2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過了《憲法》修正案，第一次在《憲法》中明確提出了私有財產(chǎn)權(quán)和補償?shù)母拍?。《憲法》?3條第3款修改為:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征收并給予補償?！边@次《憲法》修改的規(guī)定，雖然在某些內(nèi)容和提法當中還有一些模糊和欠缺，但這些規(guī)定為我國今后農(nóng)村土地征收補償制度的進一步建立和完善提供了《憲法》上的基礎和保障。在我國，土地征收不僅征收了土地的所有權(quán)，還連帶地征收了附著于土地之上的土地承包經(jīng)營權(quán)。我們認為土地承包經(jīng)營權(quán)人應該成為土地征收法律關系的主體獨立地獲得補償；而對于集體土地所有權(quán)，除了用土地補償費給予補償外，還要通過賦予其主體土地發(fā)展權(quán)加以體現(xiàn)。 一．土地承包經(jīng)營權(quán)人應是征地補償費的獨立受讓主體
《土地管理法實施細則》第26條規(guī)定：土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征收土地的安置補助費必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。盡管該法條規(guī)定，地上附著物和青苗補償費歸其所有者所有；對安置補助費，不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用，但其前提是土地被征收的承包人并不能直接從征收方獲取。換言之，依立法原意，在土地征收法律關系中，集體經(jīng)濟組織是被征收方的唯一主體，土地承包經(jīng)營人并不是獨立受補償?shù)闹黧w，而是作為集體的成員，在集體經(jīng)濟組織中受償。我們認為應該將土地承包經(jīng)營權(quán)人作為獨立于集體的受償主體對待。
1．土地承包經(jīng)營權(quán)人成為獨立的受償主體，符合把土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)來加以保護的立法目的
我國以前包括《土地管理法》以及《民法通則》在內(nèi)的法律是將土地承包經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)來對待的。沿襲此立法思路，《土地管理法實施細則》等法規(guī)將土地承包經(jīng)營權(quán)人排除在征收法律關系當事人之外。正是認識到債權(quán)的保護力度沒有物權(quán)的保護力度大，把土地承包經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)處置存在很多弊端。正是秉承把土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)來對待而予以保護的立法宗旨，2003年3月1日正式生效的《土地承包法》推動了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，而2007年10月1日正式生效的作為財產(chǎn)基本法的《物權(quán)法》更是將土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)予以了明確規(guī)制。這兩部法律的出臺和正式實施使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)完全進入了法制化的軌道，實現(xiàn)了承包經(jīng)營權(quán)由債權(quán)性質(zhì)向物權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，土地承包經(jīng)營權(quán)成為物權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利已經(jīng)有了明確的法律依據(jù)。土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)的下位權(quán)利。而用益物權(quán)一個很重要的特征就是具有排他性。用益物權(quán)人不僅可以排除一般的人對于其行使用益物權(quán)的干涉，而且用益物權(quán)人在其權(quán)利范圍內(nèi)可以依據(jù)用益物權(quán)直接對抗物的所有人對其權(quán)利的非法妨害。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)也就必然具有排他性。不僅可以排除第三者如政府在實施征地行為時的非法妨害，而且也可以抵制作為所有人的集體組織在分配土地補償費時的侵害。