收費公路成為中國社會當下的一個熱點話題。一方面，《2013年全國收費公路統(tǒng)計公報》稱，全國收費公路整體虧損，另一方面，根據(jù)路橋上市公司年報，收費公路被指暴利，或成為“提款機”；一方面，部分收費公路超期收費，飽受輿論詬病，另一方面，收費公路的大量到期債務無法償還。面對此間的種種亂象，作為主管部門的交通運輸部提出了關于收費公路改革的基本思路，并正在修改《收費公路管理條例》，將于今年下半年發(fā)布。我們認為，交通運輸部關于收費公路改革的基本思路和《收費公路管理條例（修正案）》存在缺陷，其問題源頭在于缺乏對公路定位的認知，公路體系的架構亦存在偏差，需要從這些基本問題出發(fā)，認真反思、檢討并重新制定公路收費政策。
本報告的主要觀點和政策建議是：
1.公路的定位是“混合物品性質(zhì)的公用事業(yè)”。基于此，并不存在性質(zhì)迥異的兩個公路體系，有且只有一個公路體系。應該按照一個公路體系的思路來調(diào)整、改革收費公路的管理體制和相關政策。
2.如果認同一個公路體系，那么，收費公路的理想狀態(tài)是一種類型，即政府還貸公路。由此，將大大簡化資金籌集的方式，即主要依靠貸款和發(fā)債籌集公路建設資金。因此，從現(xiàn)在起，不再批準開工建設經(jīng)營性公路；禁止將已建成、在建和已批復可研但尚未開工建設的政府還貸公路轉讓或劃轉為經(jīng)營性公路；研究制定現(xiàn)有經(jīng)營性公路退出的方案。
3.根據(jù)《公路法》的規(guī)定，以及“費改稅”的稅制改革原則，“多用多繳，少用少繳”的公平原則，并為環(huán)境保護籌集資金的需要，將收費公路（主要是高速公路）的養(yǎng)護資金也折算計入燃油附加稅，在建設經(jīng)費的貸款全部收回后，不再另行收取通行費。
4.PPP模式通過公共政策授權的特許經(jīng)營即特許收費，不應該也不可以獲取遠高于社會平均利潤水平的高額利潤，更不能轉移利潤至其他行業(yè)。因此，要有效推行公路項目PPP模式，關鍵在于創(chuàng)造公開透明的發(fā)展環(huán)境、硬化制度約束和監(jiān)管、強化社會資本的競爭。如果不能做到上述幾點，PPP模式就應當緩行。
5.對于將“延時收費”、“統(tǒng)貸統(tǒng)還”和“收費排他，以防擁堵”的做法上升為政策的考慮，要謹慎對待，充分討論和研究，不宜匆忙付諸推行。
一、公路的定位
公路姓“公”，這里，“公”是指公用事業(yè)。公路建設和養(yǎng)護，首先需要巨額資金，這里，資金是且只能是以多渠道方式籌集。所以，公路的定位是“混合物品性質(zhì)的公用事業(yè)”。
混合物品的界定源于公共物品的分類。公共物品分類一般有兩種方式：其一，分為純公共品（非排他性、非競爭性）、俱樂部物品（排他性、非競爭性）和共有資源（非排他性、競爭性）。其二，分為純公共品和準公共品（有限排他性和有限競爭性），準公共品又稱混合物品，又可分為公益品或受益品，如教育、圖書館、博物館和公園；公用事業(yè)物品（具有自然壟斷性），如公路、電力、自來水等?；旌衔锲放c公共物品、私人物品一并成為公共經(jīng)濟學中對于產(chǎn)品和服務的分類，以及財政職能與公共政策的劃分依據(jù)之一。
混合物品是同時具有使用或消費上的有限競爭性與收益上的有限排他性的公共物品。有限競爭性是指在消費者達到一定數(shù)量之前，增加一個人消費該產(chǎn)品時所帶來的邊際成本為零，而超過該數(shù)量后邊際成本將不再為零；非排他性指一個人在消費該產(chǎn)品時無法排除他人也同時消費這類產(chǎn)品，而有限排他性則是部分人可以被排除在對該產(chǎn)品的消費之外——基于法律或其他客觀原因，譬如由于該物品的生產(chǎn)加入了私人資源而不能無償使用。對照這一定義，不難發(fā)現(xiàn)，公路是典型的混合物品。在現(xiàn)實生活中，國家承擔著多方面的公共職能，公共資源的稀缺性決定其無法全部覆蓋公共職能，同時，私人資源有效進入公共物品的提供，在部分改變其性質(zhì)，成為混合物品的同時，也可以提高其效率。所以，混合物品成為當今社會的一個重要存在。
