在今天舉行的市政府新聞發(fā)布會上，市法治政府建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、市司法局局長陸衛(wèi)東介紹了《關(guān)于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導(dǎo)意見》相關(guān)情況。市交通委副主任蔣宏飛、市市場監(jiān)管局總經(jīng)濟師李孝猛、市消防救援總隊總隊長李偉民出席發(fā)布會，共同回答記者提問。來看文字實錄↓
《指導(dǎo)意見》有哪些內(nèi)容？
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——熱點問答——
只有在保障公共利益和經(jīng)濟社會秩序的前提下，在法律框架內(nèi)，才能不予行政處罰
Q
法治日報：輕微違法不予處罰確實是企業(yè)所盼望的，但是很多企業(yè)還不是很了解不予處罰的具體標(biāo)準(zhǔn)，能否再介紹下？
A
陸衛(wèi)東：輕微違法不予行政處罰的核心就是”如何確定不處罰的標(biāo)準(zhǔn)“，新的行政處罰法第33條第1款規(guī)定了輕微違法不予行政處罰制度，即”違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰'。所有輕微違法不予行政處罰都需要符合前述條件，這些條件主要包括：
一是改正方面，要求違法行為已經(jīng)及時改正，以保障公共利益和經(jīng)濟社會秩序。違法行為能當(dāng)場改正的，要當(dāng)場改正。比如，文化娛樂場所未按規(guī)定懸掛警示標(biāo)志的，要當(dāng)場按規(guī)定懸掛后，才能不予行政處罰。違法行為無法當(dāng)場改正的，要在限期內(nèi)完成改正。比如，專利代理機構(gòu)合伙人、股東或者法定代表人等事項發(fā)生變化后，未按規(guī)定辦理變更手續(xù)，首次被發(fā)現(xiàn)的，要在限期內(nèi)完成變更手續(xù)，才能不予行政處罰。
二是危害后果方面，要求違法行為要沒有危害后果或者后果輕微。危害后果是判斷違法行為社會危害性的重要指標(biāo)，一般指客觀后果，比如是否造成相關(guān)人員利益損失、是否增加公共管理支出等。這個條件意味著，要么違法行為沒有產(chǎn)生后果，要么產(chǎn)生后果后當(dāng)事人已主動補救、賠償、履行義務(wù)，消除了后果。
三是其他情節(jié)方面，要求違法行為符合“違法行為輕微”或者“初次違法且執(zhí)法單位裁量認(rèn)為應(yīng)不予行政處罰”。該兩項條件需要市級行政機關(guān)對相關(guān)違法行為一一進行精細劃分，綜合當(dāng)事人的過錯程度、違法行為的危害對象、手段方式、規(guī)模、涉案金額、持續(xù)時間、發(fā)生次數(shù)、社會危害程度、社會影響等，在清單中細化明確具體標(biāo)準(zhǔn)。
此外，本市還規(guī)定了排除適用情形?！吨笇?dǎo)意見》明確，違法行為危害國家安全，危害人民群眾生命、健康或重大財產(chǎn)安全，危害市場經(jīng)濟或社會運行基本秩序的，不得納入清單實施不予行政處罰。
為保障不予行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)合法、合理、科學(xué)、規(guī)范，本市在輕微違法不予行政處罰清單制定程序方面也作了嚴(yán)格要求，清單要遵守《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》各項要求，履行聽取意見、公開征詢社會公眾意見、合法性審核、制定機關(guān)辦公會議審議決定等程序，要充分征求行政相對人代表、行業(yè)協(xié)會商會、專家、法律顧問等意見，還要通過“一網(wǎng)通辦”向社會公開，依法備案審查。
