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經(jīng)典案例No.87 民事裁判對(duì)行政案件的既判力問題淺析

文/袁先宏 律師


前言


在行政執(zhí)法、行政復(fù)議和行政訴訟中,經(jīng)常碰到案件相關(guān)事項(xiàng)已進(jìn)入民事訴訟程序,或者已經(jīng)有民事判決。江蘇益同盛律師事務(wù)所袁先宏律師最近代理的一個(gè)案件,就遇到這種情形:

基本案情



某開發(fā)商將樓盤委托中介公司銷售,中介公司在銷售過程中自稱開發(fā)商銷售人員,虛構(gòu)原價(jià),并讓購房人簽訂空白的服務(wù)協(xié)議,在合同價(jià)外收取高額的優(yōu)惠款。因購房合同、收據(jù)等當(dāng)場(chǎng)并未給購房人,購房人在售樓處通過POS機(jī)付款時(shí)對(duì)方抬頭顯示是樓盤簡(jiǎn)稱,購房人在購房時(shí)不知道中介公司的存在,后來才發(fā)現(xiàn)。于是向市場(chǎng)監(jiān)督管理局舉報(bào)開發(fā)商和中介公司違反明碼標(biāo)價(jià)和實(shí)行價(jià)格欺詐。舉報(bào)受理后有業(yè)主以不當(dāng)?shù)美m紛向法院提起民事訴訟,市場(chǎng)監(jiān)管部門即以此實(shí)際中止案件的調(diào)查處理,等法院判決,后法院判決認(rèn)為服務(wù)協(xié)議有效,駁回業(yè)主訴請(qǐng),于是市場(chǎng)監(jiān)管部門即作出處理決定,認(rèn)為開發(fā)商和中介公司沒有違法行為。市場(chǎng)監(jiān)管部門做法是否正確?有無法律依據(jù)?


律師分析

這個(gè)案件實(shí)際涉及民事裁判對(duì)行政案件有沒有法律效力、效力有多大的問題。關(guān)于這個(gè)問題,相關(guān)司法解釋條文是:

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》{法釋〔2000〕8號(hào)}第四十四條第一款第(十)項(xiàng):有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)裁定不予受理;已經(jīng)受理的,裁定駁回起訴:

(十)訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束的;

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》{法釋〔2015〕9號(hào)}第三條第一款第(九)項(xiàng):有下列情形之一,已經(jīng)立案的,應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴:

(九)訴訟標(biāo)的已為生效裁判所羈束的;

根據(jù)該條文,判斷民事裁判對(duì)行政案件的影響,需厘清以下問題:

1、“生效裁判”是否包括民事裁判?

2、如何判定“訴訟標(biāo)的已為生效裁判所羈束”?

1、“生效裁判”是否包括民事裁判?

遼寧省高級(jí)人民法院李蕊《“訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束”的理解》:

行政訴訟法明確規(guī)定,人民法院設(shè)行政審判庭,審理行政案件。人民法院審理行政案件,對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。據(jù)此,人民法院在審理民行交叉及刑行交叉案件的過程中,民事審判庭和刑事審判庭對(duì)案件涉及到的行政行為只能從證據(jù)的角度進(jìn)行形式審查,無權(quán)對(duì)該行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查即合法性審查,也無權(quán)對(duì)該行政行為的效力作出司法認(rèn)定(無效行政行為除外)。民事審判庭和刑事審判庭如果認(rèn)為案件涉及到的行政行為符合證據(jù)要求,則可以將該行政行為作為證據(jù)采信;反之,則不予采信。而行政行為被生效民事、刑事裁判確認(rèn)的事實(shí)固定下來的情況,是指生效的民事、刑事裁判中對(duì)行政機(jī)關(guān)作出涉案行政行為的客觀事實(shí)予以確認(rèn),并非對(duì)該涉案行政行為的合法性進(jìn)行了實(shí)體上的處理或者對(duì)該涉案行政行為的可訴性進(jìn)行了程序上的處理。因此,行政行為被生效民事、刑事裁判作為證據(jù)采信或者作為案件事實(shí)予以認(rèn)定均不屬于對(duì)該行政行為作出實(shí)體上或者程序上的處理,即不屬于《若干解釋》第四十四條第一款第(十)項(xiàng)規(guī)定的“羈束”的情形。通過對(duì)“羈束”的分析界定,可以得出“生效裁判”只能是生效的行政判決書、行政裁定書、行政賠償調(diào)解書,即被訴行政行為不存在被生效民事、刑事裁判羈束的情形。

另一種觀點(diǎn):

