[摘要] ：集體土地征用是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權限和程序，在給農(nóng)民集體或個人補償后，將農(nóng)民集體所有土地轉變?yōu)閲宜?/span>的一種法律制度。但在具體的土地征用過程中，往往出現(xiàn)農(nóng)民對土地的賠償不滿引起有關的糾紛，引起社會的不穩(wěn)定。本文從我國土地征用制度的概念、特征談起，對土地征用制度應遵循的原則、補償安置中存在的問題，以及如何解決在土地征用中出現(xiàn)的利益分配問題的進行論述，使人們明白，土地征用是國家行為，國家應依法進行賠償。但土地征用中“公共利益需要”應明確界定，從而可避免個別人或個別組織為私自利益而征用土地；現(xiàn)行的補償標準無法體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異，補償標準應更加靈活體現(xiàn)各地的區(qū)別，才能維持農(nóng)民征地前的生活水平。尤其是土地收益分配和管理問題，即如何在集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人之間進行合理的分配問題，對征地補償費的發(fā)放的監(jiān)督力度不大的問題。上述這些問題的解決刻不容緩。現(xiàn)就我國目前集體土地征用制度存在的問題和相應立法建議略作一探討。
[關鍵詞]：土地征用； 集體土地 ；公共利益； 安置補償；
在我國，土地實行社會主義公有制，也就是全民所有制和農(nóng)民集體所有制。作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權也相應存在國家土地所有權和集體土地所有權兩種類型。集體土地征用是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權限和程序，在給農(nóng)民集體和個人補償后，將農(nóng)民集體所有土地轉變?yōu)閲宜小Ｍ恋卣饔檬潜ＷC國家公共設施和公益事業(yè)建設所需土地的一項重要措施。我國《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，這是我國實行土地征用地憲法依據(jù)。但現(xiàn)實土地征用中出現(xiàn)的收益分配和管理問題，嚴重阻礙了國家的土地征用，影響了社會的穩(wěn)定，阻礙了社會的發(fā)展。
集體土地征用制度的特征
一、征用土地的主體是國家
只有國家才能在國家建設征用土地的法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有國家建設的需要依法征用集體所有土地的權利。盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關，企事業(yè)單位，社會團體以及個人，但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實際需要，依照法律規(guī)定地程序向土地機關提出用地申請，并在申請批準后獲得土地的使用權。另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關，他們代表國家具體實施征地事宜。
二、征用土地具有強制性
國家建設征用土地并非民事行為，而是經(jīng)國家授權并依照法律規(guī)定和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設征用土地法律關系的主體－－國家，與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會的地位是不平等的。土地征用法律關系的產(chǎn)生并不是雙方的自愿，而是基于國家的單方面的意思，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地，是行政命令。被征用土地的集體經(jīng)濟組織必須無條件的服從。
三、征用土地是公共利益的需要
國家為了公共利益的需要，可以依法征用集體的土地?？梢詮膬蓚€層次上加以理解：其一，是直接的國家建設需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國防建設，公用事業(yè)，市政建設，交通運輸，水利事業(yè)，國家機關建設用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業(yè)。其二，是廣義地國家建設需要或者廣義的公共利益需要。就是凡是有利于社會主義現(xiàn)代化建設，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強，諸如設立國家主管機關批準的集體企業(yè)，三資企業(yè)，興辦國家主管機關批準的民辦大學以及其他社會公益事業(yè)等等，均是廣義上的國家建設和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設征用土地的原因。
四、征用土地必需對農(nóng)民集體進行補償
國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜娭频剡M行，而是有償?shù)貜娭七M行。土地被征用的集體經(jīng)濟組織應當依法取得經(jīng)濟上的補償。對被征用土地的適當補償，是國家建設征用土地必不可少的條件。所謂適當補償，就是嚴格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應當指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付。
集體土地征用制度的現(xiàn)實意義
一、滿足集體土地進入房產(chǎn)市場和城市發(fā)展的需要
在我國，城鄉(xiāng)差距長期存在，城鄉(xiāng)之間始終存在著一個農(nóng)村向城市索取資金和城市向農(nóng)村索取土地的問題。資源配置的經(jīng)濟學規(guī)律不可避免要使集體土地涉足城市房產(chǎn)市場，另外隨著我國社會主義經(jīng)濟建設的快速發(fā)展和社會城市化的加速進行，城市對土地的需求將不斷擴大。為了滿足城市對土地的需求，填補需求缺口，城市除了向高空發(fā)展外，就剩下向城市郊區(qū)農(nóng)村索取集體土地這一唯一途徑了。幾十年來，土地征用制度為完善土地法律制度，保障社會主義建設順利進行方面發(fā)揮了巨大作用。
二、適應我國國情，保護農(nóng)業(yè)用地的需要
我國是一個人多地少，耕地資源貧乏的國家。集體所有的土地肩負著十幾億人口的溫飽重任。隨著人口的急劇增長與經(jīng)濟建設的發(fā)展，人地相爭的矛盾將十分突出。因此，國家將“十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地”作為我們的一項基本國策。農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)開發(fā)用地，其短期經(jīng)濟效益確實十分明顯，這成為導致我國耕地減少的直接原因之一。如果對農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)用地不加以限制，任其自由發(fā)展，勢必影響到作為我國經(jīng)濟基礎的農(nóng)業(yè)，增加不安定因素。切記，保護好耕地就是保護我們的生命線。
集體土地征用應遵循的原則
一、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則
十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。因此，各級人民政府應當采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理，保護開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要堅持：（1）加強規(guī)劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地（2）要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地（3）要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田（4）加大土地監(jiān)察和土地違法行為地打擊力度，切實制止亂占耕地和濫用土的行為，堅持高效集約用地。
二、保證國家建設用地地原則
國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從。 這不但因為征用土地是國家權力的行使，而且因國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是國家的最高利益，是全體人民共同利益的體現(xiàn)。任何人行使權利都不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對個人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益得體現(xiàn)，因此應在貫徹節(jié)約土地，保護土地的前提下保證國家建設用地，解決好保護耕地和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾。
