建設(shè)服務(wù)型政府是我國行政體制改革的基本方向和重要內(nèi)容。為貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政審批制度改革、建設(shè)服務(wù)型政府的決策部署，著力解決群眾反映強(qiáng)烈的辦事難、效率低等問題，自2014年開始，廣東省佛山市禪城區(qū)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以“一門式”政務(wù)服務(wù)改革(以下簡稱“一門式”改革)為突破口，著力構(gòu)建“一窗辦多件事、辦事不用求人”的政務(wù)服務(wù)新模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年9月1日正式對外服務(wù)以來，禪城區(qū)“一門式”政務(wù)服務(wù)累計(jì)完成業(yè)務(wù)570多萬件，群眾滿意度達(dá)99.96%?！耙婚T式”改革先后獲得“全國創(chuàng)新社會治理最佳案例”“中國‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)’優(yōu)秀實(shí)踐案例”等表彰和獎勵，2016年禪城區(qū)被國務(wù)院列為落實(shí)重大政策措施成效明顯的區(qū)域，2017年被列為全國基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化百縣試點(diǎn)之一。
改革動因
中央頂層設(shè)計(jì)的正確引領(lǐng)。黨的十八屆三中全會以來，黨中央把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提到前所未有的總目標(biāo)的戰(zhàn)略高度，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組首次會議即強(qiáng)調(diào)“要在體制機(jī)制上貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的相關(guān)精神”。從實(shí)踐性出發(fā)，提升現(xiàn)代治理能力，推動“放管服”改革在基層落地落實(shí)，是地方黨委政府貫徹落實(shí)黨中央改革決策部署的首要課題。
解決群眾辦事難問題的倒逼。以往群眾到政府有關(guān)部門辦事“不找關(guān)系不行，找了關(guān)系也不一定行”，盡管很多地方都設(shè)立了行政服務(wù)中心，但由于各審批單位業(yè)務(wù)分離，群眾辦事仍需在多個大廳、多個窗口之間來回奔跑，辦理時間長、材料重復(fù)提交等問題依然突出。為群眾辦事能否更簡單更便捷，這些問題倒逼著基層治理者探索實(shí)踐。
構(gòu)筑區(qū)域競爭新優(yōu)勢的迫切要求。禪城沒有特殊政策和特殊資源，中心城區(qū)發(fā)展空間有限，又肩負(fù)著建設(shè)佛山“強(qiáng)中心”的任務(wù)，要在區(qū)域和市場競爭中突破局限、先人一步，只有通過制度創(chuàng)新和方式創(chuàng)新，提升現(xiàn)代治理能力，不斷營造國際化營商環(huán)境，才能增強(qiáng)區(qū)域綜合競爭力。
順應(yīng)信息化浪潮的時代選擇。新一輪信息化浪潮正在席卷全球，已成為引領(lǐng)創(chuàng)新和驅(qū)動轉(zhuǎn)型的先導(dǎo)力量，大數(shù)據(jù)為政府治理模式創(chuàng)新帶來前所未有的機(jī)遇。地方黨委政府作為重要的創(chuàng)新責(zé)任主體，以信息化驅(qū)動引領(lǐng)政府現(xiàn)代治理能力提升，既是機(jī)遇又是責(zé)任。
主要做法
“一門式”改革核心理念是：以解決群眾辦事難問題和多樣性需求為導(dǎo)向，以增強(qiáng)群眾獲得感、幸福感和安全感為最終目的，“把簡單帶給群眾和政府、把復(fù)雜留給信息技術(shù)”，先易后難、先鎮(zhèn)(街)后區(qū)級、先自然人后法人。
一口受理，一窗通辦。每個綜合服務(wù)窗口被授予相同的職能，對接政府的所有行政審批服務(wù)，包括跨部門、跨行業(yè)事項(xiàng)，任一窗口都可辦理相同的事項(xiàng)。群眾辦事“只認(rèn)窗口”“不認(rèn)面孔(部門)”，實(shí)現(xiàn)群眾辦事少跑腿、少費(fèi)時。以鎮(zhèn)街為例，原在10個大廳共76個窗口辦理的事項(xiàng)，現(xiàn)減至4個行政服務(wù)中心共61個窗口辦理，事項(xiàng)數(shù)由原來的78項(xiàng)統(tǒng)一增至268項(xiàng)，增長了近3倍，60%以上的事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)一次即辦。群眾辦事等候時間由過去的10至15分鐘縮短到現(xiàn)在的5至10分鐘，減少一半，限時辦事項(xiàng)平均辦理時限壓縮7.5個工作日。法人“一門式”服務(wù)開設(shè)8個事項(xiàng)辦業(yè)務(wù)，窗口平均辦理時間由14分鐘縮短至8分鐘。