“生效裁判”應(yīng)包括民事裁判。理由是:1、“生效裁判”并未限定為行政裁判,應(yīng)理解為包括法院的民事裁判;2、生效判決具有對(duì)世的法律效力,不僅對(duì)案件當(dāng)事人有拘束力,對(duì)案件當(dāng)事人之外的公民、法人或者其他組織同樣具有拘束力;3、如果行政判決否定了民事判決已經(jīng)明確認(rèn)定為合法有效的認(rèn)定,就是生效判決的沖突,當(dāng)事人將會(huì)持有對(duì)同一訴訟標(biāo)的不同認(rèn)定的兩份判決書而無所適從,將極大地?fù)p害司法裁判的公信力和權(quán)威性。

江必新、梁鳳云《最高人民法院新行政訴訟法司法解釋理解與適用》(2015年):根據(jù)本項(xiàng)的規(guī)定,如果被訴的行政行為合法與否在其他生效的行政、民事、刑事判決中已被確認(rèn),起訴人的起訴就不符合法定條件,法院應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。

最高人民法院(2017)最高法行申354號(hào):“生效裁判”既包括生效的行政裁判,也包括生效的民事裁判。

2、如何判定“訴訟標(biāo)的已為生效裁判所羈束”?

根據(jù)對(duì)最高法院相關(guān)案例的檢索分析,發(fā)現(xiàn)最高法院不同的法官對(duì)此也有不同的觀點(diǎn)。

■首先,關(guān)于“訴訟標(biāo)的”的理解,有以下不同的觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為,行政訴訟案件的訴訟標(biāo)的,就是被訴行政行為。

如最高人民法院(2020)最高法行申9673號(hào)行政裁定書認(rèn)為:行政訴訟案件的訴訟標(biāo)的,就是被訴行政行為。所謂“訴訟標(biāo)的已為生效裁判所羈束”,是指起訴人提起行政訴訟時(shí),被訴行政行為已經(jīng)為他人另案起訴的生效行政判決效力所拘束,立案后人民法院將無法對(duì)被訴行政行為的合法性再行審理和判決的情形。

另外一種觀點(diǎn)則認(rèn)為,不能將“行政行為”等同于“訴訟標(biāo)的”。

如最高人民法院(2017)最高法行申411號(hào)行政裁定書認(rèn)為:一審法院是將“行政行為”等同于“訴訟標(biāo)的”。這種觀點(diǎn)也是長(zhǎng)期流行的主流觀點(diǎn),并且比較適應(yīng)行政訴訟以審查行政行為的合法性為主要任務(wù)的特點(diǎn)。但是,審查行政行為的合法性,更突出地表現(xiàn)為撤銷訴訟的主要任務(wù),修改后的行政訴訟法在撤銷訴訟之外新增了履行訴訟、給付訴訟、確認(rèn)訴訟等訴訟類型,而在這些類型的訴訟中,常常并沒有一個(gè)行政行為存在,因此將行政行為統(tǒng)一地確定為行政訴訟的訴訟標(biāo)的,難以起到統(tǒng)領(lǐng)各種訴訟類型的作用。即使在撤銷訴訟中,行政行為的合法性也僅只屬于人民法院的審查對(duì)象,而審理對(duì)象則還包括該行政行為是否對(duì)原告合法權(quán)益構(gòu)成侵犯等因行政行為而引起的行政法律關(guān)系。如果將審查對(duì)象等同于審理對(duì)象,就不能揭示訴訟的本質(zhì),不會(huì)著眼于案件的全部事實(shí)。因此,撤銷訴訟的訴訟標(biāo)的應(yīng)當(dāng)是“行政行為違法并損害原告權(quán)利這樣一個(gè)原告的權(quán)利主張”。本案中,后訴與前訴起訴的雖然是同一個(gè)行政行為,但因原告不同,權(quán)利損害的主張亦有可能不同,因此不能簡(jiǎn)單地認(rèn)定“后訴與前訴的訴訟標(biāo)的相同”。

如最高人民法院(2017)最高法行申5524號(hào)行政裁定書認(rèn)為:“訴訟標(biāo)的為生效判決羈束”是指當(dāng)事人起訴所指向的訴訟標(biāo)的已經(jīng)不具有可爭(zhēng)議性,訴訟標(biāo)的物的歸屬或者法律關(guān)系的性質(zhì),已經(jīng)被生效的人民法院判決所確認(rèn)。此種情形中,起訴人并非一定是生效判決的起訴人,包括生效判決案件的訴訟當(dāng)事人,也包括其他相關(guān)聯(lián)的案外人。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,既判力的范圍只及于相同的當(dāng)事人以及相同的訴訟標(biāo)的,但在有些情況下,前后兩訴的訴訟標(biāo)的不同,也會(huì)產(chǎn)生既判力問題。

