蔡繼明：關(guān)于土地管理法修改草案的修改意見
1. 關(guān)于土地所有和使用基本制度
建議將“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”改為：
中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即國(guó)家所有制和集體所有制。
相應(yīng)地，要將“全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”改為：
國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。
同時(shí)對(duì)等地增加下面一款：
集體所有土地的所有權(quán)由集體成員民主推選的組織機(jī)構(gòu)代表集體行使。
將“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！备臑椋?br>
任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。
將“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！备臑椋?br>
國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予合理補(bǔ)償。
2. 關(guān)于土地權(quán)利的設(shè)置
修改草案在土地權(quán)利的設(shè)置中，沒有按照內(nèi)涵和外延以及一般、特殊和個(gè)別的層次對(duì)土地權(quán)利做出界定，在使用權(quán)的外延中漏掉了未利用地使用權(quán)，而在使用權(quán)的內(nèi)涵中不應(yīng)含有與所有權(quán)同等的“占有權(quán)”，但卻應(yīng)該包括“處分權(quán)”。另外，由于目前的所謂家庭承包制已經(jīng)既不向集體繳納地租，也不再承擔(dān)任何經(jīng)營(yíng)責(zé)任，所以，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)改為土地使用權(quán)。建議將第10條改為：
土地權(quán)利包括土地所有權(quán)、使用權(quán)和地役權(quán)。
土地所有權(quán)包括國(guó)家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)
土地使用權(quán)包括建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)、未利用地使用權(quán)。
國(guó)家土地所有權(quán)人和集體土地所有權(quán)人對(duì)自己的土地依法享有占有、使用、收益和處分（轉(zhuǎn)讓和抵押）的權(quán)利。
建設(shè)用地使用權(quán)人、農(nóng)用地使用權(quán)人和未利用地使用權(quán)人，對(duì)其依法取得的土地，享有使用、收益和處分（轉(zhuǎn)讓和抵押）的權(quán)利。
鑒于目前農(nóng)村集體的土地事實(shí)上已經(jīng)由農(nóng)戶無(wú)償使用，所以，建議將第14條改為：
農(nóng)民集體所有的土地在本集體成員中平等分配并由這些成員無(wú)償長(zhǎng)久使用，從事農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并建造住宅。
3. 關(guān)于土地用途管制
在第四條（原第四條）【土地分類及用途管制原則】中，應(yīng)該增加一款：土地用途管制不等于土地所有制歧視，也不能用借助于征地制度來實(shí)現(xiàn)。
土地除了具有生產(chǎn)要素的基本屬性外，還是人們賴以生存的空間；它所提供的食品是人類生存的第一需要，涉及到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全；土地的使用包括江河、湖泊、森林、草地、沼澤等自然狀態(tài)的保護(hù)和利用，以及農(nóng)田綠地和建設(shè)用地的配置，涉及到我們的生態(tài)環(huán)境。所以，國(guó)家必須對(duì)土地進(jìn)行用途管制，特別是農(nóng)地保護(hù)。但是土地用途管制和土地所有制及征地制度安排是兩回事：我們不能用后者代替前者，如果按現(xiàn)行法律規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能用于房地產(chǎn)開發(fā)；而農(nóng)業(yè)用地要變成城市建設(shè)用地，又必須通過國(guó)家的征地行為使之由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊?guó)家所有才能實(shí)現(xiàn)，這實(shí)質(zhì)上是在用土地所有權(quán)管制代替土地用途管制，用征地行為壟斷城鄉(xiāng)之間土地產(chǎn)權(quán)的變更。這種制度安排，不僅弱化了國(guó)家土地用途管制的功能，而且抑制了土地產(chǎn)權(quán)的交易和土地資源的有效配置。
4. 關(guān)于征地制度
要嚴(yán)格界定政府的征地行為只限于公益性用地范圍。建議將第68條改為：
國(guó)家為了公共利益的需要，對(duì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)和城市國(guó)有土地的使用權(quán)可以征收并給予合理補(bǔ)償。本法所稱公共利益的需要，包括：
?。ㄒ唬﹪?guó)防設(shè)施建設(shè)的需要；
?。ǘ﹪?guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利等公共事業(yè)的需要；
?。ㄈ﹪?guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；
