方專業(yè)機構(gòu)完成。
筆者認(rèn)為，績效考核主體更應(yīng)傾向于財政部門或其委托第三方專業(yè)機構(gòu)，因為PPP項目涉及的政府股權(quán)支出、運營補貼支出，甚至風(fēng)險支出、配套支出，都需要從預(yù)算安排。每年項目實施機構(gòu)申報預(yù)算，財政部門和同級人大審核和批復(fù)預(yù)算。從目前財政預(yù)算績效管理的角度出發(fā)，如果預(yù)算申報的時候，績效目標(biāo)不清晰、申報支出依據(jù)不充分、測算不準(zhǔn)確，是很難通過財政部門內(nèi)部審核和人大審批的。在預(yù)算資金使用過程中，沒有績效評價報告財政部門是不會予以支付，除了項目實施機構(gòu)或其委托的第三方咨詢機構(gòu)開展績效評價、中期評估外，財政部門根據(jù)預(yù)算績效管理要求，也需要獨立開展預(yù)算執(zhí)行情況和執(zhí)行結(jié)果的績效評價。
目前實務(wù)操作方面，PPP項目實施方案編制、PPP合同談判和簽約，由政府授權(quán)項目實施機構(gòu)完成，財政部門雖然履行方案審核和參與PPP合同談判，但對績效考核指標(biāo)體系建立是否科學(xué)、完整、可操作的審查，文件中沒有詳細(xì)規(guī)定。試想，PPP項目績效考核指標(biāo)體系事先沒有財政部門指導(dǎo)、參與和審核，PPP項目談判、簽約過程中，項目實施機構(gòu)很難發(fā)現(xiàn)指標(biāo)體系中存在的問題，到了實際執(zhí)行階段，如果對社會資本的考核不客觀、不全面，要么流于形式，要么引起紛爭，政府支出缺乏有利的依據(jù)，PPP項目績效目標(biāo)將很難實現(xiàn)，PPP項目可持續(xù)令人堪憂。
2.PPP 項目績效考核起止時間
根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》（財金〔2014〕113號）PPP項目操作流程圖“五階段十九步驟”中，項目執(zhí)行階段，政府有支付義務(wù)的，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效（每年至少一次績效評價、每三到五年一次中期評估）直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。移交階段完成后，財政部門還要組織有關(guān)部門進行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。
（三）PPP 項目績效考核內(nèi)容
PPP項目從全生命周期考慮，績效考核針對不同階段考核內(nèi)容有所側(cè)重，但總體上，需要按照PPP合同事先約定的績效目標(biāo)，對PPP項目各階段投入、產(chǎn)出、實際效果和效益、可持續(xù)性、公眾滿意度等方面開展績效評價。
目前，政府依據(jù)項目設(shè)施的可用性、產(chǎn)品或服務(wù)的使用量以及質(zhì)量對項目公司付費，為此，PPP實務(wù)操作中，普遍設(shè)置了可用性服務(wù)績效考核指標(biāo)和運維服務(wù)績效考核指標(biāo)，其中：可用性服務(wù)績效考核是指政府方向項目公司購買PPP項目的可用性，在確定支付費用時開展的績效考核。運維績效服務(wù)績效考核是指運營期每年政府方為項目公司運營維持項目可用性及開展與項目相關(guān)運營活動的行為和結(jié)果支付費用時，開展的績效考核。
PPP三種付費模式：
一是使用者付費模式。通常用于可經(jīng)營系數(shù)較高、財務(wù)效益良好、直接向最終用戶提供服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，如市政供水、城市管道燃?xì)?、高速公路等?br>
二是政府付費模式。通常用于不直接向最終用戶提供服務(wù)的終端型基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，如市政污水處理、垃圾焚燒發(fā)電、水源凈化，或者市政道路等不具備收益性的項目。
三是VGF（ViabilityGapFund）模式。即政府對運營商實施補貼，通常用于可經(jīng)營性系數(shù)較低、財務(wù)效益欠佳、直接向最終用戶提供服務(wù)但收費無法覆蓋投資和運營回報的項目，如醫(yī)院、學(xué)校、文化及體育場館、保障房等。
《四》中期評估
基于PPP項目所承載的重大責(zé)任與使命，PPP項目中期評估包括了較為廣泛的內(nèi)容。由于項目建設(shè)運營時間跨度大，前后時期的情況表現(xiàn)與要求也不—，中期評估擬分為首期評估與后續(xù)評估兩種類型。
配圖
首期評估
首期評估是對PPP項目第一次評估時點前的項目建設(shè)與運營工作的檢查與評價，包括項目選定、建設(shè)、運營效率與效益的檢查與評價；后續(xù)評估是在以后二三十年運營期中可能進行的多次中期評估，是分別對每個評估期運營的效率與效益以及對上期評估后遺留問題處置結(jié)果的檢查與評價。
中期評估兩大部分
一是PPP項目的合規(guī)性評價。PPP項目從識別、準(zhǔn)備、采購、合同簽訂到執(zhí)行，都曾立下了很多“規(guī)矩”，以規(guī)范PPP項目的執(zhí)行行為。例如PPP項目要滿足城市整體規(guī)劃要求、維護社會公共利益和勞動者權(quán)益、增加社會創(chuàng)業(yè)與就業(yè)機會；要節(jié)約土地、節(jié)約能源、保護生態(tài)環(huán)境；要提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量、確保安全生產(chǎn)；要建立合理的價格體系、收費機制、調(diào)價機制以及政府補貼機制，以保證適應(yīng)政府的財政承受能力；要滿足PPP項目合作合同協(xié)議、實施方案、項目建設(shè)可行性研究報告、工程設(shè)計、招標(biāo)文件所要求的其他條件等等。通過合規(guī)性評估，最大限度地發(fā)揮PPP項目的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。
二是對預(yù)期經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)實現(xiàn)程度的評價。主要體現(xiàn)為PPP項目合同、協(xié)議、可研報告、產(chǎn)出說明等文件所確立的建設(shè)任務(wù)、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)方案中一系列經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)的實現(xiàn)程度，以及PPP項目物有所值定量指標(biāo)的實現(xiàn)程度。例如，反映建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模的指標(biāo)、投資效益指標(biāo)、相關(guān)財務(wù)分析指標(biāo)的實現(xiàn)程度；例如，按照公共部門比較值（PSC）和PPP項目預(yù)算值計算時所確立的建設(shè)成本、收益、運營維護成本、競爭性中立調(diào)整值、風(fēng)險分擔(dān)成本、收入、權(quán)益等等價值量指標(biāo)的實現(xiàn)程度。
總之，要通過這一系列初始基數(shù)指標(biāo)與建設(shè)、運營實際完成指標(biāo)進行對照比較，以確定中期評價結(jié)果的正負(fù)偏離幅度，發(fā)現(xiàn)負(fù)偏離所暴露的問題并評估問題的風(fēng)險程度，制訂應(yīng)對措施。
配圖
