“要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”的表述剛剛出現(xiàn)在十八屆三中全會，安徽省就傳來20個縣、區(qū)將開展農(nóng)村綜合改革示范試點工作的消息。據(jù)報道，試點地區(qū)今后農(nóng)村集體建設用地可以通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設，而且在可見的未來，還將建設統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場。
中國土地制度最大弊病之一就是城鄉(xiāng)二元分治，在這個制度下，農(nóng)民集體所有的土地除了用于宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之外，不能夠用于其他建設用途，也正是如此，產(chǎn)生了所謂的“同地同權”問題——— 為什么農(nóng)民集體所有的土地卻不能夠由農(nóng)民自己決定其建設用途，非得收歸國有之后再另行出讓？因為一旦收歸國有，那么農(nóng)民獲得的補償極低。按照《土地管理法》第47條的規(guī)定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。在現(xiàn)實中，一畝地所能獲得的征收補償款大約為3萬元以內(nèi)。
從這個角度出發(fā)，安徽的實踐值得期待。改變建設用地的供應模式，讓集體土地直接入市，那就意味著農(nóng)民可分享土地的非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的收益。
但這就足夠了嗎？在我看來，如果只解決農(nóng)地的入市問題，恐怕對于農(nóng)民土地財產(chǎn)權利的保護沒有多大改進，甚至某種情況下還可能激化矛盾——— 不是農(nóng)民和政府，而是農(nóng)民和集體之間的矛盾。一個簡單的疑問是，集體所有的土地流轉(zhuǎn)之后產(chǎn)生的收益歸誰所有？是農(nóng)民、村集體，還是農(nóng)民和村集體共同所有？在現(xiàn)有制度下，誰獲得收益并沒有一個清晰的答案。以農(nóng)地征收補償為例，絕大多數(shù)人都會想當然地認為征地補償款應給予失地農(nóng)民。但從法律上來看，問題并不那么簡單?！锻恋毓芾矸ā返?7條對農(nóng)地征收的補償費用列出了具體細目，即土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費。但這些費用歸誰所有，如何分配？按《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有?！?/p>
但在具體的運作過程中，由于土地承包三十年不變，被征收土地的補償款往往歸屬于原來的承包人。不過對于那些集體留置土地的補償款，則存在很多分歧。法律沒有統(tǒng)一規(guī)定，各地做法也不一致。有些省份規(guī)定農(nóng)民可以獲得補償款，而且明確了村集體和農(nóng)民的分配比例；也有規(guī)定村集體是補償主體的；但更多省份則如《土地管理法實施條例》那樣，并沒有直接規(guī)定土地使用權人和所有權人的分配比例。正是由于法律的不盡詳細，導致在征收補償款分配過程中，村民和村民之間、村民和村集體之間糾紛不斷，甚至還會產(chǎn)生誰是集體經(jīng)濟成員之類的紛爭。
之所以會有這些糾紛，一個最為根本的問題是，在集體所有制下，集體和個人、個人和個人之間的權利義務界限并不清晰。個人在集體經(jīng)濟中所具有的權利，究其本源是基于身份而產(chǎn)生，這種身份可能是與生俱來，而不是像公司股東一樣能夠通過股份多少而明晰。這種身份權的一個重要特征就是要維護身份的穩(wěn)定，只有其成員相對固定時才可以進行劃分，但現(xiàn)代社會的流動恰又與此發(fā)生矛盾：一個已出嫁的村民還具有原集體經(jīng)濟組織成員的身份嗎？這并不是一個簡單的加減問題，而是涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟和其成員之間權利的界限。
以往很多村民和村集體之間因為征地補償款而發(fā)生的糾紛多屬于此類。既然征地補償時個人和集體之間可以因此而發(fā)生糾紛，那么今后土地流轉(zhuǎn)時的收益又該歸誰所有？個人和集體之間的契約該如何構(gòu)建？
如果說集體土地直接入市是從增量角度考慮農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利，讓農(nóng)民分享城市化的紅利；那么明晰集體和個人之間的權利界限，就是從存量視角分配土地財產(chǎn)權。為此我建議，為了盡可能地減少個人和個人、個人和集體之間的糾紛，有必要對集體經(jīng)濟組織進行改組，無論是股份制還是合作制改造，總之必須明晰權利，否則，更多的土地流轉(zhuǎn)收益則有可能只對少數(shù)人有利，而和多數(shù)農(nóng)民無關——— 此前農(nóng)民和集體之間因征收補償款引發(fā)的糾紛就是前車之鑒。 
聯(lián)系客服