總之，輕微違法不予行政處罰要同時符合一系列法定條件，只有在保障公共利益和經(jīng)濟社會秩序的前提下，在法律框架內(nèi)，才能不予行政處罰。
《清單》規(guī)定了輕微違法不予行政處罰事項38項，基本涵蓋了交通運輸各個行業(yè)和領(lǐng)域
Q
上海電視臺：請問交通領(lǐng)域的輕微違法不予行政處罰清單在維護行業(yè)企業(yè)和從業(yè)人員合法權(quán)益方面推出了哪些事項？
A
蔣宏飛：為切實維護好交通運輸行業(yè)企業(yè)和從業(yè)人員合法權(quán)益，近年來，市交通委扎實推進交通運輸執(zhí)法規(guī)范化長效機制建設(shè)，深化執(zhí)法為民實踐。
根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》等法律法規(guī)規(guī)定，我委于今年8月出臺《上海市交通運輸領(lǐng)域輕微違法行為不予行政處罰清單》，探索建立市場主體輕微違法行為容錯機制，進一步體現(xiàn)《行政處罰法》設(shè)定的“過罰相當(dāng)”和“處罰與教育相結(jié)合”原則，不斷激發(fā)市場活力，優(yōu)化行業(yè)營商環(huán)境。
《清單》規(guī)定了輕微違法不予行政處罰事項38項，包括公路路政處罰事項7項，公交、出租、道路運輸處罰事項20項，水路運輸、航道、港口處罰事項6項，地方海事處罰事項4項，工程質(zhì)量監(jiān)督管理處罰事項1項，基本涵蓋了交通運輸各個行業(yè)和領(lǐng)域。
在全覆蓋的同時，《清單》規(guī)定的輕微違法不予行政處罰事項主要圍繞以下三個方面：一是在對象上，規(guī)定了涉及網(wǎng)約車駕駛員、巡游車駕駛員、船員等行業(yè)從業(yè)人員的7項輕微違法不予行政處罰事項，規(guī)定了涉及道路貨物運輸經(jīng)營者的9項輕微違法不予行政處罰事項。這些事項的規(guī)定，在法治框架內(nèi)給予廣大中小微行業(yè)企業(yè)和從業(yè)人員更多容錯糾錯空間，有利于引導(dǎo)其合法規(guī)范經(jīng)營和健康有序發(fā)展。
二是在行為領(lǐng)域上，規(guī)定了涉及備案、報送信息之類的程序性輕微違法不予處罰事項8項，比如“水路運輸企業(yè)未按規(guī)定報送從業(yè)人員信息”事項。這些事項的規(guī)定，為市場主體提供了更寬容的制度環(huán)境，體現(xiàn)了寬嚴(yán)相濟的執(zhí)法理念。
三是在行為性質(zhì)上，規(guī)定的輕微違法不予行政處罰事項往往都是從業(yè)人員容易發(fā)生疏忽的情況，比如“公共停車場（庫）的工作人員未規(guī)范著裝、佩戴服務(wù)牌證”、“出租汽車車輛車身、車廂和行李廂不整潔”等事項。對這些初次發(fā)生的“無心之失”行為的寬容，體現(xiàn)了交通執(zhí)法的“溫度”，往往更能引導(dǎo)從業(yè)人員自覺守法、主動配合改正，有利于形成執(zhí)法部門與行政相對人之間的良性互動。
清單的實施進一步優(yōu)化了營商環(huán)境，體現(xiàn)了過罰相當(dāng)，深化了法治建設(shè)
Q
鳳凰衛(wèi)視：市場監(jiān)管部門在本市較早出臺不予處罰清單，目前已經(jīng)推出三份，實施范圍在不斷擴大。我想了解一下具體實施情況及成效。
A
李孝猛：本市市場監(jiān)管部門于2019年3月與市司法局聯(lián)合發(fā)布了《市場輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單》，這也是全國首份省級輕微違法不予行政處罰清單。為進一步回應(yīng)市場主體關(guān)切，持續(xù)推進和深化清單實施工作，我們在總結(jié)前期實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，又于去年2月份和今年7月份，分別出臺了第二份、第三份清單。三份清單總共包括50項市場監(jiān)管領(lǐng)域的不予行政處罰事項。
