［ 發(fā)表時間：2010-11-23 ］
山東豪才（聊城）律師事務(wù)所 白 偉
（此論文獲2010山東律師論壇民商類三等獎）
內(nèi)容摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速增長，城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村人口不斷的向城市轉(zhuǎn)移，由于我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地制度，對農(nóng)村宅基地及城市房地產(chǎn)均造成了嚴(yán)重影響，產(chǎn)生了許多問題。國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會的現(xiàn)實(shí)情況，不斷對土地政策進(jìn)行調(diào)整。黨的十七屆三中全會作出了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對集體土地的流轉(zhuǎn)進(jìn)一步放寬，符合農(nóng)民的根本利益，符合科學(xué)發(fā)展觀的理念。但是，對于土地的集約節(jié)約合理利用來說，也不乏新出現(xiàn)及未完全解決的問題。對于農(nóng)村宅基地能否流轉(zhuǎn)及根據(jù)新農(nóng)村的建設(shè)、村鎮(zhèn)合并及城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，在現(xiàn)有宅基地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)是否可以，是否有依據(jù)，是否能夠進(jìn)行開發(fā)引起了很大爭議?，F(xiàn)實(shí)中，所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”也大量“合法”存在，是承認(rèn)還是拆除？本文所秉持的標(biāo)準(zhǔn)是在考慮各種因素的情況下，看是否符合土地利用規(guī)劃，是否符合集約節(jié)約利用土地，是否符合保護(hù)耕地的政策。因而，本文認(rèn)為基于利益需求及農(nóng)村宅基地存在的問題，應(yīng)當(dāng)賦予房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)一定身份，使其參與到農(nóng)村土地的合理利用中。
關(guān)鍵詞：集體土地 房地產(chǎn)開發(fā) 宅基地 集約節(jié)約
一、引言
自上世紀(jì)八十年代改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了高速發(fā)展時期。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的變革，大量的人口流向城市，加快了城市建設(shè)的進(jìn)程，形成了一批具有龐大規(guī)模的大中城市，帶動了城鎮(zhèn)的建設(shè)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。在城市化、市民化的發(fā)展過程中，土地作為一種特殊的資源，具有稀缺性、不可再生性。地方政府為了城市化、規(guī)?；?，城市市區(qū)范圍也不斷外擴(kuò)，使不少農(nóng)村變?yōu)槭袇^(qū)，農(nóng)民變?yōu)槭忻?，以滿足城市化的發(fā)展、建設(shè)。隨著城市市區(qū)內(nèi)土地不斷的開發(fā)、舊城區(qū)改造的完成，城市市區(qū)內(nèi)已無可供開發(fā)的土地。這就必然促使開發(fā)商在經(jīng)濟(jì)利益的刺激與推動下向城市市區(qū)外要土地，首先映入眼簾的是利潤大、升值空間大、易吸引投資的城鄉(xiāng)結(jié)合部（城市郊區(qū)）的土地，其次是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但是，這兩部分土地的性質(zhì)為集體土地所有制。
由于我國實(shí)行二元土地制度，即城市市區(qū)土地國家所有與農(nóng)村土地集體所有兩種土地所有制度。兩種土地所有權(quán)制度，相應(yīng)地包含和代表有兩種不同的利益，也存在兩種不同的對待方式。我國《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)必須使用國有土地，且取得國有土地使用權(quán)只有兩種方式：土地使用權(quán)出讓和土地使用權(quán)劃撥。對于城市市區(qū)范圍內(nèi)的國有土地，通過出讓和劃撥取得土地使用權(quán)的可以直接進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。而對于，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地如果進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，必須先依法征用轉(zhuǎn)為國有土地并將土地使用權(quán)有償出讓后，才能進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。
對于集體土地能否進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)？是否有相應(yīng)的法律法規(guī)對集體土地開發(fā)有授權(quán)性和義務(wù)性規(guī)則為依據(jù)？以及現(xiàn)實(shí)情況下，在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)建設(shè)的行為屢見不鮮，對此應(yīng)如何對待呢？
由于合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地、集約節(jié)約利用土地是我國的基本國策，也是土地管理法的規(guī)定。我國實(shí)行土地用途管制制度，根據(jù)土地用途將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地，并且嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。基于此，本文只對農(nóng)村集體土地的建設(shè)用地，包括農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等進(jìn)行論述。
二、從我國法律、法規(guī)及政策規(guī)定看農(nóng)村集體土地的利用
（一）集體土地能否進(jìn)行開發(fā)建設(shè)及開發(fā)建設(shè)的法律依據(jù)、條件和程序
對于在集體土地上能否進(jìn)行開發(fā)建設(shè)只有我國《土地管理法》（2004年8月28日第二次修正）有零星規(guī)定，其他法律卻鮮有規(guī)定。在我國《土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。
