中國(guó)區(qū)域關(guān)系視角下的京津冀協(xié)同
首先，北京、天津和河北都不是一個(gè)單一的城市，是一個(gè)行政轄區(qū)，特點(diǎn)是行政和經(jīng)濟(jì)一體。
第二，除了國(guó)家層面的交通基礎(chǔ)設(shè)施配置外，其他基礎(chǔ)設(shè)施的配套和供給是由區(qū)域自行解決的，因?yàn)橐紤]自身的利益，所以區(qū)域之間基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)系相對(duì)薄弱。
第三,公共服務(wù)的行政區(qū)域化分割。僅從城市戶口來(lái)講，天津的戶口進(jìn)不了北京，河北的戶口進(jìn)不了北京和天津，因?yàn)楸澈笥泄卜?wù)支出標(biāo)準(zhǔn)的差別。京津冀區(qū)域間的公共服務(wù)相對(duì)是封閉的，嚴(yán)重影響要素的流通。
第四,當(dāng)前政績(jī)判定標(biāo)準(zhǔn)下的干部管理體制決定了各區(qū)域會(huì)更多考慮本行政轄區(qū)內(nèi)的利益。
第五,區(qū)域之間的關(guān)系不是互補(bǔ)的，是相互競(jìng)爭(zhēng)的。不僅體現(xiàn)在北京、天津、河北之間是競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，而且在河北的城市之間、在天津的區(qū)縣之間也有競(jìng)爭(zhēng)。有了競(jìng)爭(zhēng)，誰(shuí)拿到更多的資源，誰(shuí)就能改變本地區(qū)的財(cái)政供給狀況，也能改變基礎(chǔ)設(shè)施投資狀況，還能改變居民的公共福利支出水平。區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的格局，不僅是京津冀，在全國(guó)也是普遍的現(xiàn)象。
第六、區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。河北和天津、北京有產(chǎn)業(yè)的差別，河北處于工業(yè)化中期，天津處于工業(yè)化中后期，但在一些產(chǎn)業(yè)上可競(jìng)爭(zhēng)的資源是同構(gòu)的。例如環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈14個(gè)城市曾經(jīng)搞過(guò)試點(diǎn)，當(dāng)時(shí)提出的口號(hào)都是要和北京發(fā)展互補(bǔ)經(jīng)濟(jì)。具體到某個(gè)規(guī)劃里，卻基本上都強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)基本和北京雷同，都搞高端化，都開發(fā)房地產(chǎn)，都提生態(tài)的概念，都要跟北京競(jìng)爭(zhēng)有限的資源。同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象幾乎在京津冀所有的城市都存在。
由此可見，中國(guó)區(qū)域的大致輪廓，并不是要素完全自由流通的、市場(chǎng)完全開放的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，也不是想象中的可以互補(bǔ)，而是建立在行政等級(jí)架構(gòu)上的獨(dú)特的區(qū)域發(fā)展道路。
區(qū)域的行政壁壘導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距
京津冀區(qū)域總?cè)丝?1052萬(wàn)，其中北京2152萬(wàn)，天津1517萬(wàn)，河北7384萬(wàn)，人口約占全國(guó)的8%，區(qū)域面積占全國(guó)的比重約2.3%。如果京津冀區(qū)域發(fā)展的問(wèn)題處理好了，那可能會(huì)給全國(guó)的區(qū)域發(fā)展起到典型示范作用。這個(gè)地方的行政色彩是最強(qiáng)烈的，而且區(qū)域之間的差距是最大的。研究京津冀的課題確實(shí)是一個(gè)比較困難的事情，要解決行政體制問(wèn)題，要解決區(qū)域差距問(wèn)題，還要解決市場(chǎng)開放的問(wèn)題，最后還要解決發(fā)展差距的問(wèn)題。