所謂公用事業(yè)，是指具有社會主體和居民共享特征的，服務于全社會生產(chǎn)、流通和居民生活的各項事業(yè)，包括公路在內(nèi)的基礎設施和市政服務通常屬于公用事業(yè)。將公用事業(yè)混同于公共服務（物品）的表述屢見不鮮，甚至在一些政策性思路中也常有這種誤讀。在交通運輸部關于收費公路改革的基本思路中，我們就發(fā)現(xiàn)了類似的問題。公用事業(yè)與公共服務都具有共享特征，但前者的消費是可以分割的，即排他的，后者的消費是不可以分割的，即非排他的，所以，前者可以對消費者收費，后者則不可以。在現(xiàn)代社會，公共服務的非排他有兩種情形，其一是技術性的，技術上無法做到排他，如國防、知識；其二是制度性的，制度上不允許排他，如義務教育、公共衛(wèi)生。厘清公用事業(yè)和公共服務的區(qū)別，對于相關政策制定是至關重要的。
公路的資金來源和使用特征決定了它的“混合物品性質(zhì)的公用事業(yè)”的定位。定位是事物相對穩(wěn)定的規(guī)定性。因此，制定公路收費政策必須始終扣緊公路的定位。
二、公路體系的架構
在交通運輸部關于收費公路改革的基本思路中，提出了未來中國的公路體系。交通運輸部認為，未來形成兩個公路體系：普通公路由政府公共財政承擔，提供均等化基本公共服務；高速公路通過收費方式，由用路者支付，提供效率服務。同時努力做到每一條收費公路的附近或平行走向上有一條以上可供選擇的非收費公路。
這個思路告訴我們，普通公路未來將是公共服務，而且是基本公共服務。既然是基本公共服務，那么，它就將是非排他、非競爭的，具體到公路，也就是不收費、不擁擠的。根據(jù)基本公共服務的性質(zhì)，這里的不收費是指，既不收建設費用，也不收養(yǎng)護費用。顯然，交通運輸部誤將公路這一本應是混合物品性質(zhì)的公用事業(yè)作為純公共服務了。這個思路還告訴我們，中國的高速公路將永遠是效率服務，將永遠收費。如果這里的永遠收費是指養(yǎng)護費用，那無可指摘，但如果不是，而是包括建設費用，就需要商榷了。與之而來的問題是，即便是養(yǎng)護費用，究竟選擇什么方式收??？
公路是具有有限競爭性的混合物品，在使用者達到臨界點之前是非競爭的，之后具有競爭性。但是，公路是否具有使用上的非排他性？這個更多地取決于法律的規(guī)定，法律可規(guī)定非排他，如城市道路和普通公路；也可規(guī)定排他，如收費的高速公路。是否具有排他性，是影響物品分類屬性的重要方面。美國基本上規(guī)定所有道路都非排他——除極少數(shù)收費公路，它的道路是一個體系；中國交通部現(xiàn)在規(guī)定鄉(xiāng)村公路、普通公路非排他，高速公路排他，公路變成兩個體系。這兩種情形，邏輯上似乎都說得過去。但是，法律的規(guī)定會直接影響到公路的財務安排，即建設、養(yǎng)護資金的籌集方式。美國因為法律規(guī)定非排他，因此，經(jīng)費來自稅收，包括一般稅收（少部分）、燃油稅（目前是主要部分，未來可能被里程收費所取代）和土地溢價歸公部分。中國的情形則比較混亂，經(jīng)費來源既有車購稅、燃油附加稅，又有高速公路收費；使用上，前兩種經(jīng)費來源同時用于非排他的公路和排他的高速公路，后一種則只用于高速公路。中國高速公路的排他純粹是為了收費而定的，但引出了一系列問題：一條高速公路的收費總量怎么定？