截至今年8月15日，全市市場監(jiān)管部門按照清單的規(guī)定，已經(jīng)對4153家市場主體不予行政處罰，其中廣告類案件占比最大，達到3399件。清單的實施，實實在在地為上海營商環(huán)境做加法、為行政權(quán)力做減法，取得了積極成效。主要體現(xiàn)在三個方面：
（一）進一步優(yōu)化了營商環(huán)境。無論是上市公司還是小微企業(yè)，普遍對市場監(jiān)管部門給予企業(yè)改正機會，使企業(yè)不會因無意之過、無心之失，導(dǎo)致商譽信用受損、財務(wù)負(fù)擔(dān)加重、融資上市受阻等，予以高度認(rèn)可。在清單頒布之初，有區(qū)局對一家企業(yè)在廣告中使用絕對化用語行為進行立案調(diào)查，根據(jù)《廣告法》的規(guī)定，企業(yè)至少要承擔(dān)20萬元的罰款。但是區(qū)局按照《行政處罰法》和清單的規(guī)定，最后對企業(yè)不予行政處罰。清單通過探索輕微違法行為容錯機制，為市場主體培育、發(fā)展和壯大，創(chuàng)造了更加包容、更加寬容的市場環(huán)境，進一步拓展上海營商環(huán)境新的大格局。
（二）進一步實現(xiàn)了過罰相當(dāng)。《行政處罰法》規(guī)定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”。清單在堅持依法不予行政處罰的前提下，充分回應(yīng)了新形勢下企業(yè)希望執(zhí)法部門包容審慎監(jiān)管、柔性執(zhí)法的呼聲，合理把握了處罰和教育之間的平衡。在適用清單過程中，執(zhí)法人員更多地對企業(yè)采取批評教育和指導(dǎo)約談等措施，使企業(yè)切實感受到“有溫度”的執(zhí)法，更好地實現(xiàn)執(zhí)法目的，踐行了寬嚴(yán)相濟的法治精神，讓執(zhí)法既合法理，又合情理。
（三）進一步深化了法治建設(shè)。清單本質(zhì)上屬于行政處罰裁量基準(zhǔn)。傳統(tǒng)的行政處罰裁量基準(zhǔn)更多側(cè)重于罰款方面從輕或者從重的控制，但幾乎沒有對不予行政處罰情形做出明確規(guī)定。清單填補了傳統(tǒng)處罰裁量基準(zhǔn)的這一空白，通過明確不予行政處罰的執(zhí)行依據(jù)，統(tǒng)一不予行政處罰的實施標(biāo)準(zhǔn)，使不予行政處罰有章可循，有據(jù)可查。有效破解了兩個比較重要的問題：一是讓執(zhí)法人員清楚知道在什么情況下可以不予行政處罰；二是消除了執(zhí)法人員對“不予行政處罰會被認(rèn)為行政不作為”“罰重了會被認(rèn)為行政亂作為”的擔(dān)憂。對提高執(zhí)法精細化水平、強化創(chuàng)新治理能力起到重要促進作用。
消防領(lǐng)域2.0版清單擴大不予行政處罰的對象和范疇，分為兩大類14項不予行政處罰事項
Q
人民日報：消防領(lǐng)域在2019年推出了第一批輕微違法不予處罰事項，這些事項實施情況如何？這次新出臺了消防清單2.0版，內(nèi)容上有什么變化，能否介紹下？
A
李偉民：2019年3月，消防部門推出首份《市場輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單》，實施三年來，累計辦理不予行政處罰案件116起,主要涉及社會單位火災(zāi)自動報警系統(tǒng)探測器故障、室內(nèi)消火栓箱配件缺損、遮擋消火栓和占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道等方面的輕微違法行為。