雖然上世紀(jì)80年代提出過(guò)環(huán)渤海和環(huán)北京的發(fā)展，但事實(shí)上，行政等級(jí)的特征使得天津、河北相對(duì)處于從屬性地位，北京首都的概念具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。由于一切以北京為中心，在所謂一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展上，河北的話語(yǔ)權(quán)相對(duì)較小，要素基本上流向北京。北京人口快速增長(zhǎng)的格局沒(méi)有發(fā)生什么變化，北京可以調(diào)動(dòng)優(yōu)質(zhì)資源，與其在區(qū)域行政上的位置有直接關(guān)系。
北京優(yōu)質(zhì)資源的集中度太高了，公共服務(wù)水平和優(yōu)質(zhì)資源結(jié)合在一起，使北京的戶口含金量大大提高了。北京的行政能力和首都的地位決定了發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，比如，北京可以調(diào)動(dòng)全國(guó)資源來(lái)申辦奧運(yùn)會(huì)、冬奧會(huì)和各種大型的國(guó)際活動(dòng)，還可以吸引更多的市場(chǎng)化要素。天津靠的是自身的政策優(yōu)勢(shì)，這些年提出了濱海新區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，自身開展一系列改革，對(duì)天津的發(fā)展起到重要的支撐作用。而河北，既得不到北京的政策扶持，也沒(méi)有能力吸引全國(guó)的資源，只能靠自有的煤、鐵礦、石灰礦等資源優(yōu)勢(shì)，只能發(fā)展相對(duì)應(yīng)的資源型產(chǎn)業(yè)。正是這個(gè)原因?qū)е铝巳氐氖杖氩罹嘣絹?lái)越大，比如北京與河北的人均財(cái)政收入，從90年代的5.1倍擴(kuò)大到現(xiàn)在的5.6倍。
我們?cè)?jīng)撰文呼吁基本公共服務(wù)均等化，提出率先在河北一些地區(qū)，如廊坊、張家口等城市與北京實(shí)現(xiàn)戶口一體化，但北京很多人堅(jiān)決反對(duì)。整個(gè)城市居民對(duì)外來(lái)人口享受北京的公共服務(wù)有強(qiáng)烈的抵觸心，這種福利已經(jīng)被固化了，已經(jīng)形成既定的利益結(jié)構(gòu)，對(duì)改革也是巨大的阻力。
實(shí)際上，京津冀有很多東西是緊密相連的，比如環(huán)境，水資源等。我們多次討論京津冀一體化的時(shí)候，河北省領(lǐng)導(dǎo)同志提出堅(jiān)決響應(yīng)中央的號(hào)召，保住北京一片藍(lán)天、一汪清水，而張家口在這方面作出了巨大的貢獻(xiàn)，調(diào)整了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。同一片藍(lán)天下，河北發(fā)生什么變化，北京能感受到。水資源是北京市發(fā)展的短版，其實(shí)不僅北京的水資源短缺，整個(gè)華北地區(qū)水資源都嚴(yán)重短缺，河北雖然水資源豐富一點(diǎn)，但是地下水超采的問(wèn)題極其嚴(yán)峻。然而，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，特大城市的用水更節(jié)約。在同一個(gè)短缺的水資源體系下，北京的水資源利用效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于河北，所以通過(guò)人口向北京的聚集，反而更能節(jié)約水資源。
產(chǎn)業(yè)協(xié)同難，北京的輻射主要在服務(wù)業(yè)
很多人講到三地產(chǎn)業(yè)的互補(bǔ)，很多地方政府希望北京能更強(qiáng)的帶動(dòng)河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是看產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的話，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)復(fù)制珠三角、長(zhǎng)三角的發(fā)展模式恐怕只是停留在想象當(dāng)中。