以收足該公路的建設成本為標準，還是不設總量上限？一條高速公路的收費年限怎么定？如果設定年限，設定多少年為宜？和前兩個問題相關的，如果屬于在給定年限內(nèi)收足了建設成本就不再收費的情形，那么，可能（1）此后的車輛不用付費，實質(zhì)上構成了對此前此后高速道路使用者的不公平；（2）為了盡快收回成本，可能設定了過高的收費標準，從而降低了高速道路收費期間的使用效率；（3）對于道路使用不足的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，可能永遠沒有一條能夠收回投資的高速公路。因此，綜合考慮，還是美國的一個公路體系比較恰當。
交通運輸部關于公路體系改革思路的“二分法”取了兩個極端：作為公共服務的公路和作為私人（效率）服務的公路。這顯然違背了公路的定位，是必須調(diào)整的。如果我們在公路定位上沒有歧義，也同意上述分析，那么，就應該按照一個公路體系的思路來調(diào)整、改革收費公路的管理體制和相關政策。如果說公路體系內(nèi)部存在著差別，那么，它們主要體現(xiàn)在建設資金投入的來源和結構上。顯然，這個差別只是量的，而不是質(zhì)的。
三、建設資金的籌集與償還
公路收費政策是否合理，首先取決于建設資金籌集與償還的方式。
《中華人民共和國公路法》規(guī)定：“除本法第五十九條規(guī)定可以收取車輛通行費的公路外，禁止任何公路收取車輛通行費?！薄豆贩ā贰暗谖迨艞l”的規(guī)定如下：“符合國務院交通主管部門規(guī)定的技術等級和規(guī)模的下列公路，可以依法收取車輛通行費：（一）由縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人集資建成的公路；（二）由國內(nèi)外經(jīng)濟組織依法受讓前項收費公路收費權的公路；（三）由國內(nèi)外經(jīng)濟組織依法投資建成的公路。”現(xiàn)在通常將這三種情形簡化為兩種收費公路類型：政府還貸公路，指第一種情形；經(jīng)營性公路，指第二、三種情形。第二種情形是指部分經(jīng)營性公路來自政府還貸公路的變性和轉讓；第三種情形是指部分經(jīng)營性公路是社會資本投資建設的公路。
回顧改革開放以來我國的公路建設，尤其是高速公路建設，通車里程超常規(guī)增長是有目共睹的事實，但其中的公共政策失誤何在？我們認為，失誤就在于開了建設經(jīng)營性公路的口子，并允許政府還貸公路變性為經(jīng)營性公路。本來，公路變性可以只是一種財務安排的調(diào)整，可以不增加剩余收費的總量，但在中國的情形恰恰不是這樣。也許有人會說，如果不開經(jīng)營性公路這個口子，不允許政府還貸公路轉讓為經(jīng)營性公路，就不會有公路建設的如此巨大成就。這究竟應該如何認識？
首先，“要想富，先修路”，公路對于經(jīng)濟和社會發(fā)展的作用毋庸諱言。但是，以什么方式籌措公路建設資金，決定著企業(yè)和居民的用路成本，也決定著全社會的物流成本。中國的物流成本明顯高于國際一般水平，與經(jīng)營性公路及其占比過高有著密切的關系。數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)的物流成本占銷售額的比例，中國為20%~40%，發(fā)達國家在9.5%~10%；社會物流成本占GDP的比重，中國為18%，美國是8.5%。數(shù)據(jù)還顯示，我國的過路過橋費占運輸成本的34%。盡管物流成本居高不下還有其他原因，但過高的公路收費無疑是其中的一個重要原因。由此，已經(jīng)影響到中國企業(yè)和產(chǎn)品的國際競爭力。