該條規(guī)定說明：（1）任何單位和個人因建設(shè)需要使用土地的，必須申請使用國家所有的土地；（2）國家可以通過征收將原屬于農(nóng)民集體所有的土地變?yōu)閲宜械耐恋?，以用于建設(shè)；（3）只有興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)才可以直接使用農(nóng)民集體所有的土地；（4）且使用農(nóng)民集體所有的土地需經(jīng)依法批準(zhǔn)。
這里對土地的利用是按照土地所有權(quán)的不同歸屬來說的。在土地的具體用途上，對于國有土地在履行一定手續(xù)后可直接進(jìn)行開發(fā)建設(shè)；而在集體土地上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)必須先將集體土地征收為國有，為農(nóng)村集體利益的除外。在集體土地的利用上，既涉及利用集體土地中的建設(shè)用地，也涉及利用集體土地中的農(nóng)用地，而對于農(nóng)用地需先將其收歸國有并轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地后才能利用進(jìn)行建設(shè)。我國土地管理法之所以對利用集體土地進(jìn)行嚴(yán)格控制，對其利用需要履行先行批準(zhǔn)手續(xù)，其目的是要合理利用集體土地，保護(hù)農(nóng)用地，特別是防止耕地被占用、濫用。
可見，只要利用土地進(jìn)行建設(shè)，就必須申請使用國有土地。只有滿足農(nóng)民自身需要、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及為公共利益，在經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)后才能使用集體土地進(jìn)行建設(shè)。而直接在集體土地上進(jìn)行商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)原則上法律是不允許的，只有將集體土地收歸國有后才能在國有土地上進(jìn)行商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)。
（二）在集體土地上直接進(jìn)行商業(yè)開發(fā)建設(shè)的法律依據(jù)及情形
我國《土地管理法》第六十三條規(guī)定:“農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是,符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。
從以上可知：（1）農(nóng)村集體所有的農(nóng)用地、建設(shè)地、未利用地使用權(quán)可以出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租；（2）農(nóng)村集體所有的土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租的不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；（3）依法取得建設(shè)用地的企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的可以用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，也就是說可以用于商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)等建設(shè)；（4）破產(chǎn)企業(yè)、被兼并企業(yè)應(yīng)依法取得建設(shè)用地使用權(quán)；（5）且進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)必須符合土地利用總體規(guī)劃。
從我國土地管理法的立法目的及本條的規(guī)定可知，雖然我國實(shí)行二元土地所有制，但并未禁止集體土地自由流轉(zhuǎn)，只是對土地實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。
我國土地管理法對于集體土地也并非完全禁止進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)等建設(shè)，只是有嚴(yán)格的限制性條件?，F(xiàn)在唯一有明確法律規(guī)定的條件是：（1）屬于集體土地中的建設(shè)用地；（2）企業(yè)對集體土地中的建設(shè)用地享有土地使用權(quán)；（3）企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移；（4）符合土地利用總體規(guī)劃。
如果這樣分析看似和我國土地管理法第四十三條“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定相矛盾。因為房地產(chǎn)開發(fā)和其他建設(shè)不屬于本條規(guī)定的允許直接使用集體土地的情形，如興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。實(shí)際上，我國土地管理法第四十三條與第六十三條是不矛盾的，因為第四十三條的前提是需要使用土地的人即：使用人現(xiàn)在沒有土地，需要向政府申請使用國有土地，經(jīng)過政府批準(zhǔn)并履行了相應(yīng)手續(xù)才能夠獲得國有土地使用權(quán)。而我國土地管理法第六十三條的前提則是企業(yè)已經(jīng)獲得了建設(shè)用地使用權(quán)，只是該企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等情形其土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移，即發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的情形。因此，受讓土地使用權(quán)的人已經(jīng)獲得了土地使用權(quán)，其在符合土地利用總體規(guī)劃的情況下是能夠進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，兩條中也就不存在矛盾。
在發(fā)現(xiàn)集體土地能夠進(jìn)行其他建設(shè)（雖有嚴(yán)格的條件限制）的法律規(guī)定后，讓我們看一下在集體土地的建設(shè)用地中占著大量土地的農(nóng)村宅基地。
（三）我國法律、法規(guī)及政策對集體土地中宅基地的有關(guān)規(guī)定
