“行政公益訴訟”概念之辨
來源: 正義網(wǎng)-檢察日報2014年2月19
近年來，公益訴訟成為備受關注的話題，行政公益訴訟更是當前行政訴訟法修改的一個焦點。
起源于羅馬法的公益訴訟，是一個以訴訟目的為基準所界定的概念，旨在描述與保護私人利益相對的一種訴訟活動。我國學術界雖然廣泛使用公益訴訟，但法律上并沒有直接的表述與界定。我國行政公益訴訟的提出，大概基于行政訴訟法對原告資格的限制。由于立法將原告局限為直接利害關系人，大量案件因為沒有適格原告而得不到司法審查，而公益訴訟則能突破原告資格的束縛，在保護公益的目的下賦予沒有直接利害關系的人或機關提起訴訟。
問題在于，既然公益訴訟是針對私益訴訟的，那么與這種尚未建立的行政公益訴訟相對應，現(xiàn)有的行政訴訟是否就是行政私益訴訟?如果這個推斷能夠成立，那么行政訴訟法則名副其實是一部“私益救濟法”。但顯然與民事訴訟不同，行政訴訟與刑事訴訟本質(zhì)上都是公益訴訟，即便行政訴訟直接的救濟對象是個人，但卻是通過對公權力行為的審查監(jiān)督實現(xiàn)的，其本身就是一種公法秩序的利益體現(xiàn)。行政權的行使目的，就是執(zhí)行國家法律法規(guī)，實現(xiàn)社會正義，維護國家和社會公共利益。行政訴訟中對行政行為的審查與對相對人權益的救濟，乃是一體兩面的關系，我們很難將這種相對人提起的行政訴訟視同一般的民事救濟。
實際上，考察域外成熟的行政訴訟制度，其功能目的決不局限于對私益的救濟，更包含有維護中央權威、保障公法秩序、實現(xiàn)有效治理的深層目的。而行政公益訴訟的概念，則依據(jù)訴訟目的將行政訴訟一分為二，既可能違背現(xiàn)有行政訴訟的公益屬性，容易削弱相對人針對私益提起的行政訴訟的價值與功能;也可能將行政訴訟法局限于私益救濟法，進而影響了行政訴訟法在國家治理層面更大功能的發(fā)揮。
有趣的是，在刑事訴訟中鮮有刑事公益訴訟的提法，只是按照原告的不同設計出刑事公訴與刑事自訴。也有很多人將行政公益訴訟等同于行政公訴，在我看來乃是一種誤解。最高人民檢察院副檢察長孫謙在其論文《設置行政公訴制度的價值目標與制度構想》中，給行政公訴下的定義是，“在沒有適格原告的情況下，檢察機關認為行政機關的行為違反了有關法律規(guī)定，侵害公民、法人和其他組織的合法權益，損害國家和社會公共利益，依照行政訴訟程序向法院提起公訴，提請法院進行審理并作出裁判的活動”。不難看出，這種定義是從原告資格的區(qū)分開始，保護的利益既有公共利益也有私人利益。
其實，行政訴訟很難將公益與私益徹底割離，而行政公益訴訟的概念，以訴訟目的為區(qū)分標準，優(yōu)點是能夠實現(xiàn)原告范圍的擴大，缺陷則是容易造成人們對行政訴訟屬性的模糊認識。相比之下，采取行政公訴的概念，以與行政自訴相對應，似乎更為合理。
當然，關于行政公益訴訟概念的反思，還需要更為細致的深入的理論研究;但概念的審視還是為我們提供了制度反思的契機。
(作者系解放軍西安政治學院副教授)
我的看法：區(qū)分公益訴訟、私益訴訟，應根據(jù)原告的起訴目的來區(qū)分。行政訴訟的原告，是為了維護自己利益起訴的，雖然客觀上起到了監(jiān)督行政行為、維護公法秩序的效果，但不能以此為由否定其私益的本質(zhì)，否則，公益、私益的區(qū)分在法學上毫無意義。民事訴訟也可理解為公益訴訟，因為原告的起訴客觀上維護了民事法律秩序，而法律則是公共意志的體現(xiàn)，帶有公益成分。
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