中國縣分等的歷史研究
--《華東師范大學學報》1996年02期第73-76頁
收集： 2015-01-18
秦代中國開始實行郡縣制
縣制是我國行政區(qū)劃體系中最穩(wěn)固的一級建制，至今已有二千余年歷史。自古以來，縣制幾無變化，無論其上級行政單位如何更改，無論地方行政區(qū)劃層級如何增減，縣制始終是最基層的行政單位。在縣制之組成中，縣分等制占有重要的地位。翻閱史書，我們不難發(fā)現(xiàn)，自從縣成為秦朝行政區(qū)劃基層單位之后，縣即有了等級之別，而且這種差別歷代相襲，一直延續(xù)到清王朝滅亡之后的民國時代。因此可以說，縣域分等制貫穿了整個封建社會的歷史。然而，令人遺憾的是，縣分等作為我國古代地方行政制度建設的重要組成部分，多年以來，一直不為人們所重視。鑒于這種情況，筆者從縣起源開始探討縣分等的歷史狀況及其規(guī)律，以圖展現(xiàn)縣分等的歷史概貌。
一、縣之起源
關于縣之起源，史家眾說紛紜，一般認為縣最早出現(xiàn)于春秋之時的楚國，《左傳·昭公十年》：“楚王奉孫吳以討于陳，曰‘將定爾國’，陳人聽命而遂縣之。”據(jù)考證，陳縣就是我國歷史上最早的縣。楚國實行縣制之后，實力大大增強，因而為其它侯國效仿，如：秦武公十年（前687年）“伐邽、冀、戎，初縣之，十一年初縣杜、鄭滅小虢”（《史記·秦本紀》）。
從起源動力來看，縣最初是兼并戰(zhàn)爭的產物，《通典》云：“春秋時列國相滅多以其地為縣。”之后，由于縣制在新兼并土地上獲得了廣泛成功，一些侯國將縣制推廣到內陸，改貴族采邑為縣，如晉?？h于是出現(xiàn)了幾種新的形成方式，它們分別是：分私家之田為縣，如：“魏獻子為政，分祁氏之田以為七縣，分羊舌氏之田以為三縣”（《左傳·昭公二十八年》）；集鄉(xiāng)聚邑為縣，其時有齊以三鄉(xiāng)為縣，秦“孝公并諸小鄉(xiāng)聚集為大縣，縣一令四十一縣”（《史記·秦本紀》）。及至戰(zhàn)國，縣制已成為各國普遍之地方行政單位。前221年，始皇一統(tǒng)天下，罷諸侯，興郡縣，分天下為三十六郡，縣遂成為全國性的地方基層行政建制，歷久不衰，以至于今。
縣制為什么能夠取代采邑制成為地方基層行政建制呢？其根本原因就在于縣制有利于實現(xiàn)中央集權，鞏固封建專制制度，所謂“周衰而諸侯相侵，大國分置郡邑縣鄙以聚其人”講的就是這個道理?？h制與分封制不同，分封制下，各侯國具有較大獨立性，侯國君主擁有屬于自己的臣民甚至軍隊，過大的獨立性必然導致地方割據(jù)，從而打破中央政權的完整性。而縣制恰恰相反，從人事上講，縣官由國君任命，代表國君鎮(zhèn)守國土管理一方民眾，而且縣官不是世襲之官，其升遷調免皆由國君決定；從土地占有形式和財政體制來看，采邑土地所有權屬于貴族，它們不向中央政府出賦，而縣邑土地屬于國君，國君可以在縣邑直接征收賦稅；從兵制來看，以楚國為例，分封制下，楚軍由王卒和私卒組成，王卒是王室土地上的臣民，私卒是卿大夫采邑上的族人，顯然這種兵制帶有濃厚的宗族色彩。實行縣制后，縣邑成為楚國征軍的基礎，建立了以縣邑為單位的直屬于楚王的正規(guī)軍?？梢?，縣制無論從人事上、財政上還是從軍事上都加強了中央對地方的控制，這對于戰(zhàn)爭中的侯國無疑是十分重要的，因為它從體制上確保了國君可以最大限度地動員全國的人力、財力、物力等資源投入戰(zhàn)爭之中。從而相對增強了戰(zhàn)爭中侯國的軍事、經濟和政治力量，因此縣制為各侯國普遍采用并推廣。
從縣之起源，我們可以看出，縣制本身就是集權統(tǒng)治的產物，它之所以為各代沿用并發(fā)展也主要是出于集權統(tǒng)治的需要，那么，圍繞縣制所建立的一系列制度包括縣域分等制自然也是為了鞏固中央集權。事實上，縣域分等制正是由于具有這一功能才為歷代所沿用。