我國土地管理法雖對宅基地的使用和流轉(zhuǎn)有明確的規(guī)定，但是在集體土地建設(shè)用地中對宅基地的利用也是產(chǎn)生爭議最多的。且國務(wù)院及各部出臺了許多規(guī)章、辦法和細(xì)則，卻始終未得到很好的履行，其中最重要的決定性因素是利益。對于面臨的巨大利益，國家應(yīng)該通過相反的利益措施進(jìn)行引導(dǎo)，而不能僅憑國家強(qiáng)制力進(jìn)行合法暴力干涉。除非將其中的利益抽空，否則，該現(xiàn)象會屢禁不止，止而又復(fù)始。對宅基地的有關(guān)法律規(guī)定如下：
1. 我國《土地管理法》的規(guī)定
對于村民使用集體土地建設(shè)住宅，我國土地管理法第六十二條第一款規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”、第四款規(guī)定:“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準(zhǔn)”。
可見，農(nóng)村每戶只能有一處宅基地，該宅基地并未限制轉(zhuǎn)讓，只是轉(zhuǎn)讓后不再批準(zhǔn)宅基地的申請。并且也沒有對集體組織成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或向集體組織以外的人員轉(zhuǎn)讓的限制性規(guī)定。
2. 其他文件的規(guī)定
1999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中規(guī)定,農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅,有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。
2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第十條規(guī)定:“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。
2004年國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》第十三條規(guī)定:“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地,嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”
從以上法規(guī)文件對農(nóng)村宅基地的規(guī)定可知,我國對宅基地使用權(quán)采取的是有限制流轉(zhuǎn)的政策,并且嚴(yán)格禁止農(nóng)村居民的住宅和宅基地在城鄉(xiāng)居民之間流轉(zhuǎn),只允許宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)。
3. 我國《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定
我國《物權(quán)法》第一百五十三條規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。我國《物權(quán)法》的規(guī)定，一方面表明現(xiàn)階段宅基地使用權(quán)制度仍按照現(xiàn)行法律、法規(guī)及國家規(guī)定執(zhí)行,不允許宅基地對外流轉(zhuǎn);另一方面也為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)預(yù)留了一定的空間,一些問題的解決留待日后由相關(guān)法律法規(guī)的修訂和制定來完成。
在沒有相關(guān)法律對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是否能夠轉(zhuǎn)讓予本集體組織之外的人有明文規(guī)定時，相應(yīng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章明確了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限定性。2009年3月國土資源部《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》中,對于經(jīng)營性質(zhì)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)解除了限制,但農(nóng)村宅基地仍被排除在外。
三、集體土地中宅基地的集約節(jié)約合理利用
宅基地的限制性流轉(zhuǎn)是否就限制在集體土地的宅基地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)？對在集體土地的宅基地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)是否有影響？
首先，對于本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的單位和個人欲在現(xiàn)有宅基地（為了防止濫用、濫占農(nóng)用地，這里只限定在現(xiàn)有已經(jīng)利用的合法宅基地，暫時不考慮其如何獲得的集體土地）上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，其面臨的障礙是開發(fā)建設(shè)所利用的土地不是我國土地管理法第四十三條規(guī)定的國有土地。而此時，欲開發(fā)房地產(chǎn)的土地性質(zhì)仍然是集體所有的土地，其性質(zhì)并沒有變化。其如在此土地上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，必須由政府依照法律規(guī)定將該集體土地收歸國有，將該集體土地變?yōu)閲型恋睾蟛拍苓M(jìn)行開發(fā)建設(shè)。
因此，對本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的單位和個人在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)是行不通的。
其次，如果本集體經(jīng)濟(jì)組織成員利用本集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)有宅基地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)是否違反法律呢？雖然我國土地管理法第六十三條的規(guī)定只針對破產(chǎn)企業(yè)、被兼并的企業(yè)，但是上述情形與本條規(guī)定的破產(chǎn)企業(yè)、被兼并的企業(yè)存在極為相似的地方。