很遺憾的是，盡管《土地承包法》、《物權(quán)法》先后出臺，但是《土地管理法實施細則》等并沒有進行相應的修改。正是因為《土地管理法實施細則》等法規(guī)將土地承包經(jīng)營權(quán)人排除在征收法律關系當事人之外，土地承包經(jīng)營權(quán)人往往會遭受雙重侵害。體現(xiàn)在：一方面國家在征收集體土地時，與村委會（組）簽訂征地合同，而將土地承包經(jīng)營權(quán)人排除在外，未讓農(nóng)民直接行使自己的財產(chǎn)權(quán)利。換言之，土地承包經(jīng)營權(quán)人在有關土地征收補償?shù)膮f(xié)商談判中沒有話語權(quán)，這樣帶來的結(jié)果是土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益往往得不到有效維護。另一方面土地征收補償款，往往被集體經(jīng)濟組織截留，或者將土地補償費另作他用，如償還村集體歷史欠債等。在土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)物權(quán)化的情況下，土地承包經(jīng)營權(quán)人在征收過程中獨立地參與補償費的分配也就順理成章。《土地管理法實施細則》等法規(guī)應依照《土地承包法》及《物權(quán)法》之立法精神進行修正。否則，達不到《土地承包法》以及《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)來進行保護的立法目的。
2．土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，用益物權(quán)具有優(yōu)先于所有權(quán)效力的特征決定了土地承包經(jīng)營權(quán)人應獨立地成為征收法律關系中的當事人
有一種觀點認為，我國法律規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬集體所有，農(nóng)民集體享有自物權(quán)。依法理，征收法律關系中一方主體自然是集體。盡管《土地承包法》賦予土地承包經(jīng)營權(quán)人30年的承包權(quán)，并且《物權(quán)法》也已將土地承包經(jīng)營權(quán)其作為物權(quán)對待，但不可忽視的是這也僅僅是他物權(quán)，與集體的自物權(quán)相比，其效力要低。因而土地承包經(jīng)營權(quán)人不應成為征收法律關系中的當事人，與之相適應的是，其也不能獨立地作為受償主體獲得補償。我們認為這種觀點值得商榷。恰恰相反，從現(xiàn)在世界物權(quán)法的發(fā)展趨勢來看，世界各國都認為用益物權(quán)具有優(yōu)先于所有權(quán)的效力。其根本的原因在于用益物權(quán)系基于所有權(quán)而產(chǎn)生的一種權(quán)利，沒有所有權(quán)就不會有用益物權(quán)。所以，如果不賦予用益物權(quán)以優(yōu)先于所有權(quán)的效力，那么，用益物權(quán)就會因所有人行使所有權(quán)而無法行使，從而使用益物權(quán)的設定失去意義。用益物權(quán)是由所有權(quán)派生的權(quán)利。但是，用益物權(quán)的這種派生性并不影響用益物權(quán)作為一種獨立的財產(chǎn)權(quán)的存在。用益物權(quán)一旦產(chǎn)生，就具有優(yōu)先于所有權(quán)的效力，其權(quán)利人就在設定的范圍內(nèi)獨立地直接支配其標的物，進行使用和收益而不受所有權(quán)人的干涉。盡管土地承包經(jīng)營權(quán)是從所有權(quán)中派生出來的，是用益物權(quán)的一種，但緣因用益物權(quán)優(yōu)先于所有權(quán)的特性，那么，土地承包經(jīng)營權(quán)也就當仁不讓地優(yōu)先于所有權(quán)，從而成為獨立于土地所有權(quán)的財產(chǎn)權(quán)利，因而土地承包經(jīng)營權(quán)人是獨立于土地所有人的法律主體，而不僅僅是集體的一個成員。所以，現(xiàn)行法律僅把作為發(fā)包人（土地所有人）的集體組織當作被征收的唯一當事人和受補償人是不妥的，土地承包經(jīng)營權(quán)人應平等地與農(nóng)民集體一起成為征收法律關系中的當事人，從而獨立地獲得補償。如果土地承包經(jīng)營人不是以獨立主體的角色，而是以集體成員身份獲得補償。這等于沒有承認土地承包經(jīng)營權(quán)是一種獨立的權(quán)利，等于否定了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)特性。