今年，根據(jù)本市法治政府建設(shè)有關(guān)要求，在市司法局指導(dǎo)下，我們對2019版清單進行了修訂，擴大了不予行政處罰的對象和范疇。清單2.0版分為兩大類14項不予行政處罰事項，第一類是根據(jù)新的行政處罰法第33條第1款明確的輕微違法不予行政處罰事項，共12項。這些事項嚴(yán)格遵照“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果”的法定條件，主要涉及消防設(shè)施、滅火器材、疏散通道、消防車道、施工現(xiàn)場水源管理等方面。
第二類是依據(jù)新行政處罰法第33條第2款明確的“無過錯不予行政處罰事項”，共2項。我們在2019版清單基礎(chǔ)上，細化增加了此類不予行政處罰事項，通過“當(dāng)事人已自行發(fā)現(xiàn)隱患、已主動采取有效措施整改，已落實消防安全防范措施”等，認(rèn)定當(dāng)事人沒有主觀過錯并依法實施不予行政處罰。比如，2.0版清單明確，對“單位因室內(nèi)裝修、設(shè)備維護等確需停用局部區(qū)域消防設(shè)施、器材，已書面報經(jīng)單位消防安全責(zé)任人或者消防安全管理人同意、落實消防安全防范措施且不影響其他區(qū)域消防設(shè)施、器材正常使用的”，依法不予行政處罰。
清單2.0版主要是在保障消防安全前提下，在法律的框架內(nèi)，對部分事項擴大了適用范圍，并增加了“無過錯不予行政處罰事項”。這一改變將使更多生產(chǎn)經(jīng)營者受益，并引導(dǎo)社會單位更積極履行消防安全主體職責(zé)、開展自身檢查巡查、實施設(shè)施設(shè)備維護保養(yǎng)等，將更有助于實現(xiàn)執(zhí)法目的、促進消防安全。
依法嚴(yán)格設(shè)定輕微違法不予行政處罰適用情形，引導(dǎo)促進行業(yè)企業(yè)和從業(yè)人員依法合規(guī)經(jīng)營，努力為市場主體營造更好的法治化營商環(huán)境
Q
上海法治報：市交通委此次發(fā)布的輕微違法不予行政處罰清單事項比較多。為什么選擇這些事項？不予行政處罰的具體適用情形和條件有哪些？
A
蔣宏飛：我們此次發(fā)布的輕微違法不予行政處罰清單由兩個部分構(gòu)成：一部分是來自于交通運輸部于2021年底出臺的《交通運輸領(lǐng)域輕微違法行為依法免予處罰高頻事項清單（試行）》，我們結(jié)合本市實際做了進一步細化。另一部分是根據(jù)《行政處罰法》第33條第1款關(guān)于“不予行政處罰”和“可以不予行政處罰”的規(guī)定，經(jīng)梳理本市地方性法規(guī)、政府規(guī)章設(shè)定的相關(guān)罰則，在廣泛征求意見后確定的符合輕微違法不予行政處罰要求的事項。
《清單》對違法行為不予行政處罰的邊界條件做了嚴(yán)格細致的規(guī)定。違法行為只有在同時滿足所有的適用條件時，方可依法不予行政處罰?！肚鍐巍芬?guī)定的適用情形和條件主要有以下四個方面：
一是違法行為輕微。其中，有36項事項明確規(guī)定僅適用于初次發(fā)生的情況。比如，對“道路運輸經(jīng)營者未按照規(guī)定的周期和頻次進行技術(shù)等級評定”的違法行為，規(guī)定僅初次發(fā)生且逾期開展技術(shù)等級評定不超過30天，方可不予處罰。
二是行政相對人及時改正違法行為。能夠當(dāng)場改正的違法行為，行政相對人當(dāng)場立即改正；不能當(dāng)場改正的違法行為，行政相對人在規(guī)定期限內(nèi)完成整改。比如，對“客運、貨運經(jīng)營者擅自改裝已取得車輛營運證的車輛”這一違法行為，規(guī)定要完成整改并恢復(fù)原狀后，方可不予處罰。
三是違法行為沒有造成危害后果或者危害后果輕微。比如，對違反路政管理的相關(guān)違法行為，規(guī)定未造成公路路產(chǎn)損害、未引發(fā)交通擁堵或者交通事故等危害后果，方可不予處罰。
