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2015年4月24日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)了修訂后的《廣告法》，此次修訂涉及的內(nèi)容非常廣泛，而且其中許多修訂內(nèi)容都更加有利于工商執(zhí)法。本文結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐，談?wù)勥m用新《廣告法》查辦虛假?gòu)V告案件需要注意的幾個(gè)問(wèn)題。

新《廣告法》第四條第二款規(guī)定，廣告主應(yīng)對(duì)廣告內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)；第四十九條第一款第（三）項(xiàng)規(guī)定，工商機(jī)關(guān)可以要求涉嫌違法當(dāng)事人期限提供有關(guān)證明文件。這些條款的規(guī)定，明確了當(dāng)事人的舉證責(zé)任，在一定程度上減輕了工商機(jī)關(guān)的舉證義務(wù)。從法理和情理上講，確保廣告內(nèi)容真實(shí)是廣告主的基本義務(wù)，而且由廣告主證明廣告內(nèi)容真實(shí)比執(zhí)法部門證明廣告內(nèi)容虛假要容易得多，如果廣告主沒(méi)有發(fā)行確保廣告內(nèi)容真實(shí)的基本義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不能的后果。

執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)常碰到的一個(gè)難題是，在當(dāng)事人無(wú)法證明廣告內(nèi)容真實(shí)性的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)是否可以直接推定廣告為虛假?gòu)V告。如果可以直接推定，則意味著完全免除了執(zhí)法機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，也會(huì)對(duì)廣告主帶來(lái)巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。考慮到《行政訴訟法》關(guān)于“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”的規(guī)定，為了防范執(zhí)法機(jī)關(guān)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為應(yīng)該視具體情況區(qū)別對(duì)待：一是以一般消費(fèi)者的認(rèn)知能力來(lái)看，對(duì)廣告內(nèi)容的真實(shí)性存在合理懷疑，同時(shí)客觀上也很難通過(guò)具體的材料證明廣告內(nèi)容系虛假，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以在廣告主無(wú)法提供材料證明廣告內(nèi)容真實(shí)有據(jù)的情況下，直接認(rèn)定廣告內(nèi)容虛假。二是對(duì)于客觀上有途徑證明廣告內(nèi)容虛假的，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該履行調(diào)查取證的職責(zé)，證明廣告內(nèi)容虛假，而對(duì)于廣告主提供了證明材料的，執(zhí)法機(jī)關(guān)只有在提供了足以推翻其證明材料的情況下，才能認(rèn)定為虛假?gòu)V告。

在《廣告法》未修訂之前，對(duì)于虛假?gòu)V告的規(guī)定比較簡(jiǎn)單，而且對(duì)于虛假?gòu)V告和廣告內(nèi)容不清楚、明白兩種違法行為的罰則均是處廣告費(fèi)用1-5倍的罰款。因此執(zhí)法機(jī)關(guān)有時(shí)不是特別注意兩者的區(qū)別與聯(lián)系，而且在某些案件中還會(huì)傾向于將認(rèn)定為虛假?gòu)V告比較困難的廣告認(rèn)定為不清楚、明白，甚至也會(huì)因各種原因?qū)⒈究梢哉J(rèn)定為虛假的廣告不清楚、不明白。新《廣告法》對(duì)虛假?gòu)V告的認(rèn)定作了更為細(xì)致的規(guī)定，同時(shí)也保留了廣告內(nèi)容不準(zhǔn)確、清楚、明白這一違法行為，但是兩者對(duì)應(yīng)的罰則差距比較大。前者罰款為廣告費(fèi)用的3-5倍，情節(jié)嚴(yán)重的為5-10倍，而后者的罰款最高僅為10萬(wàn)元。對(duì)于廣告費(fèi)用動(dòng)輒上百萬(wàn)的違法廣告而言，涉及這兩種違法行為的定性不準(zhǔn)確，將對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生巨大影響，新舊《廣告法》的這一差異應(yīng)該引起執(zhí)法機(jī)關(guān)的高度重視。

執(zhí)法實(shí)踐中，具體認(rèn)定時(shí)可以考慮以下兩方面的因素：一是考慮具體內(nèi)容情節(jié)是否會(huì)對(duì)消費(fèi)者的購(gòu)買行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，如果不準(zhǔn)確、清楚、明白的廣告內(nèi)容情節(jié)不會(huì)影響消費(fèi)者的購(gòu)買判斷，則不構(gòu)成虛假?gòu)V告，可能僅僅是侵犯了消費(fèi)者享有的相關(guān)知情權(quán)；二是考慮廣告整體內(nèi)容是否會(huì)誤導(dǎo)消費(fèi)者，如果廣告內(nèi)容不準(zhǔn)確、清楚、明白，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者誤解的，應(yīng)認(rèn)定為虛假?gòu)V告，不會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者誤解的，則不應(yīng)認(rèn)定為虛假?gòu)V告。