3．土地承包經(jīng)營權(quán)人作為獨立的受償主體，能夠減少土地承包經(jīng)營權(quán)人與集體組織之間因分配不公引起的爭端
征地補償費包括：土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。土地補償費與安置補助費構(gòu)成完整的征地價格，地上物及青苗補償費與地價無關。安置補償費是對被征地農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的補償，只要該家庭承包方農(nóng)戶放棄統(tǒng)一安置的，該費用就應支付給該農(nóng)戶。安置補助費具有極強的人身屬性，安置補助費設立的目的直接指向被征地的農(nóng)戶。從司法實踐存在的情況看，對安置補助費及青苗和地上附著物補償費一般很少引起糾紛，產(chǎn)生糾紛最多的是土地補償費。有的認為全部歸集體，有的認為主要是歸屬農(nóng)戶。認為主要是歸屬農(nóng)戶的理由是：其一，土地補償費指因國家征用土地對土地所有者和土地使用者因?qū)ν恋氐耐度牒褪找嬖斐蓳p失的補償。顯然土地使用者即土地承包經(jīng)營權(quán)人對土地的投入和收益造成的損失最大。其二，土地補償費主要歸農(nóng)戶有一定的文件依據(jù)。國土資源部于2004年11月發(fā)布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規(guī)定，土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配，具體分配辦法由省級人民政府制訂。按照此文件精神，只要省級人民政府制訂了相關文件，其分配的主體都應該是農(nóng)戶。例如《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第二十六條的規(guī)定，土地補償費支付給行使土地所有權(quán)的集體土地經(jīng)營管理單位，但被征用的屬農(nóng)民承包經(jīng)營的土地或者自留地，集體土地經(jīng)營管理單位又未能調(diào)整其他數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)耐恋亟o農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營的，應當將不少于百分之七十的土地補償費支付給被征地農(nóng)民。其三，在集體組織的土地沒有全部被征收時，該組織內(nèi)部，會出部分承包人土地被征收，而部分承包人土地沒有被征收的情況。集體土地部分被征收的情況下，承包人之間所受的影響是不同的。對土地被征收的承包人而言，其在剩余承包期限內(nèi)的預期利益會隨著政府征收行為的實施而喪失，而其他土地未被征收的承包人在未來承包期內(nèi)的利益卻沒有受損。如果土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有而不主要給農(nóng)戶的話，那么很可能由于補償金的平均分配而導致失去土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民的利益得不到應有的保護。這對失去土地的農(nóng)戶必然不公平。而有人認為，土地管理法規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，其實質(zhì)是對集體土地所有權(quán)的補償。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收到土地補償費后，有權(quán)決定是否在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行分配。即使有的地方主張土地補償費的大部分應歸被征地農(nóng)戶，但是究竟采取一個什么樣的比例，也存在爭議。我們認為這些爭議產(chǎn)生的最根本原因是沒有把土地承包經(jīng)營權(quán)人作為獨立的受償主體，如果其以獨立主體的身份出現(xiàn)，就不會出現(xiàn)此類的爭議，或者說此類爭議會大大減少。
二．農(nóng)民集體應是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體