四是行政相對人配合執(zhí)法工作。在違法行為調(diào)查過程中，行政相對人需不存在拒不接受執(zhí)法部門調(diào)查處理、阻礙執(zhí)法、煽動抗拒執(zhí)法等妨礙執(zhí)行公務(wù)的行為，方可不予處罰。
后續(xù)，我們將積極做好交通運輸領(lǐng)域輕微違法行為不予行政處罰清單實施工作，引導(dǎo)促進行業(yè)企業(yè)和從業(yè)人員依法合規(guī)開展經(jīng)營活動，并不斷總結(jié)評估清單實施效果，適時進行動態(tài)調(diào)整，努力為各類市場主體營造更好的法治化營商環(huán)境，以不斷促進交通運輸行業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。
對全市執(zhí)法人員開展宣貫培訓(xùn)，細化程序規(guī)定，同時加強內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督和考核，確保嚴(yán)格依法實施輕微違法不予行政處罰，處理好嚴(yán)格監(jiān)管和包容審慎監(jiān)管的關(guān)系
Q
東方網(wǎng)：如果對消防領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰，有些市民擔(dān)心會造成安全隱患，請問消防部門持續(xù)推進這項制度主要出于什么考慮？
A
李偉民：上海消防救援總隊持續(xù)推出消防領(lǐng)域的輕微違法行為不予行政處罰清單，主要有三個方面的考慮：一是進一步規(guī)范消防領(lǐng)域處罰裁量權(quán)，將依法不予行政處罰的行為具體化規(guī)范化，為執(zhí)法人員和市民群眾提供指引，讓消防執(zhí)法更具有公信力和透明度。二是堅持教育與處罰相結(jié)合的原則，對于及時改正且未造成危害后果的輕微違法行為不予行政處罰，給當(dāng)事人一定容錯空間。三是貫徹消防治理能力現(xiàn)代化的總體要求，通過強化社會單位主體責(zé)任落實的輕微違法不予行政處罰舉措，積極推動企業(yè)主動守法、提升自我管理水平。
清單的出臺體現(xiàn)的是監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)變，進一步釋放市場活力，但所涉及的違法行為當(dāng)事人必須及時停止、改正違法行為。需要注意的是，輕微違法不予行政處罰清單并非要放松消防安全監(jiān)管和執(zhí)法，而是對符合法定要求的輕微違法行為給予過罰相當(dāng)?shù)奶幚?。消防部門對清單設(shè)定了嚴(yán)格的適用條件，這一點大家在清單中可以清晰看到。比如，不適用于生產(chǎn)、儲存、經(jīng)營易燃易爆危險品的場所、違法行為要首次被發(fā)現(xiàn)、違法行為全部要及時改正（其中多數(shù)還要求當(dāng)場改正）等。
下一步，我們在具體實施中，將對全市執(zhí)法人員開展宣貫培訓(xùn)，細化程序規(guī)定，同時加強內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督和考核，確保嚴(yán)格依法實施輕微違法不予行政處罰，處理好嚴(yán)格監(jiān)管和包容審慎監(jiān)管的關(guān)系。
紓解企業(yè)困難、激發(fā)市場活力、提升執(zhí)法效能，不斷促進精細化執(zhí)法，深化包容審慎監(jiān)管
Q
界面·財聯(lián)社：市場監(jiān)管部門是最早實施不予處罰清單的部門之一，請介紹一下在推動清單執(zhí)行方面有什么好的做法可供借鑒？在包容審慎監(jiān)管、優(yōu)化營商環(huán)境方面，今年市場監(jiān)管部門還有什么新舉措？
A
