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一、信用“基礎(chǔ)樁”的薄弱日益成為制約國(guó)內(nèi)普惠金融業(yè)發(fā)展的瓶頸
作為一國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施中的重要組成部分，征信直接關(guān)系社會(huì)公共利益，也是衡量金融市場(chǎng)有效性的核心，它的質(zhì)量決定了金融中介的效率、貸款人評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)的能力和借款人在競(jìng)爭(zhēng)條件下獲得貸款和其他金融產(chǎn)品的概率。相對(duì)于其他正規(guī)金融，征信對(duì)普惠金融的影響更大，甚至可以說(shuō)，征信體系就是普惠金融的“基礎(chǔ)樁”。
然而，正是由于“基礎(chǔ)樁”不牢靠，導(dǎo)致我國(guó)近年來(lái)P2P 等普惠金融業(yè)近年發(fā)展遇到瓶頸裹足不前。中投公司副總經(jīng)理謝平就認(rèn)為：“P2P網(wǎng)貸發(fā)展的核心障礙是征信系統(tǒng)不健全、不開(kāi)放，直接制約了網(wǎng)貸的信用評(píng)估、貸款定價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)管理效率，增加了交易成本。如果全國(guó)的P2P平臺(tái)能聯(lián)網(wǎng)， 個(gè)人在不同平臺(tái)之間‘拆東墻補(bǔ)西墻’套利或詐騙的現(xiàn)象將會(huì)大大減少”。不獨(dú)P2P，作為普惠金融最重要的一員，小額融資機(jī)構(gòu)的運(yùn)作為千萬(wàn)家小微企業(yè)和個(gè)人提供了融資方便，但他們究竟能走多遠(yuǎn)也同樣與征信的“基礎(chǔ)樁”密切相關(guān)。
從美國(guó)、歐洲、日本等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，消費(fèi)金融、小額信貸和賒購(gòu)賒銷等零售業(yè)務(wù)的發(fā)展，越來(lái)越多地依賴于信用評(píng)分技術(shù)的支持和對(duì)借款人信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行自動(dòng)化的量化分析與判斷。信用評(píng)分模型的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用建立在對(duì)借款人多年、海量、高質(zhì)量的歷史數(shù)據(jù)收集整理的基礎(chǔ)上。我國(guó)小額融資機(jī)構(gòu)在零售信貸授信決策過(guò)程中普遍存在征信服務(wù)供給不足、自行征信成本高且時(shí)間長(zhǎng)等問(wèn)題，不能有效地控制多重負(fù)債、欺詐等授信風(fēng)險(xiǎn)，也難以對(duì)借款人的違約失信行為進(jìn)行有效制約。因此，信用“基礎(chǔ)樁”的薄弱日益成為制約我國(guó)普惠金融業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。
二、現(xiàn)有征信體系覆蓋范圍極其有限
我國(guó)征信體系建設(shè)從1992 年起步， 一直由我國(guó)央行中國(guó)人民銀行主導(dǎo)。截至2013年12月底，央行征信中心的企業(yè)征信系統(tǒng)共錄入企業(yè)及其他組織信息1919.3萬(wàn)戶，其中453.8萬(wàn)戶有信貸記錄。個(gè)人征信系統(tǒng)收錄自然人約8.39億人，其中3.21億人有信貸記錄。但是，在這一系統(tǒng)中反映的只是個(gè)人或企業(yè)與銀行間發(fā)生的信用情況，企業(yè)與企業(yè)間的商業(yè)信用關(guān)系并沒(méi)有得到系統(tǒng)的記錄與反映。
現(xiàn)代信用除銀行信用外，還包括商業(yè)信用、國(guó)家信用、消費(fèi)信用和國(guó)際信用。其中商業(yè)信用也是普遍存在的基本信用形式，是工商企業(yè)間因商品或服務(wù)賒購(gòu)賒銷而形成的信用。對(duì)于中小企業(yè)，特別是那些無(wú)法獲得銀行貸款的80%以上的小微企業(yè)，在央行征信系統(tǒng)中根本沒(méi)有信用記錄，其分散在民間的因賒購(gòu)賒銷或小額借貸形成的信用記錄又得不到系統(tǒng)的收集與整理。因此，現(xiàn)有征信體系覆蓋范圍有限。