既然土地承包經(jīng)營權(quán)人是征地補償費的獨立的受讓主體，那么集體組織的主體地位就應該通過農(nóng)地發(fā)展權(quán)來體現(xiàn)。然而，現(xiàn)實情況是一方面法律沒有規(guī)定土地發(fā)展權(quán)，另一方面在理論界在發(fā)展權(quán)的歸屬上存在爭議。土地發(fā)展權(quán)的歸屬對于土地發(fā)展權(quán)應該歸誰, 學術(shù)界對此的認識可分為單一主體論和二元主體論。單一主體論有兩種觀點，一種是認為土地發(fā)展權(quán)應該借鑒英、法等為代表的國家的做法, 將其歸為國家所有, 即漲價歸公。另一種是主張借鑒美國的做法, 將土地發(fā)展權(quán)自動歸屬于原土地所有權(quán)人, 即“漲價歸私”。主張二元主體論的學者, 大多從中國土地所有制的特點或維護農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)利益的角度, 主張中國土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體至少應該有兩個, 即國家和農(nóng)民集體。把土地發(fā)展權(quán)簡單地歸私或歸公的“單一主體論”, 是一種絕對產(chǎn)權(quán)觀念, 目前不適合中國國情?！皾q價歸公”著重公權(quán)的作用, 看似有管制效率, 但缺乏公平, 農(nóng)地保護與農(nóng)民利益得不到有效保障“漲價歸私”著重私權(quán)的利益, 太過激進, 其可操作性差, 如要求國家財政預算充足, 也易造成分配不公。我們支持二元主體論。在此框架下再來討論農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬。由于學者的注意力主要集中在是單一主體還是二元主體，因而對農(nóng)地發(fā)展權(quán)究竟是屬于農(nóng)民集體還是土地承包經(jīng)營權(quán)人鮮有研究。而主體歸屬不同，其法律意義也顯然不一樣，因此有必要對其進行探究。基于以下幾點原因，我們認為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體是農(nóng)民集體，而非土地承包經(jīng)營權(quán)人或者說單個的農(nóng)民。
1．農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民集體，才能體現(xiàn)國家和集體所有平等的《物權(quán)法》原則
國有土地發(fā)展權(quán)其主體是國家，即所有權(quán)主體，與之相對應農(nóng)地發(fā)展權(quán)也應歸所有權(quán)主體即集體。土地發(fā)展權(quán)內(nèi)容包括兩項：一是農(nóng)地向非農(nóng)城市建設轉(zhuǎn)用的權(quán)利；二是城市建設用地改變現(xiàn)狀用途及利用強度的權(quán)利。前者稱為農(nóng)地發(fā)展權(quán)，它是一項獨立的財產(chǎn)權(quán)。它是因限制土地發(fā)展、為保護耕地,防止任意變更農(nóng)地為非農(nóng)建設用地而形成的，是與集體土地所有權(quán)相分割而產(chǎn)生的一種財產(chǎn)權(quán)利。后者稱為市地發(fā)展權(quán)。也被稱為空間權(quán)，或建筑權(quán)，或空間建筑權(quán)。市地發(fā)展權(quán)屬于國家，這在理論界基本上沒有爭議。分析土地發(fā)展權(quán)與土地使用權(quán)關系的關鍵,是考察國有土地使用權(quán)人和集體土地使用權(quán)人是否擁有土地發(fā)展權(quán)。我國《土地管理法》第56條規(guī)定:“建設單位使用國有土地的,應當按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準文件的規(guī)定使用土地;確需改變該幅土地建設用途的,應當經(jīng)有關人民政府土地行政主管部門同意,報原批準用地的人民政府批準。”這表明,國有土地使用權(quán)出讓(或劃撥)并不意味著土地發(fā)展權(quán)也隨之出讓,國有土地發(fā)展權(quán)歸屬于國家。當然,國有土地使用權(quán)出讓后建設單位對土地的開發(fā)也是土地用途和集約度的變更過程,在這一過程中似乎建設單位行使了國有土地發(fā)展權(quán),其實不然。事實上,在國有土地使用權(quán)出讓合同或劃撥文件中出讓方代表國家已經(jīng)預設了該幅土地的用途,國家在這里已經(jīng)行使了國有土地發(fā)展權(quán)利。這就表明國有土地使用權(quán)人不擁有集體土地發(fā)展權(quán)。我國土地分為國家所有和集體所有兩種形式, 而且法律上國家所有和集體所有是平等的。既然國有土地發(fā)展權(quán)其主體是國家，國有土地使用權(quán)人不享有土地發(fā)展權(quán)，那么，我們認為，農(nóng)民集體也應自然享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)，土地使用權(quán)人即土地承包人不擁有農(nóng)地發(fā)展權(quán)。