“專業(yè)人員”變“全能人員”。原窗口工作人員由各職能部門派駐辦事大廳，單一受理專業(yè)審批業(yè)務(wù)。改革后，不但未增加人員編制，反而因綜合窗口的減少而調(diào)減人員數(shù)量。窗口工作人員不再是部門派駐人員，統(tǒng)一由行政服務(wù)中心管理，制定針對性的培訓(xùn)計(jì)劃，對窗口工作人員開展多輪的業(yè)務(wù)知識和系統(tǒng)操作培訓(xùn)、專業(yè)技能競賽，強(qiáng)化工作人員的業(yè)務(wù)能力。通過專業(yè)培訓(xùn)、部門授權(quán)以及系統(tǒng)支撐，窗口工作人員不僅綜合受理業(yè)務(wù)，而且跨部門、跨專業(yè)審批綜合業(yè)務(wù)。同時采取二代身份證讀卡器、高拍儀等技術(shù)措施，進(jìn)一步優(yōu)化操作系統(tǒng)，使排隊(duì)叫號、系統(tǒng)受理、材料流轉(zhuǎn)、后臺操作等時間大幅縮短，工作效率不斷提高。
前臺統(tǒng)一，后臺貫通。通過“三單管理”和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，明晰權(quán)力源及裁量權(quán)，全面清空部門審批權(quán)力的“灰色空間”，實(shí)現(xiàn)了前臺業(yè)務(wù)操作統(tǒng)一模式。“一門式”主系統(tǒng)在不改變各專線子系統(tǒng)架構(gòu)的基礎(chǔ)上，采取“一主機(jī)雙屏幕”操作模式，運(yùn)用跳轉(zhuǎn)對接、內(nèi)存共享等多種方式，通過虛擬機(jī)和遠(yuǎn)程桌面技術(shù)，經(jīng)授權(quán)在后臺自動登錄專線子系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)前、后臺系統(tǒng)貫通，前臺與后臺審批聯(lián)動。并由線下串聯(lián)審批變?yōu)榫€上并聯(lián)審批，實(shí)現(xiàn)了跨部門、跨層級協(xié)同審批、關(guān)聯(lián)事項(xiàng)審批、容缺審批。同時，審批服務(wù)信息、審批結(jié)果實(shí)時共享，群眾信息“一次生成、多方復(fù)用、互認(rèn)共享”。
數(shù)據(jù)沉淀，實(shí)時動態(tài)。“一門式”主系統(tǒng)對群眾辦事過程的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行動態(tài)收集，沉淀了130萬個體3億多條數(shù)據(jù)，據(jù)此建立自然人庫，構(gòu)建“我的空間”，通過一個身份證號碼建立誠信系統(tǒng)，以姓名、性別等1000多個標(biāo)簽勾勒出個體的“畫像”。同時，通過“一門式”主系統(tǒng)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析，及時掌握業(yè)務(wù)辦理情況，找準(zhǔn)群眾和企業(yè)的個性化需求，適時調(diào)整優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)精準(zhǔn)化和指導(dǎo)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供數(shù)據(jù)支撐。群眾還可享受24小時自助服務(wù)，共有180臺服務(wù)終端每日平均為群眾辦理業(yè)務(wù)1400件，禪城區(qū)張槎街道已開始試點(diǎn)24小時提交證件。
從“N”到“1”，從“1”到“0”。“一門式”改革鼓勵和引導(dǎo)部門、鎮(zhèn)街“眾籌智慧”，激發(fā)創(chuàng)新改革能力，進(jìn)行自我提升和優(yōu)化，推動政務(wù)服務(wù)從“N”到“1”，從“1”到“0”的轉(zhuǎn)變。運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)建立IMI身份認(rèn)證，實(shí)現(xiàn)群眾在移動終端即可完成基本信息的錄入、申請表格的填寫和申請材料的上傳，工作人員審核通過后將結(jié)果以電子形式或者快遞實(shí)物送到群眾手中，目前已試運(yùn)行第一批具有代表性的5大類20個服務(wù)事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)群眾辦事“零跑腿”。定期推動“一門式”巡檢，鎮(zhèn)街和部門在預(yù)定的時間內(nèi)立足自身實(shí)際尋找創(chuàng)新項(xiàng)目和突破口，所有參與單位同臺競技，倒逼各職能部門和鎮(zhèn)街主動革新。推動在小范圍探索成熟后的創(chuàng)新項(xiàng)目迅速落地并復(fù)制推廣，形成了累積效應(yīng)。
主要特點(diǎn)