其次，一如過去30多年的增長方式對于推動中國經(jīng)濟增長起到過歷史性作用，但時至今日，這一方式中的一些關鍵條件難以為繼，必須轉型一樣，經(jīng)營性公路的融資模式也已經(jīng)走到盡頭，必須調(diào)整與改革。以政府還貸公路和經(jīng)營性公路相對平衡的江蘇省為例（在廣東省，高速公路幾乎都是經(jīng)營性公路）：2013年，該省政府還貸公路3142公里，經(jīng)營性公路4120公里，占比分別為43.27%和56.73%；政府還貸公路債務負擔384億元，經(jīng)營性公路則為1150億元，占比分別為25.03%和74.97%?？梢?，經(jīng)營性公路與政府還貸公路里程相近，但負債和融資成本均遠高于政府還貸公路，其融資模式已不可持續(xù)，必須調(diào)整與改革。
再次，經(jīng)營性公路自身弊端彰顯，到了設計改革方案研究其退出的時候了。高速公路上市公司的利潤水平甚至超過金融、房地產(chǎn)等行業(yè)，已是盡人皆知的事實。寧滬高速2010年年報坦承，收費公路毛利潤率高達73.77%。四川成渝同年的年報顯示，這家公司及其屬下3家分公司，營業(yè)利潤率最低的也有53%，最高的達70%，平均達到66%。2014年的部分年報顯示，深圳高速、山東高速、成渝高速等企業(yè)的利潤率多在30%以上。在特許經(jīng)營的條件下，居然有如此豐厚的回報，其他企業(yè)和老百姓將作何感想？一方面，路橋公司現(xiàn)金流充沛，另一方面，也考慮到收費大限以后的出路，媒體報道，已有路橋公司涉足房地產(chǎn)、金融等高回報行業(yè)，這部分業(yè)務收入和利潤甚至高于主營業(yè)務收入和利潤。對此，必須重申，由公共政策授權的特許經(jīng)營即特許收費，不應該也不可以獲取遠高于社會平均利潤水平的高額利潤，更不能轉移利潤至其他行業(yè)，如果這個問題在授權特許經(jīng)營時沒有說清楚，現(xiàn)在必須提出來，并加以監(jiān)管。
這一政策失誤主管部門已在反思和檢討。2012年4月，交通運輸部、國家發(fā)展改革委、財政部、監(jiān)察部、國務院糾風辦聯(lián)合下發(fā)《關于禁止將政府還貸公路違規(guī)轉讓或劃轉成經(jīng)營性公路的通知》（下簡稱為《通知》）?！锻ㄖ分赋觯骸敖挂泽w制調(diào)整、資產(chǎn)重組、有利融資等名義，違反《收費公路管理條例》等有關規(guī)定，將政府還貸公路，包括在建或已批復可研但尚未開工建設的政府還貸公路，轉為經(jīng)營性公路，隨意變更政府還貸公路屬性?！比欢锻ㄖ反嬖谡Z焉不詳?shù)膯栴}。從《通知》的標題，以及其中的一段表述：“禁止……將政府還貸公路，包括……”，應理解為所有政府還貸公路都不得轉讓或劃轉成經(jīng)營性公路，但是，文件中還有幾段相關表述卻并非這個意思。
表述一：“政府還貸公路收費權轉讓必須嚴格按照規(guī)定程序報批并采用招標投標方式，及時向社會公布”；表述二：“對已批準的政府還貸公路，在建設過程中轉為經(jīng)營性公路并確由國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建設的，應按規(guī)定程序報原批準單位重新批準”；表述三：“轉讓國道（包括國道主干線和國家高速公路網(wǎng)項目），應當報國務院交通運輸主管部門批準；轉讓國道以外的其他公路收費權，應當經(jīng)省級交通運輸主管部門審核同意，報省級人民政府批準，并報國務院交通運輸主管部門備案”。由此表明，這個文件僅針對“在建或已批復可研但尚未開工建設的政府還貸公路”，并未涉及已建成的政府還貸公路，更未涉及是否繼續(xù)批準建設新的經(jīng)營性公路。