央行征信體系覆蓋范圍的局限性是其角色“定位”導(dǎo)致的。首先，央行征信中心的設(shè)立初衷是作為銀行業(yè)監(jiān)管的輔助工具，同時(shí)向被監(jiān)管的商業(yè)銀行提供借款人的歷史借貸記錄。據(jù)世界銀行調(diào)查報(bào)告顯示（the World Bank, 2003），全球46%的公共征信機(jī)構(gòu)是用來(lái)輔助銀行業(yè)監(jiān)管的，僅有34%的機(jī)構(gòu)設(shè)立初衷是改善貸款人可得數(shù)據(jù)的有效性。因此，公共征信機(jī)構(gòu)一般僅采集有限的貸款相關(guān)信息。其次，采集數(shù)據(jù)的來(lái)源也僅限于央行管轄權(quán)內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)，不包括零售業(yè)、電信等不屬于其監(jiān)管范疇內(nèi)的機(jī)構(gòu)。第三，各委辦之間沒(méi)有形成合力，各部委至今均不愿意與央行征信系統(tǒng)共享信息，致使我國(guó)中小企業(yè)信用信息庫(kù)始終建不起來(lái)。
然而目前有資格接入央行征信中心的小貸機(jī)構(gòu)，也不急于對(duì)接央行征信體系，原因據(jù)分析，主要有以下幾方面：一是接入后實(shí)際能查詢的內(nèi)容對(duì)防范企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)效用有限。央行征信系統(tǒng)內(nèi)的企業(yè)數(shù)據(jù)主要集中于大中型企業(yè)，小微企業(yè)的信用記錄極少，而企業(yè)主的個(gè)人信用記錄只能作為判斷企業(yè)的主要輔助信息。全面的企業(yè)信用信息應(yīng)由上下游供應(yīng)鏈間的商業(yè)信用，以及工商、水電煤、法院、海關(guān)等諸多方面的輔助信息構(gòu)成。因此實(shí)地征信考察環(huán)節(jié)仍必不可少。二是小貸機(jī)構(gòu)客戶自身不愿意接入。雖然接入央行征信中心有助于提高客戶還款積極性，可一旦小貸機(jī)構(gòu)客戶的信貸情況被共享至銀行界，銀行會(huì)認(rèn)為該客戶存在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，很可能再不貸款給他。即使銀行同意放貸，貸款利率也可能比原先上浮許多。為避免受歧視，小貸機(jī)構(gòu)的不少企業(yè)客戶不愿意將自身的信用信息上傳至央行征信系統(tǒng)。為留住客戶，小貸公司主動(dòng)選擇了不與央行征信中心對(duì)接。
三、當(dāng)務(wù)之急是構(gòu)建有效的社會(huì)征信體系作為央行征信體系的補(bǔ)充
想把央行征信系統(tǒng)作為小額貸款機(jī)構(gòu)的“基礎(chǔ)樁”，現(xiàn)實(shí)推行有較大障礙。因?yàn)檠胄姓餍畔到y(tǒng)只能采集銀行領(lǐng)域信息，其他領(lǐng)域因?yàn)槿狈セ莼ダ幕A(chǔ)導(dǎo)致其他部委的不合作而無(wú)法操作；另一方面，央行征信系統(tǒng)成立以來(lái)一直采取行政化模式，征信中心屬于事業(yè)單位，較少考慮經(jīng)濟(jì)效果，一切以我為主，各種限制太多，無(wú)法與各地機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)等合作，如何更好地為金融機(jī)構(gòu)服務(wù)的意識(shí)也極其模糊。因此當(dāng)務(wù)之急是構(gòu)建起有效的社會(huì)征信體系作為央行征信體系的補(bǔ)充，讓社會(huì)征信機(jī)構(gòu)提供多元化的服務(wù)，滿足不同類型小額融資機(jī)構(gòu)的需求，為更多不和銀行發(fā)生關(guān)系的個(gè)人和企業(yè)建立起信用檔案。
目前在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上開(kāi)展征信業(yè)務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)只有上海資信、深圳鵬元和北京安融惠眾等屈指可數(shù)的幾家公司，業(yè)務(wù)拓展異常緩慢。表面原因有以下三條：一是政府信息孤島林立，收集數(shù)據(jù)困難。二是各家數(shù)據(jù)來(lái)源公司“自立門戶”，數(shù)據(jù)缺乏整合。第三，征信行業(yè)商業(yè)模式不明晰，征信立法不健全。迄今只有深圳鵬元征信有限公司一家能單純依靠征信業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)微利，利潤(rùn)率與國(guó)外同行相比也有天壤之別。
事實(shí)上，在世紀(jì)之交，北京、上海、浙江、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市都曾積極探索適應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信用基礎(chǔ)設(shè)施，但始終建不起來(lái)。上海就曾想在張江建信用信息庫(kù)，一方面建庫(kù)及維護(hù)成本太高，另一方面各職能部門完全缺乏信息共享意識(shí)，致使建庫(kù)不了了之。