李孝猛：清單實施三年來，為企業(yè)提供了更加包容、更具活力、更有溫度的發(fā)展環(huán)境，在紓解企業(yè)困難、激發(fā)市場活力、提升執(zhí)法效能方面發(fā)揮了積極作用，也進一步促進了執(zhí)法水平的精細化和包容審慎監(jiān)管工作的深化?；仡櫩偨Y(jié)推行過程，我們認(rèn)為主要有兩個方面的做法可資借鑒：
一是加強宣傳引導(dǎo)。清單出臺之后，有企業(yè)認(rèn)為不予處罰就是自己沒有任何責(zé)任，但是實際上不予處罰不是免責(zé)，更不是豁免，企業(yè)只有及時糾正違法行為、消除危害后果，才可能不予行政處罰。守法合規(guī)是我們市場監(jiān)管部門對企業(yè)始終如一的要求，不會因為清單的出臺就免除這一義務(wù)。
同時，對執(zhí)法部門而言，不予行政處罰并不是免除調(diào)查取證的責(zé)任，恰恰相反，其要求執(zhí)法部門更加重視全面客觀的調(diào)查取證，特別是收集、固定當(dāng)事人是否符合不予行政處罰條件的證據(jù)。
為做好這兩方面的引導(dǎo)，清單實施之初，我們做了兩方面的工作，第一是加強內(nèi)部培訓(xùn)，第二是對外廣泛宣傳，積極營造全面、客觀、理性看待清單的氛圍，避免出現(xiàn)“不予行政處罰就是免責(zé)，不予行政處罰不必取證、無須處理”等認(rèn)識誤區(qū)，為清單順利實施打下比較好的基礎(chǔ)。
二是明確執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。本市2019年開展探索時，不予行政處罰清單是一項全新制度，重點之一是如何規(guī)范適用清單，保障公共利益和社會秩序。對此，我們在清單發(fā)布后第一時間制定出臺了配套實施細則，統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。例如，要求辦案機關(guān)在對當(dāng)事人立案調(diào)查時，主動調(diào)查當(dāng)事人是否屬于首次違法、是否符合清單規(guī)定；對符合清單要求的，應(yīng)出具不予行政處罰決定書，同時保障當(dāng)事人陳述申辯、復(fù)議訴訟等基本權(quán)利。
除了輕微違法不予行政處罰清單，今年我局還聯(lián)合市司法局制定了全市首份不予實施行政強制措施清單，共包括7項情形，可分為兩大類：第一類是圍繞《行政強制法》“違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可以不采取行政強制措施”的規(guī)定，明確2種情形。例如，規(guī)定“對符合市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法不予行政處罰清單規(guī)定的違法行為，不予實施行政強制措施”。這樣就把不予實施行政強制措施清單和不予行政處罰清單進行了對接，從而有利于進一步發(fā)揮兩份清單的合力作用。
第二類是圍繞《行政強制法》“行政強制的設(shè)定和實施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設(shè)定和實施行政強制”的規(guī)定，明確5種情形。例如，明確行政強制措施實施對象的優(yōu)先順序，要求優(yōu)先選擇對當(dāng)事人影響最小的實施對象，規(guī)定“查封、扣押涉案財物可以達到行政管理目的的，對相關(guān)設(shè)施不予查封；查封、扣押涉案設(shè)施、財物可以達到行政管理目的的，對相關(guān)場所不予查封；必須查封涉案的場所的，查封范圍應(yīng)當(dāng)限定在最小范圍內(nèi)”。
下一步，我們將繼續(xù)加強宣傳培訓(xùn)，細化適用規(guī)則，跟蹤實施情況并監(jiān)督指導(dǎo)，切實做好輕微違法不予行政處罰清單和不予實施行政強制措施清單的落實工作。
編輯：姜晨
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