這既是與我國土地所有權(quán)體系由國家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)構(gòu)成之現(xiàn)狀相適應，更體現(xiàn)了《物權(quán)法》規(guī)定的平等原則?！段餀?quán)法》第3條第3款規(guī)定“國家實行社會主義市場經(jīng)濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利?！睂摇⒓w和私人的物權(quán)實行平等保護，是《物權(quán)法》的一大亮點。這實際上是《民法》堅持的基本原則，即平等原則，包括主體地位平等和保護平等在《物權(quán)法》中的體現(xiàn)。如果將土地承包經(jīng)營權(quán)人作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體，必然會違背物權(quán)平等的原則。我國實際中農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地利益之所以肆意地被侵犯，這與土地征收過程中沒有堅持物權(quán)平等的原則有很大關系。
2．農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民集體，才能公平地維護具有成員資格而未分得土地的人和土地未被征收人的利益
有人認為，集體土地發(fā)展權(quán)只能歸屬于集體土地使用權(quán)主體———農(nóng)民。理由是集體土地使用權(quán)是一種獨立的物權(quán),由于土地的承包期長達30年或者更久,使得該權(quán)利也具有準所有權(quán)的屬性,農(nóng)民得以對土地進行直接支配和排他性利用。農(nóng)民是集體土地的真正使用者、土地發(fā)展行為的真正責任人和后果的真正承擔者,集體土地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民在一定程度上擴大了農(nóng)民對集體土地的處分權(quán)能,這樣也能夠真正起到對權(quán)利人行為的正向激勵作用,有利于配合《農(nóng)村土地承包法》的實施而長期穩(wěn)定農(nóng)地承包關系,鼓勵農(nóng)民向土地投資。國家通過購買土地發(fā)展權(quán)和實行土地用途管制制度,不但有利于保護耕地,而且有利于增加農(nóng)民收入,使經(jīng)濟增長的成果惠及廣大農(nóng)民。這是在我國特殊國情背景下特有的制度創(chuàng)新安排。我們認為，集體土地發(fā)展權(quán)歸屬土地承包經(jīng)營權(quán)人，在集體土地被全部征收時，影響不大。然而，如果是部分人的土地或者部分人的部分土地被征收，那么就有很大的影響。在一個集體組織內(nèi)部，在二輪承包期結(jié)束后依據(jù)《土地承包法》、《物權(quán)法》或者相關法規(guī)進行承包時，土地被征收的承包人有權(quán)重新獲得相應份額的土地。因為這些承包人雖然其土地全部或者部分被征收，但是其成員資格仍然存在，換言之，是因為享有成員資格而有可能分得土地，而不是因為承包了土地而具備了成員資格。承包土地被征收了，并不導致成員資格的喪失。按照前文的論述，在土地被征收的承包人已被作為獨立的受償主體，且其已經(jīng)通過獲得征地補償費的方式使自己承包期內(nèi)的利益得以彌補的情況下，這部分人與其他土地未被征收的人一樣其利益并未受損。所以，其就不能獨享因土地用途的改變而獲得的土地增值收益。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬歸屬, 一個重要方面體現(xiàn)的就是土地增值收益的分割問題。這些收益應歸具有成員資格而未分得土地的人和土地未被征收的人以及土地被征收的人共同享有，即農(nóng)民集體享有。否則，對具有成員資格而未分得土地的人和土地未被征收的人是不公平的。
3．農(nóng)地發(fā)展權(quán)應歸屬于農(nóng)民集體，這也是我國土地公有制的特點決定的
國外關于土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利性質(zhì)存在不同的制度規(guī)定: 一是土地發(fā)展權(quán)同地上權(quán)、抵押權(quán)一樣, 作為一項私權(quán)利, 歸屬于原土地所有權(quán)人； 二是土地發(fā)展權(quán), 作為一項公權(quán)利, 自始即為政府或國家所有。這兩種不同的制度規(guī)定, 其價值取向各有不同。土地發(fā)展權(quán)作為一項私權(quán)利, 歸屬土地所有權(quán)人的制度規(guī)定, 主要是基于效率的考慮；土地發(fā)展權(quán)作為一項公權(quán)利, 歸屬國家或政府的制度規(guī)定, 主要是基于社會公平的考慮。