現(xiàn)在，相當部分地方政府的負債水平都已達到或超過警戒線時，利用社會資本建設包括公路在內(nèi)的基礎設施和市政服務，就成為它們的首選。因此，如果已建成政府還貸公路轉讓或劃轉經(jīng)營性公路，以及新批準開工建設經(jīng)營性公路的源頭不堵上，僅僅禁止將在建或已批復可研但尚未開工建設的政府還貸公路轉讓或劃轉為經(jīng)營性公路是遠遠不夠的?？梢灶A見，如果繼續(xù)批準經(jīng)營性公路項目，繼續(xù)提高其在收費公路中的比重，那么，一個人為造成的高速公路自然壟斷行業(yè)就將最終形成（現(xiàn)在是初步形成），高速公路收費就將遙遙無期，這是該行業(yè)以外的企業(yè)和廣大居民都不愿意看到的。
我們認為，收費公路的理想狀態(tài)是一種類型，即政府還貸公路，由此，將大大簡化資金籌集的方式，主要依靠貸款和發(fā)債籌集公路建設資金。但是，目前做不到，經(jīng)營性公路是一個現(xiàn)實存在。即便如此，也有多種政策選項可供選擇，這里，擇其兩種闡述。其一，從現(xiàn)在起，不再批準開工建設經(jīng)營性公路；禁止將已建成、在建和已批復可研但尚未開工建設的政府還貸公路轉讓或劃轉為經(jīng)營性公路；研究制定現(xiàn)有經(jīng)營性公路退出的方案。與此同時，根據(jù)《通知》“建設和管理政府還貸公路，應當按照政事分開的原則，依法設立專門的不以營利為目的的法人組織”的要求，完善非營利的公路管理機構，負責收費公路的收費、還貸等具體工作。其二，有節(jié)制地允許經(jīng)營性公路存在，但進一步完善經(jīng)營性公路收費的制度安排。譬如，私人資本進入收費公路后，它的合理回報應該是多少，是否應該參照發(fā)債或中長期貸款利率來決定？由此決定在投資回收期每年該收多少費用？具體到每輛車按里程的收費標準是多少？誰來征收——政府還是投資人？到期如果沒有收回本金及合理回報，政府通過何種方式補償，是延長收費還是從車購稅或燃油稅中補償？所有這些相關問題，必須在正在修訂的《公路收費管理條例》中得到明確。
四、養(yǎng)護資金的收取與使用
公路收費政策是否合理，還取決于養(yǎng)護資金如何收取與使用。
在公路大規(guī)模建設時期，建設資金的籌集與償還，是公路收費政策面對的主要矛盾。然而，到了大規(guī)模建設的后期，養(yǎng)護資金如何收取與使用，也將成為必須直面和解決的問題。當然，其復雜性低于建設資金的籌集與償還。
《中華人民共和國公路法》第三十六條規(guī)定：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護資金，必須專項用于公路的養(yǎng)護和改建?！备鶕?jù)《公路法》的規(guī)定，以及“費改稅”的稅制改革原則，“多用多繳，少用少繳”的公平原則，并為環(huán)境保護籌集資金的需要，國務院已在2009年1月1日起，實施了成品油稅費改革，取消征收公路養(yǎng)路費、公路運輸管理費等，改為征收燃油附加稅。目前，我國普通公路的養(yǎng)護經(jīng)費已經(jīng)以燃油附加稅的形式含在成品油的油價中，不再另行收繳。其實，《公路法》所指的“公路養(yǎng)護資金”，并未專指普通公路，可以理解為亦包括高速公路，只是在開征燃油附加稅時，國務院令其只適用于普通公路。根據(jù)國際經(jīng)驗，以及上述各項原則，通過燃油附加稅籌集高速公路的養(yǎng)護資金，同樣是最有效率，也是最公平的。
在新能源車日趨增多的背景下，這類車輛的用路成本如何繳付，是一個新問題。我們認為，當新能源車尚處于鼓勵使用的階段，可以先忽略這個問題。當新能源車在全部車輛中的占比達到一定比例時，再來考慮和解決這個問題，也為時未晚。