?。ㄋ模楦纳频褪杖胱》坷щy家庭居住條件，由政府組織實(shí)施的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等建設(shè)的需要；
?。ㄎ澹楦纳瞥鞘芯用窬幼l件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造的需要；
?。﹪?guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的需要；
?。ㄆ撸┓?、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要。
將第71條改為：
被征收農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)的農(nóng)村集體及農(nóng)民和城市單位和個(gè)人對(duì)征收土地方案中確定的補(bǔ)償方案有爭(zhēng)議的，可以自補(bǔ)償方案公布之日起十五日內(nèi)，依法向市、縣級(jí)人民法院提起行政訴訟。對(duì)市、縣人民法院的裁決不服者，可以在裁決做出十五日內(nèi)向上一級(jí)人民法院上訴。上一級(jí)人民法院的裁決為最終裁決。
對(duì)于有爭(zhēng)議的征收，在最終裁決做出前，不得實(shí)施。
5. 關(guān)于非公益性建設(shè)用地
由于草案第8章所謂的建設(shè)用地實(shí)質(zhì)是指非公益性的，所以該章題目應(yīng)改為“非公益性建設(shè)用地”。
除了同意原修改草案中刪除原第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”外，建議增加如下條款：
【建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，城市新增的非公益性建設(shè)用地，可以實(shí)行集體所有制】；
【對(duì)于非公益性用地只能按照自愿、公平的原則通過市場(chǎng)交易來獲得】。
【對(duì)國(guó)有建設(shè)用地的非公益性需求】
對(duì)于國(guó)有建設(shè)用地的非公益性需求，用地單位應(yīng)當(dāng)按照自愿、公平的原則，通過協(xié)商或市場(chǎng)交易從原土地使用權(quán)人獲得其土地使用權(quán)。
【對(duì)城市新增的非公益性建設(shè)用地】
國(guó)家對(duì)于城市發(fā)展規(guī)劃中新增的非公益性建設(shè)用地，可以按照自愿、公平的原則，通過協(xié)商或市場(chǎng)交易將集體土地征購(gòu)為國(guó)有土地。國(guó)家不得強(qiáng)行改變非公益性建設(shè)用地的所有權(quán)屬性。
建議刪除修改草案第90條（新增）【農(nóng)村宅基地的使用】中的第一款：
農(nóng)村宅基地只能分配給本集體組織成員。
將其中第二款“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其宅基地向符合宅基地申請(qǐng)條件的人轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或者出租。農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或者出租宅基地后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！毙薷臑椋?br>
農(nóng)村宅基地使用權(quán)人，在保障基本居住條件的前提下，其宅基地使用權(quán)在本集體成員之間、集體與集體之間以及城鄉(xiāng)之間出租、轉(zhuǎn)讓并允許繼承和抵押。農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓、出租宅基地后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。
6. 關(guān)于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的收回
修改草案原第一百零四條（原第五十八條）【國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)收回】，對(duì)收回的范圍規(guī)定過寬，應(yīng)該根據(jù)公益性需要和非公益性需要規(guī)定收回范圍和補(bǔ)償辦法。建議做如下修改：
除了第六十八條規(guī)定的公共利益需要外，有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，也可以收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)：
?。ㄒ唬┩恋爻鲎尩扔袃斒褂煤贤s定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；
?。ǘ┮騿挝怀蜂N、遷移等原因，停止使用原劃撥的國(guó)有土地的；
?。ㄈ┕贰㈣F路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。
在上述情況以為，政府不得以任何理由提前收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，而只能以平等的市場(chǎng)主體身份通過協(xié)商回購(gòu)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。
7. 關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的收回
修改草案第105條中對(duì)于根據(jù)公共利益的需要收回農(nóng)民集體所有的土地的，對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償，應(yīng)改為合理補(bǔ)償。（耿寬謀）
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