（黑龍江省委黨校 哈爾濱 150080）
內(nèi)容提要：政策失靈，有許多學(xué)者進(jìn)行了研究。然而， 主要是對(duì)其表現(xiàn)、原因、危害及對(duì)策等研究，很少觸及其過程。本文試圖從博弈論微觀視角，從政府組織與組織、政府組織與目標(biāo)群體、政府組織與執(zhí)行者及執(zhí)行者與執(zhí)行者之間的博弈視角，探析其產(chǎn)生過程。并從此角度對(duì)其規(guī)制。通過完善制度、強(qiáng)化倫理建設(shè)、加強(qiáng)政治社會(huì)化、暢通信息渠道等途徑，來優(yōu)化博弈規(guī)則，力避違規(guī)博弈，激發(fā)為正義博弈，弱化為自利博弈，保證公正博弈。
關(guān)鍵詞：政策失靈；產(chǎn)生過程；博弈；公正
政策失靈是指一項(xiàng)公共政策的過程或結(jié)果偏離了政策制定者實(shí)際預(yù)想的目標(biāo)，并給政策對(duì)象造成了始料不及的負(fù)面影響。[1] p49其失靈原因，從主客觀角度，有主觀原因和客觀原因兩大類，主觀原因又有主觀態(tài)度原因和主觀能力原因。主觀態(tài)度主要指價(jià)值觀、利益觀和態(tài)度等；主觀能力主要是指對(duì)政策的認(rèn)知、組織、協(xié)調(diào)、控制等方面的能力?？陀^原因主要是政策本身缺陷，目標(biāo)群體順從度低和環(huán)境不利等。公共政策失靈能損耗政策效益、削弱政策權(quán)威、破壞政府形象，將可能造成整個(gè)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的無序和混亂。我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，價(jià)值觀裂變，制度與體制不健全，公共政策失靈現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。其關(guān)系到黨和國(guó)家路線、方針、政策的有效落實(shí)，關(guān)系到和諧社會(huì)的構(gòu)建進(jìn)展程度。因此，許多學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了研究。然而，他們主要是對(duì)其表現(xiàn)、原因、危害及對(duì)策等研究，很少觸及其過程。本文試圖從博弈論微觀視角，探析其產(chǎn)生過程并對(duì)其規(guī)制。
一、公共政策執(zhí)行中博弈的動(dòng)力探析
“博弈”(game) 一詞指某些個(gè)人或組織作出相互影響的決策。博弈論著重研究社會(huì)生活中的矛盾及利益沖突與合作，可以說博弈論是為馬克思主義“定做”(tailor-made) 的研究工具。[2]p482它認(rèn)為，在沖突和競(jìng)爭(zhēng)的情況下，每一個(gè)參加者都遵循力求得到最大利益，并把損失減小到最低限度的原則。其根源是利益的驅(qū)動(dòng)，利益是博弈的動(dòng)力源泉。當(dāng)然，利益不僅指物質(zhì)上的利益，還包括精神上的追求和滿足。亞當(dāng)?斯密認(rèn)為，每個(gè)人都是盤算著自己利益的個(gè)人，追求利益最大化是驅(qū)動(dòng)人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的根本動(dòng)力。在此基礎(chǔ)上，約翰?穆勒提出了“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論，他指出，人“在經(jīng)過深思熟慮之后他會(huì)選擇那些能夠比其他行為能更好地滿足自己的偏好的行為”。[3]p57基于“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)理論，一些管理學(xué)家提出了政府執(zhí)行主體的唯利性，如丹尼斯C?穆勒就說過，“毫無疑問，假若把權(quán)力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話，他們會(huì)像任何其他人一樣，運(yùn)用他們手中的權(quán)力謀求自身利益，而不是謀求社會(huì)利益”。[4] p268這種純“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)否定了那種專心致志、一心為公的“公共人”假設(shè)。指出了在政治領(lǐng)域內(nèi)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)一樣存在著利益的沖突和矛盾。因此，利益也是政策執(zhí)行時(shí)博弈的動(dòng)力源泉。事實(shí)也證明如此，政策執(zhí)行時(shí)，政府組織與組織、政府組織與目標(biāo)群體、政府組織與執(zhí)行者及執(zhí)行者與執(zhí)行者之間，常常為自身利益最大化而發(fā)生沖突與博奕。正如陳振明所說，作為政策執(zhí)行者的中央與地方政府以及執(zhí)行人員，從某種程度上說都遵循博弈論的基本原則。