二、縣分等的歷史概況
縣分等始于秦，其時，秦依人口多少分縣為兩個等級，萬戶以上為大縣，萬戶以下為小縣。兩漢因襲秦制，東西漢又稍有不同，西漢“縣萬戶以上為令秩千石至六百石，減萬戶為長，秩五百至三百石”（《百官表》），東漢“每縣邑大者置令一人，千石，其次置長，四百石，小者置長，三百石。侯國之相秩次如之”（《續(xù)百官表》），比較之下，不難看出，東漢縣令全為千石，沒有六百石的，而西漢縣令有千石、六百石之別，因此西漢縣實有四級，東漢僅三級。
三國兩晉南北朝大體與漢制相同，分縣為上中下三等，但也有個別朝代在三等之中又分為上中下三級的，如北齊，自上上縣至下下縣共分九個等級。
隋初仍沿用三等九級制，后改為三級制，又將大興、長安、河南、洛陽四縣列為特等。唐代首先依據(jù)政治地理位置將縣分為特殊縣和普通縣兩類，特殊縣又依其距京都遠近分為赤畿兩種，地處京都之縣為赤縣，京都附近之縣為畿縣，赤畿之外則稱普通縣，普通縣以“戶口多少資地美惡為差”（《通曲·職官十五》）分為望、緊、上、中、中下、下各等。
宋循唐制，設赤、畿、望、緊、上、中、中下、下八等。遼代北為屬國，南為州府，共有轄縣209個，等級不詳。金以“大興、宛平為赤縣……凡縣二萬五千戶以上為次赤為劇，二萬戶以上為次劇，在京倚郭者曰京縣，自京縣而下以萬戶以上為上，三千戶以上為中，不滿三千戶為下中?！?strong>元滅宋后，一反前制，元世祖至元三年（1226）以戶口為標準分縣為上中下三等。
明朱元璋建國后，“吳元年定（縣）為三等，賦十萬石以下為上縣，從六品，六萬石以下為中縣正七品，三萬石以下為下縣從七品”（《罪惟·卷二十七·職官制》），中葉，改分為繁簡二等，以田糧三萬石為界。
清縣是否分等，至今未有定論。許崇（著《中國政制概要》）等認為清代縣以糧賦為標準分為一二三等，楊鴻年、歐陽鑫在其《中國政制史》一書中則指出“（清）諸縣繁要者則升為州，州之閑簡者又降為縣，既可升州降縣以調劑繁簡，當不必再有等級之分?！惫P者曾查閱《清代通史》，其上記載：“光緒二十三年編制官制，疏云：‘……今擬仿漢唐分數(shù)級之制，分地方為三級，甲等曰府，乙等曰州，丙等曰縣，每府州縣各設六品至九品官分掌財賦、巡警……。”（《清代通史》（四）卷下），此疏既云“擬仿”，那么清代分等之說似乎缺乏依據(jù)，當以楊氏所論更為合乎史實。事實上，清代“州”“縣”之升降實質上相當于明朝縣分繁簡二等，只不過名稱不同而已。
民國初年，縣制十分混亂，據(jù)當時內政部民政司于民國八年三月打印的《全國州道縣等級員名表》介紹，京兆地方縣分為特別一等（在興、宛平）及普通三等，直棣、山東等省之縣分為一二三等，而同時有的?。ㄈ绾幽希┑目h卻沒有分等。針對這種混亂狀況，1926年國民政府全面改革縣政制度，以事務繁簡、財賦多寡將縣分為一二三等，并一律廢除縣官舊稱，統(tǒng)一實行縣長制。1939年，國民政府頒布《縣各級組織綱要》規(guī)定縣按照其面積、人口、經濟、文化、交通等狀況分為三至六等，由各省政府劃分。
中華人民共和國建立后取消了縣分等制度。
三、縣分等標準的變遷與規(guī)律
前面已經談到，歷代分等所選擇標準不同，綜合看來，其差異主要體現(xiàn)在兩個方面：
1.指標質的差異
指標質的差異指指標的含義或性質方面的不同。各代分等所選指標的歷史發(fā)展過程，以時間先后為序，可分為四個階段：
秦漢兩晉南北朝：戶口指標階段。如兩漢以萬戶為界分大小縣，后周“戶七千以上縣令五命，戶四千以上縣令正四命……戶不滿五百以下縣令二命”（《周書》）。