三、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則
國家對集體土地征用，使農(nóng)民集體土地所有權喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益的喪失。所以用地單位應當根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)；二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置；三是征用的耕地要依法賠償；四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當補助。是農(nóng)民不會因為國家征地而降低生活標準。
四、誰使用土地誰補償?shù)脑瓌t
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付。這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償費用是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。
集體土地的補償安置問題
補償，是征地工作中極為重要的一環(huán)。。因其涉及到國家、集體、和個人利益。所以，在征地補償安置中，一定要考慮到建設項目的投資和國家建設的發(fā)展，又要考慮被征地單位以及農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平，力求做到國家利益優(yōu)先，兼顧用地單位和被征地單位和農(nóng)民的各方利益，只有這樣才能使征地工作順利開展。
一、征用集體土地的補償原則
（1）保持被征地農(nóng)民原有生活水平不降低原則。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，征用農(nóng)民的土地等于剝奪了他們的生活來源。因此，征地補償應使被征地農(nóng)民的生活水平不降低為原則，以保障農(nóng)民的利益不因征地而受損失 （2）按照被征用土地的原用途給予補償?shù)脑瓌t。征用土地的補償標準和補償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補償標準和補償范圍。這樣的賠償原則，農(nóng)民是能夠接受的。
二、征用集體土地的補償范圍和標準
征用集體土地的補償費用包括三項內(nèi)容（1）土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補償費標準規(guī)定。（2） 安置補償費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至6倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍?！逗颖笔∪嗣裾k公廳關于貫徹落實國家土地調(diào)控政策的實施意見》指出，無論征收耕地，還是征收其他用地、建設用地或未利用地，土地補償費和安置補助費之和都不得低于被征土地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地的前三年平均產(chǎn)值的16倍。
三、安置剩余勞動力
國家征用集體土地造成的多余勞動力，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位或全民所有制單位就業(yè)，并將相應的安置補助費轉撥給吸收勞動力的單位。但就現(xiàn)在的情況看來，用地單位一般都是以補助金錢為主。
四、土地補償費用的處理
土地補償費用的問題，是當前土地征用中的敏感問題，因它涉及到農(nóng)民的切身利益。國家征用土地的土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。但實際情況是，補助對象并非是農(nóng)村集體的全體成員，而只是被征土地的部分農(nóng)民。所以市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監(jiān)督，對侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關費用的要依法給予行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任，。
我國土地征用中存在的若干問題及其對策
我國現(xiàn)行的土地征用制度對保證國家建設起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，這個制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問題亟待解決：
一、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定
我國《憲法》規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用；《土地管理法》規(guī)定：國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。這些規(guī)定都強調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。 “公共利益需要”的概念太概括，使人們易產(chǎn)生模糊感覺。
二、土地征用補償問題
在土地征用中，政府強制性地取得集體土地所有權。在此過程中，土地權利的轉移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府征用土地。農(nóng)民集體所有權表現(xiàn)為一種不完全的所有權，其收益權受到削弱。我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，進而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導致農(nóng)民對征地的不滿?！逗颖笔∪嗣裾k公廳關于貫徹落實國家土地調(diào)控政策的實施意見》就指出土地補償費和安置補助費之和都不得低于被征土地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地的前三年平均產(chǎn)值的16倍，就是對現(xiàn)實征用問題的明確回答。
三、土地收益分配和管理問題
在土地征用過程中產(chǎn)生的土地收益，為土地的所有權及使用權收益。這部分收益本來應該在集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉(xiāng)政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人獲取的補償收益減少，農(nóng)民們對此意見很大。據(jù)有關部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占用了補償收益的可觀部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟組織手中的征地補償費也往往被少數(shù)村干部所侵吞，到失地農(nóng)民手中的補償寥寥無幾，難以維持他們現(xiàn)有的生活水平。
基于上述對我國集體土地征用的特征、現(xiàn)實意義、遵循的原則、補償安置的分析，可以看出，我國的土地征用之所以不是那么當然的順利進行，并不是因為人們抵制土地征用，而是因為土地征用中存在的弊端所致。所以“公共利益需要”應盡量明確地界定、從而可避免個別人或個別組織為私自利益而征用土地；我國《土地管理法》中明確規(guī)定的補償標準，難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，補償標準應更加靈活體現(xiàn)各地的區(qū)別，才能維持農(nóng)民征地前的生活水平；土地征用權的行使盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權由國務院及省級人民政府行使，但行使審批權時應加強監(jiān)督機制，從而避免在征地申報過程中出現(xiàn)弄虛作假的行為，維護國家整體利益；土地收益分配和管理問題，即在集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人之間進行合理的分配問題，應嚴格執(zhí)行《土地管理法》實施條例第二十六條的規(guī)定——土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有的規(guī)定，對征地補償費的發(fā)放要加大監(jiān)督力度，應建議立法部門盡快制定《失地農(nóng)民權益保障法》，使集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人的合法權益得到應有的保障，使他們因失去土地而得到的補償真正的拿在自己手中，使我們的社會得到應有的和諧。
參考文獻
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