國(guó)外大量研究證據(jù)表明，在發(fā)展中國(guó)家建立公共征信機(jī)構(gòu)的行為本身是對(duì)民間征信業(yè)缺乏的替代（Jappelli&Pagano, 2002），一方面是政府對(duì)疲弱的貸款市場(chǎng)中貸款人權(quán)利的一種保護(hù)性措施；另一方面，公共征信機(jī)構(gòu)的活動(dòng)能有效地“擠出”民間征信機(jī)構(gòu)。我國(guó)央行征信中心的發(fā)展史也佐證了這一論點(diǎn)。自從2006 年央行征信中心成立后，社會(huì)征信體系便一落千丈。這是因?yàn)橐坏┭胄姓餍朋w系有能力向市場(chǎng)上主要的貸款人保質(zhì)保量地提供其迫切需要的借款人信息，必將導(dǎo)致設(shè)立民間征信機(jī)構(gòu)的成本大幅提升。公共征信機(jī)構(gòu)一般不提供諸如信用評(píng)分等增值信用信息服務(wù)，也沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力拓展信息量和服務(wù)范圍，因此其采集的信息只能基本滿足貸款人需求，不能提供充分的信息以利拓寬國(guó)內(nèi)的信貸市場(chǎng)。所以當(dāng)一國(guó)公共征信機(jī)構(gòu)占主導(dǎo)時(shí)，社會(huì)融資約束情況不會(huì)得到改觀，企業(yè)融資難的問(wèn)題依舊突出。
國(guó)外大量實(shí)證研究同時(shí)表明，社會(huì)征信業(yè)的發(fā)展對(duì)信貸業(yè)務(wù)的擴(kuò)張，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)起到顯著的推動(dòng)作用。由于民間征信機(jī)構(gòu)將目標(biāo)市場(chǎng)定位于零售信用和小企業(yè)借貸，他們善于運(yùn)用統(tǒng)計(jì)分析的大規(guī)模篩選技術(shù)使大量小額貸款申請(qǐng)的處理符合成本-效益原則，還能把從各渠道采集來(lái)的數(shù)據(jù)加工成特殊的產(chǎn)品和服務(wù)。除向市場(chǎng)提供信用報(bào)告外，還有償提供信用評(píng)分和投資組合的監(jiān)控應(yīng)用等增值服務(wù)，能契合小額貸款機(jī)構(gòu)的需求，便于貸款人更好地了解借款方信用，更迅速地做出授信決策，并提高信用風(fēng)險(xiǎn)管理水平。同時(shí)也就更有效地滿足了市場(chǎng)上企業(yè)和個(gè)人多層次的信貸需求。因此，與普惠金融業(yè)相匹配的征信體系是社會(huì)征信體系。由于國(guó)內(nèi)的社會(huì)征信體系尚處于“嬰兒期”，不具備自我發(fā)展壯大的能力，因此亟待政府的呵護(hù)與培育。
四、政府應(yīng)在信用信息共享方面有所作為
征信體系是采集、分享和運(yùn)用相關(guān)數(shù)據(jù)的系統(tǒng)，由機(jī)構(gòu)、個(gè)人、原則、程序、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)構(gòu)成，使與貸款決策相關(guān)的信息能安全有效地流動(dòng)。征信體系的核心是受信人信息數(shù)據(jù)庫(kù)，連同支持這些數(shù)據(jù)庫(kù)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制、技術(shù)和法律框架。通過(guò)向潛在授信人提供受信方的貸款歷史記錄降低信息的不對(duì)稱性，有效減少逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生。通過(guò)分析征信信息和由這些信息加工的各衍生工具（例如信用評(píng)分），授信人能更好地基于受信方過(guò)去和現(xiàn)在的付款行為、負(fù)債水平和其他一些因素來(lái)預(yù)測(cè)其將來(lái)的還款前景。征信體系的目標(biāo)是提供客觀數(shù)據(jù)庫(kù)，因此有利于那些過(guò)去因某種形式的偏見(jiàn)被拒絕授信的細(xì)分人群有獲得貸款的機(jī)會(huì)，還能約束受信人行為。另外，金融監(jiān)管當(dāng)局能利用征信數(shù)據(jù)進(jìn)行宏觀和微觀的審慎監(jiān)管。運(yùn)用征信工具還有助于市場(chǎng)開(kāi)放，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的信貸市場(chǎng)形成?？傊?，征信體系功能的充分發(fā)揮能確保小額信貸市場(chǎng)的運(yùn)作更安全、更有效，促進(jìn)市場(chǎng)上所有的利益關(guān)聯(lián)方相互信任，平等合作。