隋唐宋金：雙層次指標階段。雙層次指標是指分等所采用的指標地位不同，作用范圍上有層次高低之別，低層次指標是在高層次指標所劃分的基礎上對縣進一步細分，例如：唐朝分等，政治地理位置是高層次指標，戶口是低層次指標。
明清：經濟指標階段（以糧賦多少分等）。
民國：綜合指標階段，先以財賦、事務多少后以人口、面積、經濟等多個指標的綜合狀況確定縣域等級。
2.指標量的差異
指標量的差異是指同一指標不同時期的具體標度的差異。它反映了不同歷史階段區(qū)域社會經濟發(fā)展水平及人口數(shù)量密度等方面的差別。例如，唐宋普通縣均以戶口多少分等，但唐代上等縣需在六千戶以上，宋代上等縣僅二千戶（其它各等情況亦同）。這是不同朝代之間指標量的差異，就是同一朝代，標準亦不相同，仍以唐朝為例，武德年間定上縣、中縣、中下縣分別為五千戶以上、二千戶以上和一千戶以上，到了開元十八年則分別升至六千戶以上、三千戶以上和不滿三千戶（參見楊樹藩（臺）《唐代政制史》）各朝代分等指標固然差異較大，但其中仍有一些共性可尋，其分等標準選擇上有兩點經驗可資借鑒：
1.因地制宜確定分等標準。
分等指標量的差異體現(xiàn)了因時制宜思想，地區(qū)差異則反映了因地制宜原則。如：唐開元十八年將普通縣區(qū)分為內陸縣和邊遠地域縣，規(guī)定內陸上縣六千戶上、中縣三千戶上、中下縣不滿三千戶，而邊遠地域縣則分別降至五千戶上、二千戶上和一千戶上，同為上等縣，兩地分等標準可差一千戶以上，其余各等亦如是。再以元朝為例，元至元三年合并江北州縣定六千戶以上為上縣，二千戶以上為中縣，不及二千戶者為下縣。至元二十年又定江淮以南三萬戶以上為上縣，一萬戶以上為中縣，一萬戶以下為下縣，同為上縣江南江北人口相差幾達五倍。由此可見，唐朝元代分等注意到了各地區(qū)社會發(fā)展水平的差異，這種因地制宜制定分等標準的做法有利于實現(xiàn)中央政府對不同地區(qū)的分類管理。
2.指標選擇目的性明確——發(fā)展地方經濟、鞏固封建專制制度。
封建社會前期，社會分工不發(fā)達，國民經濟結構簡單，農業(yè)是國民經濟運行的基礎，手工業(yè)和商業(yè)只是停留在維持封閉式農業(yè)正常運行的水平之上，因此小農所負擔的賦稅構成了國家財政收入的主要來源，農業(yè)的豐歉也就常常直接關系到一個王朝的興衰乃至存亡，這使得各代統(tǒng)治者無一例外地重視農業(yè)生產，唐天寶九年有詔云：“農為政本，食乃人（民）天……”，可以說發(fā)展農業(yè)始終是各級地方官員的頭等任務。那么決定封建社會農業(yè)發(fā)展的關鍵因素是什么呢？我們知道，在傳統(tǒng)型農業(yè)社會中，生產工具比較落后，鐵制農具、牛耕人拉的生產方式決定了封建社會生產力只能在較低水平之上徘徊，在生產技術沒有取得突破性進展的情況下，社會擴大再生產模式只能是外延式擴大再生產，它決定了封建社會農業(yè)發(fā)展只能通過兩條途徑實現(xiàn)：一是增加勞動力——人口的投入，二是增加生產資料主要是土地的投入。從歷代人口與耕地變化情況來看（見下表），從西漢到明初人口多少與耕地面積之間大致呈正相關關系。即隨著人口的增加耕地面積和人均耕地面積隨之增加，隨著人口的減少，耕地面積和人均耕地面積也隨之減少，這一事實充分說明了土地資源開發(fā)程度與人口多少之間存在著密切關系，可以說只要有了人口就不愁找不到待開墾的土地，由此可見社會擴大再生產的關鍵在于增加社會勞動力的投入，那么歷代統(tǒng)治者把人口多少作為衡量縣域等級的基本標準也就是極其自然的了，其目的就在于通過促進人口增長發(fā)展封建農業(yè)經濟。
表：歷代人口與耕地變遷情況時期
朝代 公元年份 人數(shù)百萬人 耕地百萬畝 人均耕地（畝）