新《廣告法》對(duì)虛假?gòu)V告違法行為的罰則集中體現(xiàn)在第五十五條的規(guī)定，研讀條文有以下幾個(gè)具體問(wèn)題值得討論。

一是“廣告費(fèi)用無(wú)法計(jì)算”的認(rèn)定與適用。執(zhí)法實(shí)踐中導(dǎo)致“廣告費(fèi)用無(wú)法計(jì)算”往往可能出于兩種情形：第一種是由于客觀原因?qū)е逻`法廣告對(duì)應(yīng)的廣告費(fèi)用確實(shí)無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)算，比如廣告主自行發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)廣告、費(fèi)用打包計(jì)算無(wú)法準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)違法廣告、當(dāng)事人無(wú)法提供有關(guān)的資料等。這種情形下要注意查清當(dāng)事人廣告活動(dòng)的具體過(guò)程和特征，詳細(xì)說(shuō)明無(wú)法計(jì)算的具體理由，做到客觀合理。第二種是由于當(dāng)事人主觀上妄圖逃避處罰，故意隱瞞或拒不提供有關(guān)資料，人為導(dǎo)致廣告費(fèi)用無(wú)法計(jì)算。這種情況下行政機(jī)關(guān)要窮盡自己合法的調(diào)查手段，并且要通過(guò)詢問(wèn)通知、詢問(wèn)筆錄等形式固定當(dāng)事人拒不提供有關(guān)資料的證據(jù)，做到程序合法。

二是“廣告費(fèi)用明顯偏低”的認(rèn)定與適用。首先廣告費(fèi)用的對(duì)比分析要以相同或者類似的廣告為基礎(chǔ)，即廣告載體、大小或者時(shí)長(zhǎng)、地點(diǎn)或者時(shí)段等相同或者類似，在排除合理性偏差和正當(dāng)讓利的基礎(chǔ)上進(jìn)行比較。其中要特別注意“隱形廣告費(fèi)用”的問(wèn)題，比如A、B在同一地段發(fā)布戶外虛假?gòu)V告，其中A的廣告費(fèi)為11萬(wàn)（制作費(fèi)1萬(wàn)元+發(fā)布費(fèi)10萬(wàn)元），B系在自己的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所發(fā)布，只有制作費(fèi)1萬(wàn)，其實(shí)B應(yīng)該支付的10萬(wàn)元發(fā)布費(fèi)用隱含在了其購(gòu)買房屋或者租賃房屋的費(fèi)用中，屬于隱形廣告費(fèi)，在這種情況下，其1萬(wàn)元廣告費(fèi)屬于明顯偏低。其次對(duì)明顯偏低幅度的把握，筆者認(rèn)為在執(zhí)法實(shí)踐中可以借鑒最高人民法院有關(guān)合同法司法解釋中“轉(zhuǎn)讓價(jià)格達(dá)不到交易時(shí)交易地的指導(dǎo)價(jià)或者市場(chǎng)交易價(jià)百分之七十的視為不合理低價(jià)”的規(guī)定，結(jié)合其他相關(guān)因素進(jìn)行綜合判斷確定。

三是“兩年內(nèi)有三次以上違法行為”的認(rèn)定與適用。新《廣告法》專門把這個(gè)違法情節(jié)作為對(duì)當(dāng)事人處廣告費(fèi)用5-10倍罰款的從重處罰情節(jié)，但沒(méi)有明確指出“三次以上違法行為”是指一般行政違法行為（包括稅務(wù)、環(huán)保等），還是一般廣告違法行為（所有違反廣告法的行為），或是僅指虛假?gòu)V告行為。筆者認(rèn)為應(yīng)理解為“虛假?gòu)V告行為”，主要出于以下兩個(gè)方面的考慮：一方面，對(duì)多次從事同一種違法行為的當(dāng)事人給予更加嚴(yán)厲的行政處罰符合基本的法律精神，也是過(guò)罰相當(dāng)原則的具體體現(xiàn)；另一方面，在公法領(lǐng)域，根據(jù)“法無(wú)明文規(guī)定即禁止”的原則，對(duì)不明確的法律條文理解應(yīng)用時(shí)，應(yīng)從有利于行政相對(duì)人的角度考量，而不能作出擴(kuò)張行政機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)力的解釋。另外，為防范執(zhí)法機(jī)關(guān)的履職風(fēng)險(xiǎn)，在查處虛假?gòu)V告的過(guò)程中要注意調(diào)查是否存在“兩年內(nèi)有三次以上違法行為”的情節(jié)，具體可以通過(guò)詢問(wèn)當(dāng)事人、查詢企業(yè)信息公示系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)搜索等方式進(jìn)行。