從工業(yè)產(chǎn)值上來(lái)講，北京的工業(yè)增加值占比是18%，河北是45.3%，天津是45.1%，北京的工業(yè)總產(chǎn)值不到河北的五分之二，作為一個(gè)弱工業(yè)地區(qū)，他對(duì)廣大的河北省產(chǎn)生的輻射作用能有多大？這個(gè)是值得提出疑問(wèn)的。所以，北京工業(yè)不僅僅對(duì)河北沒(méi)有辦法輻射，對(duì)京郊都沒(méi)有形成輻射，帶動(dòng)不了北京周邊的農(nóng)村，更不用說(shuō)對(duì)河北的輻射。天津的輻射能力也只是到郊區(qū)，輻射不到河北，而且天津的產(chǎn)業(yè)跟河北是競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，又談何輻射？
北京能夠輻射的不是工業(yè)，主要是服務(wù)業(yè)。北京2152萬(wàn)人口的消費(fèi)，可以向郊區(qū)和河北輻射，像北京的消費(fèi)外溢就帶動(dòng)了秦皇島和張家口的發(fā)展，北京人可以到北戴河旅游，到承德旅游，現(xiàn)在已經(jīng)開始向張家口輻射。這和北京的資源特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有直接關(guān)系。不僅僅是旅游服務(wù)業(yè)的輻射，而且還有未來(lái)優(yōu)質(zhì)資源，如大型醫(yī)院、企業(yè)總部等的外遷。因此接受北京的輻射不能指望工業(yè)，而要依托服務(wù)業(yè)。天津的工業(yè)輻射雖然帶動(dòng)了周邊區(qū)縣的發(fā)展，但是目前這種帶動(dòng)能力更多的集中在濱海新區(qū)，向周邊區(qū)縣的輻射也在減弱。河北最大的特點(diǎn)就是本省的城市并沒(méi)有輻射能力。不同類型產(chǎn)業(yè)輻射的空間和范圍有很大的不同。
產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上的同構(gòu)是一個(gè)很大的問(wèn)題。北京周邊，包括天津許多中小城市，提出的房地產(chǎn)發(fā)展目標(biāo)都是一樣的，都想要發(fā)展高檔地產(chǎn)來(lái)收取更高的土地出讓金，減緩地方財(cái)政的壓力，但是恰恰在這個(gè)發(fā)展目標(biāo)上出現(xiàn)了激烈的競(jìng)爭(zhēng)?？匆豢吹胤匠鞘械呢?cái)政支出，北京財(cái)政支出的60%依賴土地出讓金，對(duì)房地產(chǎn)依賴極強(qiáng)，天津河北也一樣，這使得協(xié)同發(fā)展很難達(dá)成。三地競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)在優(yōu)質(zhì)資源，怎樣能給地方帶來(lái)更多的財(cái)政收益和優(yōu)質(zhì)資源，當(dāng)然是發(fā)展房地產(chǎn)和附加價(jià)值高的工業(yè)企業(yè)。在這個(gè)競(jìng)爭(zhēng)中，河北處于劣勢(shì)，雖然河北有豐富的勞動(dòng)力資源和土地資源，但是勞動(dòng)力資源在向北京靠攏。北京市近900萬(wàn)的外來(lái)人口中，40%來(lái)自河北、山東，絕大部分還是來(lái)自于河北。北京的就業(yè)機(jī)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他城市，大家還是想到北京來(lái)尋找發(fā)展機(jī)會(huì)。河北土地成本相對(duì)北京要低一些，但也不是絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，北京在吸引外來(lái)投資的時(shí)候，土地價(jià)格也很低，低成本可以通過(guò)房地產(chǎn)來(lái)彌補(bǔ)，河北這方面要弱很多。
人口流動(dòng)有其自身的趨勢(shì)和規(guī)律
隨著都市圈的發(fā)展，未來(lái)人口到底向哪里流動(dòng)？我國(guó)有戶籍制度，公共服務(wù)有限制，但是仍擋不住人口的流動(dòng)。2004-2013年，北京戶籍人口每年增加15萬(wàn)人，但總?cè)丝谄骄磕暝黾?0多萬(wàn)，相比東京都市圈的3400多萬(wàn)人口，北京僅2100萬(wàn)人口，按照要素流動(dòng)的市場(chǎng)化趨勢(shì)，人口向北京集中仍然是一個(gè)不可阻擋的趨勢(shì)。