為此，我們建議，將收費公路（主要是高速公路）的養(yǎng)護資金也折算計入燃油附加稅，在建設經(jīng)費的貸款全部收回后，不再另行收取通行費。原因很簡單，按照現(xiàn)行方式收取養(yǎng)護資金，就將保留收費站和收費管理機構，產(chǎn)生不菲的收費成本；這種方式還將降低車輛通行效率，顯然得不償失。還需要指出，一如以往討論普通公路養(yǎng)護資金時，人們經(jīng)常提到的，將養(yǎng)護資金計入油價，合理地體現(xiàn)了多用路多繳費的原則，將收費公路的養(yǎng)護資金亦并入燃油附加稅，由油價產(chǎn)生的約束將導致車輛行駛總里程增長率的下降，進而在一定程度上有助于保護生態(tài)環(huán)境，我們何樂而不為呢？
根據(jù)有關規(guī)定，公路養(yǎng)護資金包括養(yǎng)護、修理、技術改造、改善和管理費用。我國的大部分收費公路是近一二十年來集中修建的，這個階段的養(yǎng)護費用相對較低。但是，隨著使用時間的推移，養(yǎng)護資金的需求就會逐漸增多。當陸續(xù)發(fā)生大中修以及后續(xù)的改擴建后，養(yǎng)護資金支出就會提高，逐漸進入到養(yǎng)護資金的高峰期。有關課題組測算，估計在2025年左右，路網(wǎng)規(guī)?；沮呌诜€(wěn)定，到那個時候，高速公路養(yǎng)護資金將是一個巨大的缺口。因此，適時將收費公路的養(yǎng)護資金核入燃油附加稅，先期形成一定規(guī)模的養(yǎng)護資金存量，以滿足未來出現(xiàn)的養(yǎng)護資金需求。同時，考慮到公路折舊與重置的特點，即不像房屋、橋梁是以重建方式重置，而是通過不斷養(yǎng)護、大修和改善進行重置，所以，計提的公路折舊基金、大修理基金都必須進入養(yǎng)護資金，以便統(tǒng)籌管理，有效使用。
五、公路建設管理的PPP模式
公路收費政策，乃至公路建設管理的方向，還需要充分研究、創(chuàng)新PPP模式，并謹慎地加以利用。聯(lián)合國發(fā)展計劃署1998年關于PPP的定義是：PPP（Public-Private-Partnership）是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系的模式。
因為政府債務水平已到達高位，基礎設施和公用事業(yè)的運營效率亟待提高，而且，市場有著較大規(guī)模的基礎設施和公用事業(yè)需求，政府有著較大規(guī)模的基礎設施和公用事業(yè)的供給動力，由此，PPP模式成為熱點。然而，對于公路等基礎設施建設來說，PPP模式并不是一種新興的建設模式，而且，成功經(jīng)驗有限。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計，自1990年至2013年，中國采用PPP模式的項目數(shù)量累計已超過1000個。在公路建設中比較常見的BT、BOT可以說就是PPP模式，此外，還有LOT、BOO、TOT、ROT等多種PPP運作方式。
BT即Build-Transfer，項目建完就移交給政府，政府利用財政資金分期回購。這種形式使地方政府在財力不足的情況下，能夠把路先修起來，向社會提供服務。對于建設不收費公路，地方政府短期財政負擔大幅減少，江蘇省臨海高等級公路就有一些路段采取了這種形式。但據(jù)了解，這種形式支付的實際利息要比長期國債高得多。從長期來看，BT模式不一定比地方政府貸款修路劃算。BOT即Build-Operate-Transfer，項目建成后轉讓給社會資本或項目公司管理一段時間，合同結束后無償移交給政府，也就是上面說到的經(jīng)營性公路經(jīng)常采用的形式，同樣存在超額利潤回報的問題。