[1]p240博弈不是利益的簡(jiǎn)單的相加或相減，一旦有博弈活動(dòng)，尤其是零博弈時(shí)，就可能會(huì)有成敗雙方，利益就會(huì)向一方急劇傾斜，私利之心、權(quán)力之欲就會(huì)化為行動(dòng)，這與政策的公共性就構(gòu)成悖論，尤其是，在像我國(guó)這樣制度和體制不健全、不完善的轉(zhuǎn)型期的國(guó)家里，政策失靈現(xiàn)象就更容易發(fā)生。其實(shí)，在公共政策領(lǐng)域內(nèi)博弈問題早已被提出。美國(guó)公共政策學(xué)者尤金.巴得克（E. Bardach）是用“博弈”概念來分析政策執(zhí)行過程的主要代表。他把政策執(zhí)行過程視為一種賽局，其間包括下列因素：政策執(zhí)行人，即競(jìng)賽者；利害關(guān)系，即競(jìng)賽可能的原因；策略與技術(shù)；競(jìng)賽的資源；公平競(jìng)賽的原則；競(jìng)賽者之間信息溝通狀況；所得結(jié)果的不穩(wěn)定程度。
二、從博弈論視角探析公共政策執(zhí)行失靈現(xiàn)象產(chǎn)生過程
?。ㄒ唬┱M織之間的博弈易產(chǎn)生主觀態(tài)度導(dǎo)致的政策失靈
政府組織之間的博弈有縱向和橫向組織之間博奕。縱向組織是指上下級(jí)政府；橫向組織是指橫向職能部門及橫向地方政府。
1 縱向組織之間博弈易產(chǎn)生主觀態(tài)度因素導(dǎo)致的政策失靈
公共政策就是利益的權(quán)威分配，其往往涉及中央政府和地方政府利益關(guān)系。二者的權(quán)力對(duì)稱是處理其關(guān)系的關(guān)鍵因素。然而，中央與地方人事權(quán)、財(cái)權(quán)和決策權(quán)有許多地方不對(duì)稱，中央集權(quán)主義和地方本位主義的客觀存在。同時(shí)，國(guó)家法律和制度對(duì)中央和地方的利益格局界定不明確，更容易使雙方認(rèn)為某一利益領(lǐng)域?qū)儆谧约?，從而相互?zhēng)奪。如國(guó)家在某一方面對(duì)地方的權(quán)限、利益作了界定，但沒有同時(shí)對(duì)與之密切相關(guān)的其他方面作配套界定；或者是同一內(nèi)容的各個(gè)方面，有的被嚴(yán)格界定，有的則界定模糊；或者是中央不同部門對(duì)同一規(guī)定有不同的界定。間言之，制度和體制的不健全、不完善，也就是博弈的規(guī)則界定不清。這就客觀造成地方政府有可趁之機(jī)，地方政府為追求地方利益的最大化，就會(huì)變通政策與中央政府進(jìn)行博弈。就會(huì)拿起“政策執(zhí)行應(yīng)遵循原則性與靈活性有機(jī)結(jié)合的原則”的武器，在靈活性上大做文章，濫用和擴(kuò)大行政自由裁量權(quán)，對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行歪曲、篡改、肢解、抵觸和破壞執(zhí)行。就可能出現(xiàn)對(duì)政策的內(nèi)容、目的、范圍擴(kuò)大的自行其是、牟取私利的政策附加；對(duì)政策曲解變形的“掛羊頭，賣狗肉”政策替代；“選優(yōu)擇好”為我所用的“殘缺式”政策執(zhí)行；軟拖硬抗，拒不執(zhí)行的象征性執(zhí)行等一系列主觀態(tài)度導(dǎo)致的政策執(zhí)行失靈現(xiàn)象。正如學(xué)者張金馬所說：“由于利益的至上性，使得政策制定者和政策執(zhí)行者之間出現(xiàn)一個(gè)利益'過濾’機(jī)制。下級(jí)對(duì)上級(jí)政策往往以自己的利益和損益值作為對(duì)策參考，得益越多，越樂于執(zhí)行；受損越多，越不樂于執(zhí)行，乃至抵制、變換”。[5]P433
2 橫向組織之間博弈易產(chǎn)生主觀態(tài)度導(dǎo)致的宏觀政策失靈
橫向組織之間的博弈是指地方政府之間及地方政府的職能部門之間的博弈。由于各地方政府地理位置、經(jīng)濟(jì)狀況、風(fēng)俗民情、歷史條件等差異性，其政策執(zhí)行應(yīng)結(jié)合各地實(shí)情，將政策的原則性和靈活性有機(jī)地結(jié)合，這樣才能更好地執(zhí)行政策。但是，事實(shí)卻并非如此。由于地方利益的至上性及上級(jí)政府的考評(píng)原因，地方政府往往以本地的特殊性為由，對(duì)己不利政策，則采取觀望態(tài)度或等待別人的經(jīng)驗(yàn)；有利政策你爭(zhēng)我搶、各自為營(yíng)、分封割據(jù)導(dǎo)致宏觀政策失靈。目前，各地向中央爭(zhēng)優(yōu)惠政策、爭(zhēng)投機(jī)、爭(zhēng)項(xiàng)目等五花八門的競(jìng)爭(zhēng)，有越演越烈之勢(shì)，正在形成地方與地方之間就政治利益和經(jīng)濟(jì)利益展開博弈的不正常分封割據(jù)狀態(tài)。這一系列扭曲的政策執(zhí)行嚴(yán)重地?fù)p害了政策的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和統(tǒng)一性，嚴(yán)重地影響了政策的正確貫徹和有效實(shí)施。同樣，地方政府的職能部門之間也在追求各自利益的最大化而進(jìn)行博弈。有益的事互相爭(zhēng)奪，沒利的事互相推委、扯皮。同時(shí)，由于橫向部門分工不合理，一方面機(jī)構(gòu)重疊，分工過細(xì)。另一方面監(jiān)督部門、參謀咨詢及信息反饋部門又相對(duì)薄弱及有些政策很難分清是哪個(gè)部門的職能。這就更易產(chǎn)生互相扯皮、推委而導(dǎo)致政策失靈。