如最高人民法院(2017)最高法行申354號(hào)認(rèn)為:生效裁判對(duì)于后訴的這種羈束效力,源于生效裁判的既判力。雖然一般認(rèn)為,既判力的范圍只及于相同的當(dāng)事人以及相同的訴訟標(biāo)的,但在有些情況下,判決遮斷效的范圍與訴訟標(biāo)的的范圍可以存在錯(cuò)位。亦即,盡管前后兩訴的訴訟標(biāo)的不同,但前訴判決遮斷后訴。當(dāng)前訴的訴訟標(biāo)的成為后訴的先決條件,或者后訴在實(shí)質(zhì)上是對(duì)前訴展開的再度爭(zhēng)執(zhí)時(shí),就是如此。

■其次,關(guān)于前訴裁判羈束內(nèi)容的范圍,也有不同的觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為,生效裁判的既判力,應(yīng)僅限于生效裁判的判項(xiàng)。

如最高人民法院(2019)最高法行申384號(hào)民事判決認(rèn)為:人民法院的生效裁判具有既判力,但該效力僅限于生效裁判的判項(xiàng),對(duì)于“本院認(rèn)為”部分的認(rèn)定,如有證據(jù)可以推翻的,在后裁判不受在先裁判的影響,人民法院可以根據(jù)當(dāng)事人舉證情況做出獨(dú)立認(rèn)定。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,裁判主文對(duì)被訴行政行為合法性的評(píng)價(jià)構(gòu)成該裁判既判力的客觀范圍;前訴裁判所依據(jù)的主要事實(shí)和列為爭(zhēng)議焦點(diǎn)經(jīng)質(zhì)證辯論后認(rèn)定的事實(shí),一般也具有既判力。

如最高人民法院(2017)最高法行申265號(hào)行政裁定認(rèn)為:一般認(rèn)為,已經(jīng)生效的前訴裁判具有既判力,后訴不得作出與前訴相反的判斷;已經(jīng)前訴裁判羈束的內(nèi)容,當(dāng)事人不得再次訴請(qǐng)裁判;當(dāng)事人堅(jiān)持起訴的,法院應(yīng)當(dāng)裁定不予立案或者駁回起訴。顯然,并不是前訴裁判文書記載的所有內(nèi)容均具有既判力,也不意味著當(dāng)事人均不得另行起訴或者均要受到羈束。從現(xiàn)行裁判文書制作樣式來看,裁判文書中記載的當(dāng)事人訴辯主張、事實(shí)陳述和請(qǐng)求,不具有既判力;前訴裁判在審理查明部分所認(rèn)定的一般性事實(shí),或者說次要事實(shí)的認(rèn)定,一般也不具有既判力。而前訴裁判中的訴訟標(biāo)的,則當(dāng)然具有既判力,生效裁判作出后各方當(dāng)事人均不得另行提起訴訟。而對(duì)前訴裁判所依據(jù)的主要事實(shí)和列為爭(zhēng)議焦點(diǎn)經(jīng)質(zhì)證辯論后認(rèn)定的事實(shí),一般也認(rèn)為具有既判力。

通常情況下,前訴生效裁判的既判力,僅限于裁判主文確定的范圍,裁判主文對(duì)被訴行政行為合法性的評(píng)價(jià)構(gòu)成該裁判既判力的客觀范圍;后訴判斷同一行政行為的合法性,要受前訴生效裁判的羈束。而前訴的裁判理由,是建立在對(duì)主要法律事實(shí)和爭(zhēng)議焦點(diǎn)問題判斷的基礎(chǔ)之上的,后者是前者的理由和根據(jù),承認(rèn)裁判主文的既判力,必然也要賦予裁判理由中對(duì)案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)和主要法律事實(shí)的判斷以一定程度的既判力。據(jù)此,前訴裁判所列爭(zhēng)議焦點(diǎn)在經(jīng)過當(dāng)事人充分辯論后,前訴對(duì)爭(zhēng)議焦點(diǎn)所作的實(shí)質(zhì)性判斷即具有既判力,特別是前訴將案件的主要事實(shí)列為爭(zhēng)議焦點(diǎn)時(shí),更應(yīng)如此。只要前訴已將權(quán)利發(fā)生、變更或消滅之法律效果中直接且必要的主要事實(shí)列為案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn),并在經(jīng)過當(dāng)事人質(zhì)證、辯論后作出了認(rèn)定,那么,該直接且必要的主要事實(shí),即發(fā)生爭(zhēng)點(diǎn)效,形成既判力。該裁判的當(dāng)事人及相關(guān)權(quán)利、義務(wù)的承擔(dān)人不得在后訴中對(duì)前訴裁判已經(jīng)查明和認(rèn)定的主要法律事實(shí)和法律關(guān)系提出爭(zhēng)議;即使前訴裁判認(rèn)定有誤,也只能通過再審程序改判,而不能直接作出相反的判斷。