東京都市圈的人口主要集中在半徑30公里的區(qū)域內(nèi)，3400萬(wàn)人口的半徑不超過(guò)50公里，交通成本決定了城市擴(kuò)張的邊界，東京621平方公里范圍內(nèi)吸納了895萬(wàn)人口，北京5環(huán)內(nèi)也是1000萬(wàn)人口，再往外擴(kuò)張是30公里，就是到河北燕郊。距離北京市中心30公里左右的只有河北燕郊，其他縣市邊界距離都在50公里以上。而設(shè)立保定、滄州等副中心的說(shuō)法，不符合全世界特大城市的發(fā)展規(guī)律。城市沿著邊緣擴(kuò)張，沿著輕軌線擴(kuò)張，這是一個(gè)發(fā)展的規(guī)律。未來(lái)北京市的人口集中區(qū)在不發(fā)生變化的情況下，優(yōu)質(zhì)資源轉(zhuǎn)移的最大特點(diǎn)是在半徑30-50公里范圍內(nèi)，基本上還是在北京都市圈內(nèi)，所以河北不要在這方面給予過(guò)高的期望。
京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的問(wèn)題和困境
三地處于不同的發(fā)展階段，面臨的問(wèn)題不一樣。北京由于福利相對(duì)封閉，在高水平的公共福利下開始面臨發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)有過(guò)的城市病，開始擔(dān)心霧霾等環(huán)境問(wèn)題，關(guān)注城市擁堵問(wèn)題，而環(huán)境問(wèn)題、擁堵問(wèn)題跟城市自身規(guī)劃有關(guān)，另一方面也和大氣環(huán)境有直接關(guān)系。等霧霾影響到北京了，才開始想到要一體化。在這種背景下應(yīng)該提出什么樣的政策？現(xiàn)在我們看到的政策是要求河北壓縮工業(yè)、壓縮煤炭，其實(shí)還是以北京為核心的一體化政策，這樣河北怎么完成過(guò)渡呢？發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%多的時(shí)候，服務(wù)業(yè)比重是工業(yè)比重的2－3倍，而天津服務(wù)業(yè)發(fā)展卻是弱項(xiàng)，那天津怎么促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展？因此，城市發(fā)展的理念和規(guī)劃，還有發(fā)展政策要進(jìn)行調(diào)整。
行政壁壘的影響大。沿北京邊界的城市對(duì)疏散人口、緩解北京房?jī)r(jià)壓力本來(lái)是可以起到作用的，但是京津冀區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施是分割的，北京的斷頭路有2300多公里，使得這種作用被壓制了。北京現(xiàn)在的基礎(chǔ)設(shè)施、交通資源的配置使河北和北京的聯(lián)系沒(méi)有加強(qiáng)，反而造成了交通擁堵，也使河北一些地方在想吸引北京低端產(chǎn)業(yè)時(shí)遇到了挑戰(zhàn)。
北京現(xiàn)在的軌道交通規(guī)劃，以及和河北省交通的聯(lián)系，滿足不了對(duì)外的要求?，F(xiàn)在的交通聯(lián)系靠的是高端化的交通方式，即高鐵，但高鐵對(duì)短距離人口流動(dòng)的有效性遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于輕軌和公路。東京的市郊鐵路是2013公里，北京才77公里，只有軌道交通網(wǎng)絡(luò)基本建立了，才能夠向河北進(jìn)一步延伸。東京周邊的很多城市，都是通過(guò)軌道交通聯(lián)接的。
資源要素的市場(chǎng)分配機(jī)制也有問(wèn)題。傳統(tǒng)的區(qū)域協(xié)調(diào)方法還在主導(dǎo)未來(lái)的規(guī)劃，但其實(shí)研究區(qū)域的問(wèn)題要研究體制問(wèn)題、行政體制管理問(wèn)題、交通問(wèn)題等。
促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的六點(diǎn)建議