?。ǘ┱M織和目標(biāo)團(tuán)體之間的“弱博弈”易助長(zhǎng)主觀態(tài)度導(dǎo)致的政策失靈。
政府組織和目標(biāo)團(tuán)體之間的博弈主要體現(xiàn)在基層政府和目標(biāo)團(tuán)體的博弈。目標(biāo)團(tuán)體對(duì)政策順從和接受的程度是影響政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素之一。而目標(biāo)群體順從、接受程度與其利益密切相關(guān)，因利益是其博弈的主要?jiǎng)恿?。地方政府利用政治、?jīng)濟(jì)、法律甚或威脅與恐嚇等手段對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行控制甚或處罰；目標(biāo)群體則利用國(guó)家宏觀政策、上訪等途徑進(jìn)行抵制和抗?fàn)帯２┺牡膹?qiáng)弱與目標(biāo)群體的政策認(rèn)知程度和政策合法性密切相關(guān)。目標(biāo)群體的政策認(rèn)知度高，政策合法性低，其博弈程度強(qiáng)；政策認(rèn)知度高，政策合法性高，其博弈程度低；政策認(rèn)知度低，不管政策合法性高低，博弈程度低。而這種博弈的強(qiáng)弱又與地方政府扭曲、異化上級(jí)政策和制定土政策的程度形成反比。博弈強(qiáng)，地方政府扭曲、異化上級(jí)政策程度低；反之，博弈弱，地方政府扭曲、異化上級(jí)政策程度高。目標(biāo)團(tuán)體的一意順從、接受會(huì)加大和助長(zhǎng)地方政府的各種扭曲的政策、土政策及粗暴執(zhí)行政策等等現(xiàn)象產(chǎn)生；目標(biāo)團(tuán)體的覺醒意識(shí)強(qiáng)、政策與法制意識(shí)強(qiáng)能抵制上述現(xiàn)象，規(guī)范政策執(zhí)行。可以說，政府組織和目標(biāo)團(tuán)體之間的“弱博弈”易助長(zhǎng)主觀態(tài)度導(dǎo)致的政策失靈，“強(qiáng)博弈”易弱化地方政府的土政策。正因如此，在一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村，有些基層政府政策不公開、 不透明，對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行信息封鎖，甚或麻痹、奴化以達(dá)減少博弈，從而減輕自身執(zhí)行阻力。
?。ㄈ┱M織與執(zhí)行者之間的博弈易加速客觀因素導(dǎo)致的政策失靈。
政府組織與執(zhí)行者之間的博弈主要體現(xiàn)在集體利益和個(gè)人利益之間的博弈。但是，領(lǐng)導(dǎo)者和普通行政人員在組織里地位不同，他與組織的博弈方法和強(qiáng)度也不同。領(lǐng)導(dǎo)人員，尤其是一把手領(lǐng)導(dǎo)，他對(duì)政策正確貫徹和實(shí)施起關(guān)鍵性作用。但領(lǐng)導(dǎo)者也是理性“經(jīng)濟(jì)人”，也在追求自身的利益最大化。在選擇政策時(shí)，他可能對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行歪曲、篡改、肢解、抵觸，有利的爭(zhēng)著執(zhí)行，不利的則能拖則拖；重要部門的政策認(rèn)真執(zhí)行，不重要部門的政策就不理不問；易于產(chǎn)生短期績(jī)效和政績(jī)工程的政策爭(zhēng)著做，那些長(zhǎng)期而又很難取得明顯績(jī)效的政策，則視而不見、束之高閣；甚或，有些領(lǐng)導(dǎo)利用職位之便和掌握的信息躍出博弈規(guī)則，追逐私利，貪污腐敗。作為政策制定者的上級(jí)政府，為了貫徹落實(shí)政策與維護(hù)政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，利用經(jīng)濟(jì)、法律、教育等手段對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行控制、監(jiān)督甚或處罰等。這樣二者展開博弈。但領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)政策的貫徹和執(zhí)行的重要性不僅體現(xiàn)在政策的選擇上，更重要的是對(duì)政策如何細(xì)化，如何轉(zhuǎn)化到目標(biāo)群體
聯(lián)系客服