西漢 2 59.0 027 13.00
東漢 105 53.2 535 10.09
盛唐 755 80.0 1430 17.00
宋初 976 40.0 255 6.37
北宋 1072 100.0 660 6.60
明朝 1301 59.00 367 6.13
明朝 1600 120 500 4.17
清朝 1662 83.00 713 8.59
清朝 1774 268.0 986 3.69
清朝 1850 4100 1210 2.95
資料來源：中國社會調查所，《中國國情報告》，遼寧人民出版社，1990
明朝之后，我國人口增長迅速，到1600年已突破了1億大關，達1.2億，但由于土地資源開發(fā)潛力不斷下降致使耕地增長速度遠遠趕不上人口增長速度，人均占有耕地面積總體上已呈下降趨勢，因此農業(yè)發(fā)展已經由單純的勞動力投入模式轉變?yōu)橐蕴岣咄恋厣a率為主的內涵式擴大再生產模式。再從社會整體發(fā)展來看，自北宋以后，隨著地主與自耕農土地私有制的確立以及佃農對地主依附性的減弱，商品經濟得到了長足發(fā)展。到了明代，資本主義生產關系已經開始萌芽，商業(yè)、手工業(yè)的廣泛發(fā)展所帶來的較為廣泛的社會分工使得社會經濟發(fā)展水平已不能單純地由人口多少來決定。在此情況下，為促使地方官員把工作重心由發(fā)展人口轉移到發(fā)展經濟這個直接目標上來，明代統(tǒng)治者改變了歷代傳統(tǒng)，選擇社會生產最集中的表現(xiàn)形式——糧賦作為分等指標。對此，史家有如下評述：“……蓋地廣者末必人稠，人眾者末必財富，若既庶且富，宜為首善地區(qū)，以是為等，尤符合經濟與政治并重之意義也”（《中國歷代政制考》（臺））。
通過上述分析，我們看出，從元前的人口到明清的糧賦，雖然歷代分等指標各不相同，但無論其形式怎樣變化其實質都是發(fā)展地方經濟，其最終目的在鞏固封建專制制度。由此可見，歷代分等標準選擇都具有明確的目的性，充分體現(xiàn)了因地制宜的思想。
四、縣分等與歷代行政和管理體制建設
縣域分等制為封建統(tǒng)治者建立較為理想的行政管理體制奠定了基礎，從秦漢到民國，各代統(tǒng)治者無一例外地根據(jù)縣域等級從人事、編制上對縣實行差別管理，具體包括以下內容：
1.縣域等級與縣官品級待遇的關系
縣之等級與縣官品級待遇呈正相關關系，等級愈高，縣官品級愈高，待遇愈厚。在封建社會初期，甚至縣等級不同，縣長官稱謂也不能一樣。例如：秦漢兩朝大縣稱令，小縣為長，令千石至六百石，而長僅三百、五百石。曹魏實行九品中正制之后，縣官等級以品級加以區(qū)別，如齊縣令六品、七品，縣長八品。隋朝開始，縣長官一律稱為縣令，上縣令從六品，中縣令從七品，下縣令正八品，而大興、河南等四個特等縣縣令為正五品，地位遠遠高于其它縣令。
唐代官品序列較為復雜，不僅有品級高低、正從之別，而且在同一品級之中又有上下之分。從官品序列看，赤縣令最高正五品上，上縣令從六品上，下縣令則為從七品下，從赤縣令到下縣令官品相差競達十一級。宋制與唐基本相同。元朝，縣長官不再有品級高低之分，上中下各縣長官均為從六品。明初縣長官尚有等級之別不久，一律改為正七品，獨京縣正六品。這一制度又為清朝繼承，清朝統(tǒng)治者又依據(jù)各縣條件，把縣官分為簡缺、中缺、要缺、最要缺四類，不同類別的縣長官薪俸不同，簡缺養(yǎng)廉銀一千至二千兩，要缺、最要缺養(yǎng)廉銀則在兩千兩之上。
民國進一步完善了清朝制度實行級俸制，規(guī)定一等縣長為薦任八級，薪俸340—430元，二等縣長為簡任五級至一級，薪俸250—400元，三等縣長薦任三級至二級，薪240—380元。
