《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文，“二、嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)認(rèn)真落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對(duì)新申請(qǐng)納入項(xiàng)目管理庫(kù)的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，確保入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量。存在下列情形之一的項(xiàng)目，不得入庫(kù)：未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的?！?/span>
“三、集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目 （三）不符合規(guī)范運(yùn)作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；采購(gòu)文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的?！?/span>
1、審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，這句話如何理解？一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任，實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。這種項(xiàng)目是不是以后入不了庫(kù)了？
2、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第十六條給出的公式，類似于等額本金還款方式，前期付款少，后期付款逐年增多，這是不是不屬于平滑支付？
3、建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，是不是指的是可用性服務(wù)費(fèi)不參與績(jī)效考核，如下列付費(fèi)：實(shí)際支付可行性缺口補(bǔ)助額=可用性服務(wù)費(fèi)×70%+（可用性服務(wù)費(fèi)×30%+運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)）×績(jī)效調(diào)整系數(shù)
4、對(duì)已經(jīng)入項(xiàng)目管理庫(kù)的純政府付費(fèi)項(xiàng)目，不滿足掛鉤30%的要求，分以下三種情況：
（1）PPP合同已簽署，正處于建設(shè)期；
（2）招標(biāo)完成，但還未簽署合同；
（3）“兩評(píng)一方案”均已完成并入了庫(kù)。
請(qǐng)問該分別采取什么補(bǔ)救措施？
5、對(duì)銀行融資的影響，如項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押，是不是銀行有可能按上限不超過建設(shè)成本70%的額度給予貸款？資本金20%，有10%的資金缺口。
6、債務(wù)性資金充當(dāng)資本金，該如何正確理解？如（1）基金公司入股參與PPP項(xiàng)目，穿透后它的資金也來(lái)源于銀行，這算不算債務(wù)性資金？（2）企業(yè)發(fā)行企業(yè)債充當(dāng)資本金，是不是債務(wù)性資金？（3）政府和銀行成立的城市發(fā)展基金，該基金又以股權(quán)投資形式進(jìn)入某融資平臺(tái)，該融資平臺(tái)用這部分資金用作了項(xiàng)目資本金，屬于債務(wù)性嗎？
在回答上述問題之前，有必要對(duì)財(cái)辦金【2017】92號(hào)文（以下簡(jiǎn)稱“92號(hào)文”）的出臺(tái)背景做一個(gè)簡(jiǎn)介。92號(hào)文并非橫空出世，是新規(guī)而非新聞，財(cái)政部在今年就有所鋪墊，但出乎所有人意料的是，政策來(lái)的這么急、這么嚴(yán)。
兩次會(huì)議、三個(gè)講話：2017年8月10日，財(cái)政部副部長(zhǎng)，史耀斌就曾在“進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上的講話”中就提出了PPP項(xiàng)目“四化”和“四線”的概念，所謂“四化”，指的是PPP項(xiàng)目中“支出責(zé)任固化”、“支出上限虛化”、“運(yùn)營(yíng)內(nèi)容淡化”和“適用范圍泛化”；而“四線”則指的是在PPP項(xiàng)目中一是要“嚴(yán)控紅線”（守住財(cái)承10%的硬性約束指標(biāo)），二是要“守住底線”（嚴(yán)禁變相舉債），三是要“搭好天線”（做好PPP項(xiàng)目統(tǒng)籌管理），四是要“明確界限”（明確區(qū)分PPP項(xiàng)目與純商業(yè)項(xiàng)目、純建設(shè)項(xiàng)目）。在這一次可以說(shuō)是財(cái)政部?jī)?nèi)部講話中，92號(hào)文的基本精神和部分內(nèi)容都能找到，但并未得到廣泛宣傳。
2017年11月1日，第三屆中國(guó)PPP融資論壇在上海召開，財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌出席論壇并致辭，在這份兩千多字的致辭中，與PPP項(xiàng)目監(jiān)管有關(guān)的內(nèi)容占了近一半的字?jǐn)?shù)，并提出了規(guī)范管理、嚴(yán)格監(jiān)管的五個(gè)措施：一是嚴(yán)守底線，狠抓規(guī)范管理；二是細(xì)化措施，嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)控制；三是把住關(guān)口，系統(tǒng)優(yōu)化管理；四是用好新科技，提升透明度建設(shè)；五是全面實(shí)施績(jī)效管理，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量。
財(cái)政部金融司司長(zhǎng)、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王毅在第三屆中國(guó)PPP融資論壇上做了主旨演講，提出了四個(gè)轉(zhuǎn)變的概念，第一，從單純關(guān)注項(xiàng)目落地?cái)?shù)量，向關(guān)注項(xiàng)目規(guī)范性轉(zhuǎn)變；第二，從重視增量項(xiàng)目，向更加重視存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)變；第三，從關(guān)注短期效益，向關(guān)注中長(zhǎng)期效益轉(zhuǎn)變；第四，在力所能及的情況下，更好地推動(dòng)我國(guó)企業(yè)以PPP模式“走出去”，支持“一帶一路”發(fā)展。這些內(nèi)容都在92號(hào)文中有所體現(xiàn)和反映。
總而言之，此次92號(hào)文并非無(wú)的放矢，許多答案也可從上述的“兩次會(huì)議、三個(gè)講話”中獲取。針對(duì)貴司提出的具體問題，逐一回答如下:
對(duì)于審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，可以參照史耀斌副部長(zhǎng)在財(cái)政部PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部工作座談會(huì)中的講話，即“要審慎開展完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目。對(duì)于不包含運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無(wú)績(jī)效考核機(jī)制、社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不得安排財(cái)政資金”。據(jù)此，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，可從兩個(gè)方面理解，一個(gè)是項(xiàng)目選擇方面，純粹的政府付費(fèi)類項(xiàng)目數(shù)量將會(huì)大幅下降，且要求項(xiàng)目具有運(yùn)營(yíng)內(nèi)容；二是在項(xiàng)目設(shè)計(jì)上，要具有績(jī)效考核機(jī)制，并要求社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)于采用“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”的政府付費(fèi)類項(xiàng)目，未來(lái)已基本沒有入庫(kù)可能性，92號(hào)文中也明確提到，未來(lái)入庫(kù)項(xiàng)目中不能再出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)成本不納入績(jī)效考核的情況。
4、對(duì)已經(jīng)入項(xiàng)目管理庫(kù)的純政府付費(fèi)項(xiàng)目，不滿足掛鉤30%的要求，分以下三種情況：
（1）PPP合同已簽署，正處于建設(shè)期；
（2）招標(biāo)完成，但還未簽署合同；
（3）“兩評(píng)一方案”均已完成并入了庫(kù)。
請(qǐng)問該分別采取什么補(bǔ)救措施？
6、債務(wù)性資金充當(dāng)資本金，該如何正確理解？
如（1）基金公司入股參與PPP項(xiàng)目，穿透后它的資金也來(lái)源于銀行，這算不算債務(wù)性資金？
（2）企業(yè)發(fā)行企業(yè)債充當(dāng)資本金，是不是債務(wù)性資金？
（3）政府和銀行成立的城市發(fā)展基金，該基金又以股權(quán)投資形式進(jìn)入某融資平臺(tái)，該融資平臺(tái)用這部分資金用作了項(xiàng)目資本金，屬于債務(wù)性嗎？
首先要理解債務(wù)性資金和自有資金的概念：債務(wù)性資金指的是企業(yè)在金融市場(chǎng)上通過負(fù)債方式從資金提供者那里取得的資金，又稱借入資金；與其相對(duì)的概念就是自有資金，即指企業(yè)為進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所經(jīng)常持有，可以自行支配使用并毋須償還的那部分資金。
其次要明確財(cái)政部對(duì)于資本金穿透的態(tài)度，這一點(diǎn)可以從財(cái)政部王毅司長(zhǎng)在第三屆中國(guó)PPP融資論壇中的發(fā)言中看到，即“任何投資項(xiàng)目、任何金融活動(dòng)，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會(huì)資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運(yùn)營(yíng)。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的規(guī)范?！?/span>
據(jù)上：
1）公共性基金作為PPP項(xiàng)目資本金在未來(lái)的可能性微乎其微，且基金公司若想入股項(xiàng)目公司，也可能會(huì)被限制只能在競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本環(huán)節(jié)中作為聯(lián)合體入股項(xiàng)目公司（前基金進(jìn)入模式）；而目前的中基金進(jìn)入模式（選定社會(huì)資本后在項(xiàng)目公司組建階段引入基金）和后基金進(jìn)入模式（項(xiàng)目公司組建完成后的股權(quán)轉(zhuǎn)讓階段）將會(huì)被限制。
需要明確的是，基金穿透后的資金來(lái)源并不一定都是來(lái)自銀行。PPP產(chǎn)業(yè)基金依據(jù)其設(shè)立主體的不同，也分為不同的種類。目前我國(guó)的PPP產(chǎn)業(yè)基金主要分為三類，一是政府主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金；二是由金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金；三是由社會(huì)企業(yè)主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金。對(duì)于前兩者，已大概率不能再作為PPP項(xiàng)目的資本金了，而后者即便可以作為項(xiàng)目資本金，但仍要求企業(yè)拿出大部分自有資金作為項(xiàng)目資本金，相信后續(xù)的具體規(guī)定也會(huì)不斷出臺(tái)。
2）企業(yè)發(fā)行的企業(yè)債屬于債務(wù)資金的一種，目前看來(lái)是不能再繼續(xù)作為PPP項(xiàng)目的資本金了。
3）對(duì)于第三種路徑而言，在當(dāng)前的政策背景下，已基本沒有可能。即便是通過這種股權(quán)投資的模式，也洗脫不了用公共性基金為PPP項(xiàng)目墊付資本金的嫌疑。
精彩回顧
◎【建緯觀點(diǎn)】《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》（征求意見稿）修改意見——第一章 總則（一～三條）
◎【建緯觀點(diǎn)】《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》（征求意見稿）修改意見 （一）整體修訂建議
◎【建緯觀點(diǎn)】PPP實(shí)務(wù)——政府方關(guān)注問題與社會(huì)資本方關(guān)注問題選答（下）
◎【建緯觀點(diǎn)】PPP實(shí)務(wù)——政府方關(guān)注問題與社會(huì)資本方關(guān)注問題選答（上）
◎【建緯觀點(diǎn)】園區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目案例分析及從產(chǎn)業(yè)園區(qū)到特色小鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變
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