征信不是單一行業(yè)，而是一個(gè)涵蓋了不同行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)體系。因此制定征信活動(dòng)的規(guī)則應(yīng)顧及這一網(wǎng)絡(luò)中的所有參與者。政策制定者必須合理地給各參與方（包括受信人、授信人和征信機(jī)構(gòu)），連同監(jiān)管者本身分配相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)（Jentzsch, 2010）。若監(jiān)管條例只對(duì)該網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)參與方設(shè)定嚴(yán)格的業(yè)務(wù)邊界，可能會(huì)帶來(lái)意想不到的后果。世界銀行（2011）指出一旦法律框架過(guò)于嚴(yán)苛將阻礙征信活動(dòng)的有效展開(kāi)。例如，若出于保護(hù)隱私權(quán)的考慮，法律規(guī)定數(shù)據(jù)提供方和征信服務(wù)提供者在每次采集數(shù)據(jù)時(shí)都需要得到數(shù)據(jù)主體的同意。且不說(shuō)由此將帶來(lái)高額成本，就是過(guò)度麻煩也會(huì)減少數(shù)據(jù)用途。因此在設(shè)計(jì)新法規(guī)或修改既有法規(guī)時(shí)，監(jiān)管者應(yīng)仔細(xì)權(quán)衡新規(guī)對(duì)征信系統(tǒng)整體帶來(lái)的預(yù)期收益和潛在的負(fù)面影響，讓罰則和違規(guī)情況盡量匹配。另外，為了鼓勵(lì)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，監(jiān)管方不應(yīng)設(shè)定過(guò)高的合規(guī)成本阻礙參與者進(jìn)入市場(chǎng)?？傊?，世界銀行發(fā)布的《征信業(yè)一般原則》（2011）第四條規(guī)定，征信的法律和監(jiān)管的總體框架應(yīng)該清晰、有預(yù)見(jiàn)性、非歧視、能恰當(dāng)?shù)刂С謹(jǐn)?shù)據(jù)主體的權(quán)利、有有效的司法或法外的爭(zhēng)議解決機(jī)制。征信數(shù)據(jù)采集和使用的三條“底線原則”是充足性、必要性和不過(guò)度（World Bank,2011）。征信網(wǎng)絡(luò)有效性的提高能給規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)提供更多的機(jī)會(huì)。
通常央行被任命為征信機(jī)構(gòu)的主管部門，負(fù)責(zé)立法和監(jiān)管。但央行并不是勝任這一角色的最佳人選。首先，央行官員更熟悉被他們監(jiān)管的機(jī)構(gòu)———商業(yè)銀行，對(duì)不在其監(jiān)管范圍內(nèi)的小額貸款機(jī)構(gòu)幾乎沒(méi)有任何監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。其次，他們會(huì)優(yōu)先確保銀行體系的穩(wěn)健性，而把促進(jìn)征信業(yè)的發(fā)展置于次要地位。這兩大因素會(huì)影響央行官員的決策，傾向于發(fā)展以銀行為中心的征信業(yè)。央行會(huì)通過(guò)設(shè)定數(shù)據(jù)庫(kù)訪問(wèn)標(biāo)準(zhǔn)或收費(fèi)結(jié)構(gòu)來(lái)限制信息的分享和使用，禁止授信人平等地訪問(wèn)數(shù)據(jù)庫(kù)，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的碎片化，削弱征信報(bào)告的預(yù)見(jiàn)能力，減少征信活動(dòng)對(duì)信貸市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的促進(jìn)作用（del Villar, Diaz de Leon and Hubert, 2003）。因此，當(dāng)發(fā)展中國(guó)家既有公共征信機(jī)構(gòu)，又任命央行監(jiān)管國(guó)內(nèi)征信業(yè)時(shí)，為了支持社會(huì)征信業(yè)的發(fā)展，確保社會(huì)征信體系的活力和有效性，政府必須做好以下四方面的工作：
1、明確規(guī)定公共征信機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫(kù)必須與合格的社會(huì)征信機(jī)構(gòu)共享。征信業(yè)理論和征信業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐表明，民間征信機(jī)構(gòu)向授信人提供的數(shù)據(jù)和服務(wù)在深度和廣度方面要超出公共征信機(jī)構(gòu)。在發(fā)展中國(guó)家，公共征信機(jī)構(gòu)采集信息的質(zhì)量和效率更高，但信息分享機(jī)制尚未建立或非常簡(jiǎn)陋。為了不抑制民間征信業(yè)的創(chuàng)業(yè)和發(fā)展，政策制定者應(yīng)限制公共征信機(jī)構(gòu)向社會(huì)企業(yè)和個(gè)人有償提供信息，并強(qiáng)制其信息庫(kù)與持牌的合格民間征信機(jī)構(gòu)共享。為保障信息分享機(jī)制的合法性和有效性，征信活動(dòng)的立法和執(zhí)法必須加強(qiáng)。