總的來看，目前中國公路建設的PPP模式仍然處于一個比較落后的水平，其目光僅限于融資的范圍，社會資本在其中僅發(fā)揮了資金提供者，甚至是“利潤剝削者”的作用，不可能解決公路服務供給效率和服務質(zhì)量的問題。充分發(fā)揮PPP模式，需要社會資本真正地參與到公路建設中去，利用社會資本提高公路建設和管理的效率，同時其營利水平得到切實的監(jiān)管。
現(xiàn)有的BT、BOT等傳統(tǒng)PPP模式只能滿足建設資金來源。對于公路服務來說，PPP模式不僅僅是融資方式，更關鍵的是注入效率。上文提到，隨著時間推移，公路養(yǎng)護管理不可避免地成為公路服務的主要組成部分。以燃油附加稅繳納的養(yǎng)護資金如何分配，如何提高養(yǎng)護效率、降低養(yǎng)護成本將是一個重要的問題。充分利用社會資本的管理效率，發(fā)揮市場的競爭性，以根據(jù)交通流量采用政府向社會資本付費的PPP模式，采購公路養(yǎng)護服務，是提高公路服務水平的可能性方向。其中最為重要的問題是，有效抑制暴利現(xiàn)象的出現(xiàn)。目前中國相當部分的高速公路是社會資本投資，政府部門作為建設單位組織項目建設，建成后由項目公司運營，其中社會資本只發(fā)揮了提供資金的作用。在運營階段，政府則幾乎完全脫離，這必然造成建設階段的低效率和運營過程的高利潤。新型的PPP模式必須提高政府和社會資本的參與度，可研究按績效付費的公路PPP項目的方式與可行性。
有效推行公路項目PPP模式，關鍵在于創(chuàng)造公開透明的發(fā)展環(huán)境、硬化制度約束和監(jiān)管、強化社會資本的競爭。沒有透明的政策環(huán)境，就有暗箱操作的空間，許多有效率的社會資本可能因為不確定性而退出。沒有硬化的制度約束和監(jiān)管，就有延長收費、不合理收費的可能。沒有多方社會資本的競爭，公路建設PPP模式的社會成本就會過高，成本最終只能落在公路使用者身上。如果不能做到上述幾點，PPP模式就應當緩行。
六、幾個相關的重要問題
其一，關于“延時收費”?，F(xiàn)行的《收費公路管理條例》第十四條規(guī)定，“政府還貸公路的收費期限，按照用收費償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長不得超過15年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費期限，最長不得超過20年。經(jīng)營性公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費期限，最長不得超過30年?！蹦壳爱a(chǎn)生“延時收費”的說法或做法，可能有三個主要原因，其一，確實存在收費到期，但貸款或債務尚未全部收回，需要延時收費；其二，多年的特許收費權，已經(jīng)形成既得利益集團，來自于他們的阻撓和抗拒是不難想見的；其三，對于收費期限到達后的相關處置，包括制度安排，公司或機構退出和養(yǎng)護經(jīng)費收取等，相關主管部門、收費機構和路橋公司都缺乏思想準備和政策準備。
有關延時收費的設計和政策已提出討論。在2013年5月發(fā)布的《收費公路管理條例》修正案征求意見稿中，關于經(jīng)營性公路的收費期限未作改變，而是在這條規(guī)定后面增加了以下內(nèi)容：“國家實施免費政策給經(jīng)營管理者合法收益造成影響的，可通過適當延長收費年限等方式予以補償?！边@就留下一個“活口”。筆者曾對此發(fā)表意見：如果讓延長收費補償經(jīng)營者的收益，那么，在延長期車輛繳納的過路費豈不抵消了每年20天的免費通行，言猶在耳的節(jié)假日免費通行“直接惠及廣大民眾”的承諾去了哪里？經(jīng)營者的收益得到了補償，那么用路人的利益呢，尤其是那些即便在重大節(jié)假日都沒有享受到免費政策的用路人（7座以上客車及貨運卡車的車主）的利益呢？可見，延時收費改變的不過是收費對象，相當于免了節(jié)假日出行者的費用，但增加了平時出行者的支出。這個福利的再分配在什么意義上是“好”的，恐怕要有一些評價標準才能做出判斷。因此，延時收費還是沒有事先確定好收費制度安排造成的。如果收費總額是確定的，那么，節(jié)假日免費要對應今后的一個其他補償，或者收費主體自愿放棄，就像給買東西的人打個折。