信息化。依托先進(jìn)的信息化技術(shù)手段，梳理、整合、再造政府部門行政審批事項(xiàng)，形成“前臺統(tǒng)一受理、部門直接辦理;后臺分類處置，部門協(xié)同辦理;業(yè)務(wù)流程優(yōu)化、管理全程監(jiān)控”的服務(wù)運(yùn)行體系。前臺通過高拍儀即時實(shí)現(xiàn)申請材料的電子化，利用電子印章無縫鏈接起各業(yè)務(wù)部門，實(shí)現(xiàn)全程在線流轉(zhuǎn)，并聯(lián)審批。同時，“一門式”主系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了與網(wǎng)上辦事大廳的對接，通過實(shí)時互動、物流交付等措施深入推進(jìn)一網(wǎng)通辦。目前，“一門式”改革正在通過區(qū)塊鏈技術(shù)積極探索數(shù)字身份認(rèn)證與信用問題，實(shí)現(xiàn)“從1到0”全流程網(wǎng)上辦理。利用區(qū)塊鏈技術(shù)，禪城區(qū)發(fā)布了智信禪城IMI身份認(rèn)證平臺，積極探索建立可信度高(不可逆轉(zhuǎn)、全網(wǎng)記賬、不可篡改)的數(shù)字身份，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)虛擬世界的個人身份信息認(rèn)證及數(shù)據(jù)上鏈管理。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)從窗口辦到自助辦到全流程網(wǎng)上辦、材料從反復(fù)提交到可復(fù)用再到免提交，為更多事項(xiàng)的數(shù)字身份辦事提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
系統(tǒng)性。在改革謀劃初期，明確搭建“一個窗口對接整個政府系統(tǒng)”“一個系統(tǒng)支撐標(biāo)準(zhǔn)化審批”“一個數(shù)據(jù)庫提供精準(zhǔn)化服務(wù)”的改革整體框架，堅(jiān)持改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，加強(qiáng)整體謀劃，使改革舉措在政策取向上相互配合、在實(shí)施過程中相互促進(jìn)、在改革成效上相得益彰。通過推動行政審批從多到一、由差別化轉(zhuǎn)變?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)化、由“群眾跑腿”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶畔⑴苈贰?，力爭為群眾“解絆”、為企業(yè)“松綁”、為服務(wù)“添翼”。
標(biāo)準(zhǔn)化。全面梳理區(qū)、鎮(zhèn)街、村居三級審批事項(xiàng)，整理出不宜政府干涉的“負(fù)面清單”，可向基層下放委托的“權(quán)力清單”和旨在壓縮自由裁量權(quán)空間的“監(jiān)管清單”，厘清政府層級間、部門間權(quán)責(zé)邊界。按照“三單管理”做法，對政府審批事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理，厘清部門職責(zé)權(quán)限。對納入“一門式”服務(wù)的審批事項(xiàng)形成“三個標(biāo)準(zhǔn)”，即對外服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、對內(nèi)服務(wù)裁量準(zhǔn)則的標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化。制定“三個清晰告知”，即清晰告知部門“哪些事項(xiàng)應(yīng)該入門”、窗口工作人員“事情應(yīng)該怎樣辦”、群眾“在基層行政服務(wù)中心可以接受什么服務(wù)”，實(shí)施全環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化。
制度化。在決策機(jī)制建設(shè)上，區(qū)委組織成立專家顧問組對改革路徑和方向進(jìn)行“把脈”，確保改革決策的合法性、科學(xué)性;在評估機(jī)制建設(shè)上，邀請權(quán)威機(jī)關(guān)、知名學(xué)者、社會公眾等定期對改革效果作評估，確保改革措施的有效性、可行性;在系統(tǒng)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)上，改革設(shè)計(jì)堅(jiān)持系統(tǒng)論證，建立上下聯(lián)動的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，區(qū)委主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任區(qū)行政效能提升小組組長負(fù)責(zé)抓總，確保各項(xiàng)改革協(xié)同有序推進(jìn);在督辦督察機(jī)制建設(shè)上，通過落實(shí)周例會制度、巡檢和“回頭看”機(jī)制等，確保改革推進(jìn)有力度、有節(jié)奏、有抓手。同時，在電子印章管理、人員激勵機(jī)制、誠信機(jī)制等方面建章立制，實(shí)現(xiàn)改革舉措系統(tǒng)集成，提高整體效益。