同時，不同等級的縣，不僅縣長官品級待遇不同，而且縣之屬官品級也不一樣，從各代規(guī)定之中，我們可以發(fā)現(xiàn)一個規(guī)律，那就是，隨著歷史的發(fā)展，不同等級的縣之長官品級和稱謂由差異走向了統(tǒng)一，而縣官待遇（薪俸）之差別卻一直保留下來。
2.等級與縣官仕途
縣官所在縣的等級越高，他們在仕途中得到提升的機會就越多，升遷的職位也越高，而且等級高的縣常常是低等級縣長官升遷的主要途徑。在此我們以漢代為例加以說明，從漢代縣令長升遷狀況我們可以得出兩點結論（具體參見嚴耕望（臺）《中國地方制度史》）：
（1）縣令比縣長升遷職位高，一般縣長主要升遷縣令，超遷郡守者極少，據(jù)嚴耕望先生（臺）統(tǒng)計，兩漢縣長有24人升遷縣令，占其升遷總數(shù)的三分之二，“超遷”郡守的只有五人，占縣長升遷總數(shù)的七分之一。而兩漢縣令升遷郡國守相的達48人，是縣長升遷此職人數(shù)的九倍多，此外縣令還有17人升遷司隸刺史，7人升遷中諫大夫，6人升遷博士議郎，二人升遷尚書、尚書令，縣長卻沒有一個升遷到上述職位的。
（2）縣令升遷機會比縣長多。據(jù)統(tǒng)計（同上）兩漢有111個縣令得到提升，縣長只有36人得到升遷。
類似情況在唐代也有記載，唐天寶九年三月十三日有敕云：“大理評事其朝要，子弟中庸，末歷望、畿縣，便守此官，既不守文又未經事，自今以后有此職及朝要至親并不得擬注”，由此敕可見，朝要至親任過畿縣望縣等重要縣縣令的人才可以擔任大理評事一職，它暗示著任過其它等級縣長官的朝中權貴子弟是不能擔任大理評事一職的。這從一個側面說明了唐代不同等級的縣長提拔的機會也是不均等的。
3.縣域分等與編制管理
在確定地方編制之時，各代均奉行因地制宜方針，依照縣之等級設置縣之機構，確定官吏編制多少，高等級多設，低等級少設，即便是主要屬官如縣丞、主薄、典史也并非每縣必設。如：
晉代官制：大縣置令小縣置長，設主薄錄事吏等員，戶不滿三百以下職吏18人，散吏4人；戶三百以上者職吏28人，散吏6人；戶五百以上者職吏40人，散吏8人；戶千以上者職吏53人，散吏12人；戶千五百以上者，職吏68人，散吏18人；戶三千以上職吏86人，散吏26人。
唐代官制：赤縣有丞2人，主薄2人，錄事2人，尉6人；上縣丞1人，主薄1人，尉2人；中縣丞1人，主薄1人，尉1人；中下縣丞1人；主薄1人，尉1人；中下縣丞1人，主薄1人，尉1人，下縣丞1人，主薄1人，尉1人。（《職官分紀·卷四二》）。在編制上，上縣66人，中縣52人，中下縣42人。
“清初，每縣置縣丞各官，因事多寡無定員，惟典史每縣一人，嗣后因時裁設并因縣之升改分并而定其員額焉。”（《清代通史·卷上》）
民國規(guī)定一等縣設四科，二等三科，三等二科，于各科之外設公安、財政、建設、教育等局。
總體看來，縣的差等管理或叫分類管理取得了較好效果，首先它保證了有才干有經驗的官員擔任較高等級縣的職務，從而建立了封建社會行政管理體制運行的激勵機制，有利于調動官員積極性，發(fā)揮有才之士的作用，對于提高人事管理效率起到了一定的積極作用，其次，根據(jù)等級定編，有利于實現(xiàn)編制管理的科學化，消除定編工作的盲目性和隨意性，對于穩(wěn)定官吏隊伍有著積極的意義。
市縣分等是我國歷代縣制建設的成功經驗，它對于鞏固封建專制制度，選拔為統(tǒng)治階級服務的人才，建立封建社會行政和管理的競爭機制及編制管理的約束機制起到了重要的促進作用，是封建社會行政管理體制和用人制度的有機組成部分，對我國當前機構改革，編制管理以及行政區(qū)劃體制建設有著重要的參考價值。
之縣為赤縣，京都