2、鼓勵(lì)創(chuàng)設(shè)民間征信機(jī)構(gòu)，并規(guī)范其運(yùn)營(yíng)。首先，政府應(yīng)重視法律和監(jiān)管框架對(duì)征信體系中各參與方的非歧視性，以便各類所有制結(jié)構(gòu)的征信機(jī)構(gòu)都有機(jī)會(huì)在市場(chǎng)上提供信用信息服務(wù)，從而有助于促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的信貸市場(chǎng)形成。其次，政府應(yīng)重視用法制來(lái)平衡保護(hù)數(shù)據(jù)主體利益和促進(jìn)信用信息分享這兩者間的關(guān)系。第三，政府有必要權(quán)衡征信體系的有效性。應(yīng)敦促監(jiān)管者設(shè)計(jì)一種機(jī)制，一旦出現(xiàn)征信服務(wù)供應(yīng)商壟斷經(jīng)營(yíng)或其他市場(chǎng)失靈的情況，該機(jī)制能從效率的角度定期審查征信服務(wù)的成本和定價(jià)，并考慮該壟斷機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的特點(diǎn)、市場(chǎng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)等。當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)性征信市場(chǎng)確立后，政府應(yīng)敦促監(jiān)管者確保不會(huì)因市場(chǎng)價(jià)格的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)而危及信息安全標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行和造成不必要的數(shù)據(jù)碎片化、損失效率或危害征信體系可持續(xù)性的情況發(fā)生。
3、在法治尚不健全的條件下，應(yīng)建立起聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。由于征信活動(dòng)涉及不同行政管轄權(quán)的多部門，需要監(jiān)管者之間的有效配合。征信活動(dòng)的管理部門一般包括央行、銀監(jiān)會(huì)、數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷機(jī)構(gòu)等。采用聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制并任命其中一個(gè)監(jiān)管方為主要監(jiān)管人，有利于將監(jiān)管職責(zé)明確定位于促進(jìn)征信體系的整體發(fā)展，規(guī)避一家監(jiān)管帶來(lái)的偏護(hù)性，確保不同監(jiān)管主體能齊心協(xié)力保障征信業(yè)的發(fā)展目標(biāo)與國(guó)家政策一致，即促進(jìn)征信體系的安全性和有效性。聯(lián)合監(jiān)管過(guò)程中應(yīng)明確各管理部門的相應(yīng)職責(zé)，消除對(duì)征信體系參與者的多頭監(jiān)管和監(jiān)管“真空”現(xiàn)象。另外，合作監(jiān)管各職能部門的監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)與其部門法定權(quán)限相一致，并不能與其他法律框架發(fā)生沖突。
4、在建立起信息分享的機(jī)制前，政府應(yīng)廣泛征詢國(guó)內(nèi)外的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。政府不僅應(yīng)傾聽(tīng)國(guó)內(nèi)民間機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，還應(yīng)咨詢國(guó)外民營(yíng)征信機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí)。他們中的許多機(jī)構(gòu)在處理信息共享的法律和監(jiān)管環(huán)境方面擁有豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)新法律可能對(duì)信息共享造成的意外后果或潛在障礙等情況能提出特別實(shí)用的見(jiàn)解。
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