經(jīng)驗(yàn)啟示
堅(jiān)持以人民為中心謀劃推進(jìn)改革，是“一門式”改革的初心。“一門式”改革堅(jiān)持人民群眾關(guān)心什么、期盼什么，就抓住什么、推進(jìn)什么，努力使改革給群眾帶來更多獲得感、幸福感和安全感。通過“一扇窗、一張表、一個ID、一張卡”，即可實(shí)現(xiàn)24小時“全域通辦”和“零跑腿服務(wù)”，利用信息技術(shù)形成大數(shù)據(jù)互動平臺。通過對審批權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，再造行政審批流程，使群眾辦事更加簡單便捷，而且模式可復(fù)制推廣。站在深化行政審批制度改革的全局角度看，宜鼓勵縣區(qū)政府以便民服務(wù)領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，積極先行先試，努力把探索形成的改革措施標(biāo)準(zhǔn)化、制度化。
堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，是“一門式”改革落地生根的關(guān)鍵。改革都是問題倒逼出來的。我國的電子政務(wù)發(fā)展至今，依然存在“互聯(lián)互通難、資源共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難”等核心難題?！澳睦镉袉栴}就改哪里”是“一門式”改革堅(jiān)持問題導(dǎo)向的重要體現(xiàn)?！耙婚T式”改革通過對行政服務(wù)后臺的優(yōu)化整合，打破了行政部門的權(quán)力分割，推動了行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化、陽光化，是政務(wù)信息化的突破和創(chuàng)新，是對新一輪行政審批制度改革的可貴探索。應(yīng)鼓勵其繼續(xù)探索完善，在做好為自然人、法人服務(wù)的同時，加快推進(jìn)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，以大數(shù)據(jù)為支撐“反哺”政務(wù)服務(wù)，以取得更大成效。
堅(jiān)持以信息化為核心手段，是“一門式”改革縱深推進(jìn)的有力武器。信息技術(shù)已成為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性力量。禪城“一門式”改革的重要抓手就是信息技術(shù)的充分運(yùn)用、信息資源的有效整合，在原有審批體系中嵌入信息化體系，運(yùn)用“跳轉(zhuǎn)”的方式對原有條塊流程進(jìn)行串聯(lián)并聯(lián)，把“彈性”的權(quán)力轉(zhuǎn)變成無差別、標(biāo)準(zhǔn)化的陽光服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“一個窗口服務(wù)群眾多樣需求”“把簡單高效帶給群眾和企業(yè)，把復(fù)雜繁瑣留給信息技術(shù)”，從而提高了社會治理的可預(yù)見性、精準(zhǔn)性、高效性。
堅(jiān)持“標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”理念，使“一門式”改革具備了普適性和可復(fù)制性。“一門式”改革具有基層政府政務(wù)服務(wù)改革的共性，它沒有改變部門原權(quán)力架構(gòu)、不改變部門結(jié)構(gòu)，而是打破原有不同部門審批的制度壁壘和“信息孤島”，運(yùn)用信息化手段對現(xiàn)有機(jī)制和資源進(jìn)行創(chuàng)新融合，具有成本低、可復(fù)制性強(qiáng)的特點(diǎn)?！耙婚T式”改革吸引了來自全國多個地區(qū)超過800批次的參觀學(xué)習(xí)，北京市西城區(qū)、河南省蘭考縣等多個地區(qū)駐點(diǎn)學(xué)習(xí)。
基于大數(shù)據(jù)的實(shí)踐探索，不僅是一場技術(shù)革命，更是一次方法論革命。利用信息工具和互聯(lián)網(wǎng)的跨界創(chuàng)新成果，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，既是大數(shù)據(jù)時代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求，也是我們黨提升為人民服務(wù)能力和水平的大勢所趨，禪城“一門式”改革無疑為我們建設(shè)大數(shù)據(jù)時代的服務(wù)型政府提供了有益借鑒。
（作者：羅宗毅 李作欽 郭魯江）
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