第一，以人為本，以促進(jìn)增長(zhǎng)就業(yè)為前提。協(xié)同發(fā)展也是發(fā)展，是解決人的問(wèn)題。河北7383萬(wàn)人口，城鎮(zhèn)化率才48%，那52%的人口怎樣從農(nóng)地轉(zhuǎn)移出來(lái)，怎么能借著京津的發(fā)展帶動(dòng)快速步入城鎮(zhèn)化進(jìn)程。如果所謂的京津冀一體化落在城市見物不見人的規(guī)劃上，那恐怕要走彎路。這么多年地方政府更多關(guān)注的是城市發(fā)展、城市建設(shè)，卻忽視了產(chǎn)業(yè)、忽視了人口，所以京津冀一體化的核心問(wèn)題是怎樣通過(guò)北京、天津兩個(gè)這么好的城市，把河北的非農(nóng)就業(yè)和城鎮(zhèn)化帶動(dòng)起來(lái)。這是人的問(wèn)題。
第二，尊重規(guī)律，京津冀協(xié)同發(fā)展不是一天兩天的事情。很多地方提出來(lái)“三年大變樣”是不符合發(fā)展規(guī)律的。我們看韓國(guó)，即便它的計(jì)劃很強(qiáng)，平均一個(gè)新城的建立大概也需要十幾年，而日本基本上是花20-30年的時(shí)間建一個(gè)新城?？墒侵袊?guó)很多地方3年就想建一個(gè)新城，導(dǎo)致成本過(guò)高，農(nóng)民進(jìn)不來(lái)。
第三，重在建立機(jī)制，解決行政間的配置問(wèn)題，解決體制的障礙問(wèn)題，公共服務(wù)均等化問(wèn)題，花10年時(shí)間把整個(gè)機(jī)制建立起來(lái)，形成要素流通的大環(huán)境。
第四，以市場(chǎng)為主導(dǎo)，打破行政的過(guò)度干預(yù)。既要打破等級(jí)化行政干預(yù)，建立高層的協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)也要發(fā)揮市場(chǎng)的主體作用，弱化政府建新城的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。無(wú)論在交通資源還是基礎(chǔ)設(shè)施資源配置上，甚至是城市公共服務(wù)配置上，都要更加尊重市場(chǎng)的選擇。
第五，原則上調(diào)整增量、繼續(xù)優(yōu)化存量。比如在北京要限制中央新增事業(yè)單位，一些新建的大學(xué)、新建的醫(yī)院、新建的總部不要建在北京了，要向京郊、河北布局，這樣才有可能帶動(dòng)資源的優(yōu)化配置。比如，日本在國(guó)土整治規(guī)劃中曾經(jīng)對(duì)限制人口向東京流入提出政策，規(guī)定工廠的規(guī)模和學(xué)校的規(guī)模，超過(guò)規(guī)模一律不允許在東京城區(qū)建，當(dāng)然，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，特別是土地私有化的大背景下，這種限制的效果是有限的。
第六，改變區(qū)域研究方法，改革區(qū)域管理體制。京津冀的服務(wù)業(yè)發(fā)展格局中，北京是一枝獨(dú)秀，怎么樣發(fā)揮北京的服務(wù)業(yè)優(yōu)勢(shì)是一個(gè)大課題；能不能改革戶籍，在部分地區(qū)形成戶口同城化，比如把北京周邊幾個(gè)城市的戶口與北京同城化；不要以邊界來(lái)劃定經(jīng)濟(jì)區(qū)，過(guò)去是沿北京周邊建立北京圈，張家口為什么可以申奧，這跟北京的服務(wù)業(yè)有天然的聯(lián)系，所以，要研究怎么依托市場(chǎng)重新建立經(jīng)濟(jì)圈，而不是簡(jiǎn)單的劃定邊界；怎樣通過(guò)軌道等重新規(guī)劃區(qū)域交通問(wèn)題，發(fā)展承載人口多、節(jié)點(diǎn)多的交通，而不是高大上的交通，日本韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)不是建立高速公路、高速鐵路，而是更多通過(guò)輕軌等軌道交通來(lái)帶動(dòng)人流，在此基礎(chǔ)上形成衛(wèi)星城。
最后，對(duì)河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平弱的地區(qū)、人口城鎮(zhèn)化水平弱的地區(qū)要加強(qiáng)政策支持，北京、天津應(yīng)該如何對(duì)河北進(jìn)行支持，這是需要中央來(lái)決策的。
（本文根據(jù)中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在2014年7月7日第二屆中國(guó)中小企業(yè)投融資交易會(huì)“京津冀一體化聯(lián)動(dòng)”論壇上的主題演講整理）
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