四是處罰幅度的自由裁量。對(duì)于廣告費(fèi)用無(wú)法計(jì)算或者明顯偏低的處罰額度及幅度都比較大（可以處二十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的處一百萬(wàn)元以上二百萬(wàn)元以下罰款），自由裁量的空間很大。執(zhí)法實(shí)踐中，自由裁量權(quán)的行使應(yīng)注意體現(xiàn)合理性原則，可以參考相應(yīng)廣告的廣告費(fèi)用市場(chǎng)價(jià)格，結(jié)合違法情節(jié)，根據(jù)該費(fèi)用的相應(yīng)倍數(shù)換算成具體罰款金額；沒(méi)有可以參考的廣告費(fèi)用市場(chǎng)價(jià)格的，要全面調(diào)查廣告發(fā)布和影響的范圍以及后果等，綜合確定罰款金額，做到處罰相關(guān)。

新《廣告法》第四十九條規(guī)定了工商部門可以行使的職權(quán)，包括現(xiàn)場(chǎng)檢查、查封扣押以及責(zé)令暫停發(fā)布等，賦予工商部門這些職權(quán)有利于廣告執(zhí)法，不過(guò)在具體應(yīng)用中要注意把握，既要用好法律賦予的職權(quán)，同時(shí)也要防止權(quán)力濫用，做到規(guī)范執(zhí)法。

1.該條第（一）項(xiàng)規(guī)定可以對(duì)涉嫌從事違法廣告活動(dòng)的場(chǎng)所實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查，其中難點(diǎn)是如何認(rèn)定從事違法廣告活動(dòng)的場(chǎng)所，從一般意義上理解，不能簡(jiǎn)單地將相關(guān)主體的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所都認(rèn)定為從事違法廣告活動(dòng)的場(chǎng)所，也不能將存放與廣告活動(dòng)有關(guān)的物品、資料的場(chǎng)所都認(rèn)為為從事違法廣告活動(dòng)的場(chǎng)所，究竟如何認(rèn)定需要出臺(tái)細(xì)則和解釋，在此之前執(zhí)法機(jī)關(guān)在查辦廣告違法案件時(shí)要注意防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，在沒(méi)有十足把握的情況下慎用現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)。

2.該條第（五）項(xiàng)規(guī)定可以查封、扣押與涉嫌違法廣告直接相關(guān)廣告物品、經(jīng)營(yíng)工具、設(shè)備等財(cái)務(wù)，由于新《廣告法》沒(méi)有對(duì)應(yīng)的沒(méi)收條款，此項(xiàng)職權(quán)主要還是發(fā)揮搜集證據(jù)和震懾當(dāng)事人的作用，但是要注意，一是要證明財(cái)物與違法廣告直接相關(guān)，嚴(yán)禁擴(kuò)大范圍實(shí)施查封和扣押；二是要遵照比例原則，減少地當(dāng)事人正常營(yíng)業(yè)的不必要影響；三是要注意查封扣押的時(shí)限，到期及時(shí)解除并發(fā)還，確保程序規(guī)范。

3.該條第（六）項(xiàng)規(guī)定可以責(zé)令暫停發(fā)布可能造成嚴(yán)重后果的涉嫌違法廣告，以往有的當(dāng)事人在接受處罰時(shí)不停止廣告播放，即使最后被處罰了，但是其宣傳的效果也達(dá)了，針對(duì)這種情況，新《廣告法》作出此項(xiàng)規(guī)定，對(duì)于及時(shí)減少違法廣告的影響和危害具有重要意義，不過(guò)星違法廣告的認(rèn)定比較復(fù)雜，有的需要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的調(diào)查才能確認(rèn)，如果最終認(rèn)定不違法，停播對(duì)當(dāng)事人會(huì)造成很大損失，因此只有可能造成嚴(yán)重果的，才能責(zé)令暫停。