最高人民法院(2018)最高法行再56號(hào)行政裁定也認(rèn)為:一般認(rèn)為,已經(jīng)前訴生效裁判羈束的內(nèi)容,當(dāng)事人不得再次訴請(qǐng)裁判,即所謂的“既判力”,生效裁判的羈束內(nèi)容,原則上限于裁判主文確定的范圍,特殊情況下可以擴(kuò)大到前訴中被雙方當(dāng)事人作為主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)爭(zhēng)執(zhí)且經(jīng)法院審理并做出明確判斷的內(nèi)容,也就是所謂的“爭(zhēng)點(diǎn)效”。

幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

1

對(duì)“訴訟標(biāo)的為生效判決羈束”應(yīng)嚴(yán)格限于對(duì)司法解釋條文的含義,不得任意擴(kuò)大,尤其當(dāng)前訴裁判為民事裁判時(shí)更應(yīng)如此。

其“訴訟標(biāo)”一般是被訴行政行為,不包括被訴行政行為所指向或涉及的對(duì)象即訴訟標(biāo)的物?!霸V訟標(biāo)的為生效判決羈束”是指訴訟標(biāo)的已被民事裁判所確認(rèn),訴訟標(biāo)的已經(jīng)不具有可爭(zhēng)議性。

如民事裁判中只是對(duì)具體行政行為的真實(shí)性進(jìn)行審查,或者只是對(duì)具體行政行為進(jìn)行形式上審查,未對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的,不具有既判力。比如,民事判決中對(duì)于房產(chǎn)證作為證據(jù)加以采信并不意味著法院已對(duì)房管部門的發(fā)證行為作出確認(rèn)合法的判決,故發(fā)證行為并未受到生效民事判決的羈束。

2

民事裁判對(duì)行政案件具有既判力,但該效力應(yīng)僅限于生效裁判的判項(xiàng),特殊情況下,可以擴(kuò)大到前訴中被雙方當(dāng)事人作為主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)爭(zhēng)執(zhí)且經(jīng)法院審理并做出明確判斷的內(nèi)容,也就是所謂的“爭(zhēng)點(diǎn)效”。

3

民事訴訟中,如果當(dāng)事人對(duì)與之相關(guān)的具體行政行為產(chǎn)生爭(zhēng)議,法院應(yīng)當(dāng)告知其向有管轄權(quán)的法院提起行政訴訟,中止民事訴訟審理,待行政案件審結(jié)后進(jìn)行民事案件審理。

4

行政訴訟中,如果發(fā)現(xiàn)被訴具體行政行為已為其它已生效的裁判所認(rèn)定的,則不應(yīng)受理,已經(jīng)受理的,應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。但應(yīng)及時(shí)告知當(dāng)事人對(duì)生效判決提出申訴,或者啟動(dòng)審判監(jiān)督程序?qū)ι袥Q進(jìn)行審查,如發(fā)現(xiàn)具體行政行為確有錯(cuò)誤,即可裁定中止原判決的執(zhí)行,進(jìn)入再審。再審期間可告知當(dāng)事人提起行政訴訟,專門審查被訴具體行政行為的合法性。同時(shí),相應(yīng)地中止再審程序,待行政訴訟案件審結(jié)后,依據(jù)行政案件的裁判結(jié)果繼續(xù)原案件的再審程序。

再看一開始說的案例,市場(chǎng)監(jiān)督管理局的做法是不正確的。

首先,進(jìn)入民事訴訟程序,法院未作出判決前,尚不存在既判力問題,這時(shí)行政機(jī)關(guān)辦案不應(yīng)受到影響,更不應(yīng)中止案件調(diào)查處理;相反應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行調(diào)查處理,行政機(jī)關(guān)的調(diào)查處理結(jié)果有助于民事案件查明事實(shí),形成正確的判決,防止民行沖突。

其次,即使民事裁判認(rèn)定合同有效,也不能證明無違法行為。法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定分為“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”和“管理性強(qiáng)制性規(guī)定”,違反“管理性強(qiáng)制性規(guī)定”的合同和違反規(guī)章的合同,一般不影響合同效力。因此,民事裁判認(rèn)定服務(wù)協(xié)議有效,對(duì)行政機(jī)關(guān)查處開發(fā)商和中介公司違反明碼標(biāo)價(jià)和實(shí)行價(jià)格欺詐的違法行為,沒有既判力,更不能因民事裁判認(rèn)定合同有效,就認(rèn)為沒有違法行為。

案件后續(xù)

這個(gè)案件后經(jīng)過行政復(fù)議,市場(chǎng)監(jiān)管部門主動(dòng)撤銷其決定,重新進(jìn)行調(diào)查處理。

end

袁先宏 律師

電話:

13337899331


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