其二，關于“統(tǒng)貸統(tǒng)還”。經(jīng)營性公路木已成舟，其何時終結和退出，就與收費期限有關。針對禁止政府還貸公路變性為經(jīng)營性公路，一個相關對策“統(tǒng)貸統(tǒng)還”應運而生。山東省交通部門在宣布這次延時收費時，其理由之一，就是“貸款沒還清，還有巨額的養(yǎng)護費”。那么，在延時收費的15條路中，哪條路貸款沒還清，交通部門并未說明。他們的說明是，全省高速路債務余額仍然很重。截至2013年底，累計貸款余額達589億元。為此，需要實施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的政策?！敖y(tǒng)貸統(tǒng)還”與《收費公路管理條例》有沖突，條例中的還清貸款后停止收費，是指某一條路，而不是全部已建的高速公路，更不包括在建和擬建的。而且，如果“統(tǒng)貸統(tǒng)還”成立，那么，高速公路收費就將遙遙無期，也就是說，只要有在建和擬建的高速公路，就可以還貸為由，繼續(xù)收費。因此，對“統(tǒng)貸統(tǒng)還”做法必須進行可行性的深入研究，在尚未取得可行成果和各界共識之前，不要輕易推出。
當然，如果公路建設資金籌措是以省為單位“統(tǒng)收統(tǒng)支”，那么，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”有一定的合理性，世界銀行也曾建議中國這么做。在美國，每個州的公路建設資金也是“統(tǒng)收統(tǒng)支”，事實上存在車輛多的道路交叉補貼車輛少的情形。這是基于公路屬于普遍服務，是政府承擔公共服務義務的一種表現(xiàn)。但是，即便實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的制度安排，也將建設投資收回了怎么辦？同樣還是要完善公路收費制度。
其三，關于“收費排他，以防擁堵”。管理部門和部分百姓還有一個擔心：取消收費后，高速公路將變得擁堵，得不償失，還不如以收費作為“門檻”，以保證高速公路的通暢。其實，這原本是兩個問題。取消收費后高速公路可能擁堵的問題，要采取其他相關措施來解決。例如，封堵部分高速公路出口，讓高速公路多承擔長距離運輸，讓其他公路多承擔中短距離運輸，以發(fā)揮各等級公路的作用，提高公路體系的整體效率。又如，通過燃油附加稅、資源稅和成品油消費稅的共同作用，增加綠色出行的比重，相對減少高速公路的實際車流。
根據(jù)國際經(jīng)驗，收取擁堵費可能是最終必須采取的解決擁堵問題的有力措施。在城市中心區(qū)，我國已有城市在設計收取擁堵費的方案，在公車改革基本完成后，可考慮推出；在高速公路經(jīng)常擁堵的路段，可以考慮借鑒美國高承載車道的做法，在監(jiān)測到存在擁堵的情形下，規(guī)定對一條車道（譬如最左車道）上浮收費標準（可以根據(jù)擁堵程度調(diào)整），愿意支付者可以從這條通道上快速通行。而且，擁堵收費將成為養(yǎng)護資金缺口的重要補充?！?/p>
?。ū緢蟾鎴?zhí)筆人系上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院經(jīng)濟學院執(zhí)行院長陳憲）
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