我國實行土地公有制, 包括土地的國家所有和土地的集體所有兩種所有制形式，不存在國外土地歸私人所有的情況。在土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)定位問題上, 不存在國外因土地歸私人所有而產(chǎn)生社會不公的條件。而且我國兩種土地所有權(quán)存在地域界限, 國有土地主要分布在城市市區(qū), 農(nóng)民集體土地主要分布在農(nóng)村和城市郊區(qū)。這進一步確保了土地發(fā)展權(quán)歸土地所有權(quán)人所有不會產(chǎn)生社會不公平。因此，我國不能實行土地發(fā)展權(quán)國有化，即不能將土地發(fā)展權(quán)定性為公權(quán)利而歸屬其他權(quán)利體系。我國應把土地發(fā)展權(quán)作為一項私權(quán)利, 歸屬于原土地所有權(quán)人所有。由于我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體而非農(nóng)民，所以，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體應該是農(nóng)民集體。
4、農(nóng)地發(fā)展權(quán)應歸屬于農(nóng)民集體，這樣才能體現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)能的差異性
在我國土地權(quán)利體系中, 土地所有權(quán)居于中心地位, 構(gòu)成土地權(quán)利體系制度的基石，其他權(quán)利如用益物權(quán)則是從土地所有權(quán)中派生出來的。土地所有權(quán)以土地為其標的物, 是土地所有人獨占性地支配其所擁有土地的權(quán)利。土地所有權(quán)人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)可以對其所有的土地進行占有、使用、收益和處分。用益物權(quán)人與所有人的最大一個不同，就是處分權(quán)的行使上不一樣。用益物權(quán)人可以對用益物權(quán)本身進行處分，如轉(zhuǎn)讓、抵押等，這是權(quán)利自身的特性決定的，為當然之理。所以，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)，有權(quán)在轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他流轉(zhuǎn)方式中選擇一種進行。但是，用益物權(quán)人不可以對物進行法律上處分。對物的法律上處分是所有權(quán)的核心權(quán)能，它除了法律有特別規(guī)定或當事人有特別約定外，只能由所有人自己行使。所以，法律上處分權(quán)能是不能包含在用益物權(quán)的內(nèi)容中的。農(nóng)地發(fā)展權(quán)體現(xiàn)在兩個方面。一是變更土地性質(zhì)的權(quán)利，二是獲取增值收益的權(quán)利。很顯然，變更土地性質(zhì)是法律上的處分，其權(quán)利只能歸屬于所有人，即農(nóng)民集體。盡管理論界對農(nóng)民集體本質(zhì)認識不一，有的認為是共同共有，有的認為是按份共有，并且在許多地方農(nóng)民集體集體組織也確實是虛置的。但是農(nóng)民集體與土地承包經(jīng)營權(quán)人個體畢竟還是不一樣的。如果將農(nóng)地發(fā)展權(quán)賦予土地承包經(jīng)營權(quán)人，這必然會否定所有權(quán)的特征，從理論上講是行不通的。
結(jié)論：基于前文的分析，我們認為要對我國相關土地法規(guī)進行修改。一方面要把土地承包經(jīng)營權(quán)人作為征收法律關系中被征收一方，從而成其為獨立的受償主體獲得補償。另一方面要通過賦予農(nóng)民集體農(nóng)地發(fā)展權(quán)來體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的主體地位。
本文主要參考文獻：
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注：本文系2007年省社科聯(lián)課題《農(nóng)民土地權(quán)益與農(nóng)地保護研究》（A2007013）及2007年省社科院青年課題《土地發(fā)展權(quán)視角下的征地拆遷補償制度研究》成果。課題組成員為：吳興國、齊海華、高光亮、裴文泓，本文由吳興國執(zhí)筆。
作 者：吳興國，安徽宿松人，1974年10月出生?，F(xiàn)任安徽省社會科學院法學所副研究員、研究室主任，主要研究：民商法學、農(nóng)村法制。