兩種情形均是建設(shè)用地；土地使用權(quán)均發(fā)生轉(zhuǎn)移（原先是單一的、全部的使用權(quán)，開發(fā)后變?yōu)楣灿械耐恋厥褂脵?quán)）。這種情形只要符合土地利用總體規(guī)劃，也是可以的，現(xiàn)在的新農(nóng)村建設(shè)也就是采用的這種模式。只是依開發(fā)之后的用途作為標(biāo)準(zhǔn)，如是本集體經(jīng)濟(jì)組織自住，雖沒有法律明文規(guī)定這也是不違法的，也是現(xiàn)在所倡導(dǎo)的新農(nóng)村建設(shè)；如果除了自住外，仍有剩余部分對外出售就是不合法的，至少有相關(guān)法規(guī)和規(guī)定對此有法律障礙。這種標(biāo)準(zhǔn)明顯不符合邏輯，不利于集體組織行使權(quán)利，充分利用資源，而且存在著嚴(yán)重的浪費(fèi)。但是，因進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)需要相應(yīng)資格，因此，對于該情況是不能稱為房地產(chǎn)開發(fā)的。只是，我國法律對破產(chǎn)企業(yè)、被兼并的企業(yè)有明確的規(guī)定，對此沒有相應(yīng)的授權(quán)性規(guī)定，但也沒有義務(wù)性規(guī)定。
況且，這種情況也可以視為是我國土地管理法第四十三條規(guī)定的特殊情況即本集體經(jīng)濟(jì)組織全體村民在原有宅基地上集體建設(shè)住宅。如果這一行為是經(jīng)過村民代表大會2/3以上村民代表或本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議2/3以上成員同意，不再另外占用集體所有的土地，也是不需要批準(zhǔn)的。這樣也符合我國《物權(quán)法》第六十條的規(guī)定“屬于村民農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會代表集體行使所有權(quán)”。
只是這些房屋所屬的土地性質(zhì)仍然是集體所有制，其房屋暫時不能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人員，且相關(guān)法規(guī)也對這方面的轉(zhuǎn)讓予以禁止，這也是前述相關(guān)法律法規(guī)對宅基地的規(guī)定所致。
本文之所以對農(nóng)村宅基地開發(fā)進(jìn)行論述，是因為農(nóng)村宅基地面臨著嚴(yán)峻的問題，亟需依法采取集約節(jié)約利用土地資源的政策。
四、現(xiàn)在農(nóng)村宅基地的問題
對農(nóng)村宅基地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，一方面是利益需求；另一方面是集約節(jié)約合理利用土地。
（一）利益需求
無論是開發(fā)商的利益需求還是村委會、村民個人的利益需求，現(xiàn)在所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的糾紛不斷，人們對“小產(chǎn)權(quán)房”的購買明知國家政策的禁止及部門規(guī)章、地方規(guī)章的從中阻止，但也是如火如荼、雷打不動的進(jìn)行交易。產(chǎn)生如此違法現(xiàn)象、社會錯亂現(xiàn)象，只因城市市區(qū)的房價高不可攀，而城郊農(nóng)村的房屋卻能勉強(qiáng)買得起。國家法律、政策不斷的出臺文件宣布此行為違法、禁止此行為，且在程序上規(guī)定不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證，但是就是像這樣什么都沒有保證的交易卻能照樣進(jìn)行，確實(shí)需要對法律規(guī)定進(jìn)行審核、修訂。對于這樣的合同能夠順利履行而不發(fā)生糾紛，只有靠雙方的信譽(yù)和道德品質(zhì)。然而，宅基地交易確是日趨形成了一個隱性市場。
而對于開發(fā)商和村委會，一個不付出或付出很少的土地出讓金就能獲得土地進(jìn)行開發(fā)，一個可以作出決定提供土地，雙方均在其中能夠獲利。因此，產(chǎn)生“委托建房”的變通方式，也說明了有利益的驅(qū)動。
（二）土地利用不合理
隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速增長，城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村人口不斷的向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村形成了大量的“空心村”，出現(xiàn)了土地資源的浪費(fèi)。況且，城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制,違背了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，不利于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。同時，因宅基地不能流轉(zhuǎn)也導(dǎo)致農(nóng)民融資困難,不利于“三農(nóng)”問題的解決和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
五、結(jié)束語
基于現(xiàn)在農(nóng)村宅基地產(chǎn)生的問題及現(xiàn)實(shí)的需求情況，對于農(nóng)村集體土地能否用于商業(yè)開發(fā)建設(shè)的判斷標(biāo)準(zhǔn)是在考慮各種法律、社會及政治因素的情況下，看該項建設(shè)是否符合土地利用總體規(guī)劃，是否符合集約節(jié)約利用土地及保護(hù)耕地的政策。為了集約節(jié)約合理利用土地、嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量、保護(hù)耕地，國家應(yīng)完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保護(hù)農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。在新農(nóng)村的建設(shè)、城鎮(zhèn)一體化進(jìn)程中涉及到村鎮(zhèn)的合并，其發(fā)展趨勢是形成較大規(guī)模的城鎮(zhèn)。這里面涉及農(nóng)民的切身利益，且情況復(fù)雜、條件千差萬別。在這個發(fā)展過程中特別是城郊農(nóng)村建設(shè)中，國家應(yīng)完善法律法規(guī)的規(guī)定，解除相應(yīng)的限制，承認(rèn)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與的地位和身份，在不損害國家、集體利益的同時，通過明確的法律法規(guī)的規(guī)定允許其參與進(jìn)來，比現(xiàn)在明確宣布其不合法、其房屋無相應(yīng)權(quán)證而該現(xiàn)象仍大量的存在要好，同時也有利于農(nóng)村的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
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