裁判要旨
在行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出駁回行政復(fù)議申請決定的情形下，當(dāng)事人享有對駁回復(fù)議申請決定和原行政行為兩者提起行政訴訟的選擇權(quán)，既可以選擇針對原行政行為提起行政訴訟，也可以選擇對復(fù)議機(jī)關(guān)作出的駁回行政復(fù)議申請決定提起行政訴訟。
當(dāng)事人選擇行政訴訟途徑的，根據(jù)司法最終原則，人民法院的終審判決是最終決定，當(dāng)事人不能再針對該行政行為申請行政復(fù)議；當(dāng)事人已申請行政復(fù)議的，在復(fù)議期間內(nèi)不得向人民法院提起訴訟。因此，如當(dāng)事人同時(shí)提起駁回行政復(fù)議決定之訴和原行政行為之訴，意味著同時(shí)尋求行政復(fù)議救濟(jì)途徑和行政訴訟救濟(jì)途徑，而這不符合行政復(fù)議法、行政訴訟法的有關(guān)立法精神。
如果允許該兩種訴訟同時(shí)進(jìn)行，很有可能出現(xiàn)“一事兩判”的結(jié)果，如出現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)與人民法院對原行政行為的認(rèn)定處理不一致，或者審理駁回行政復(fù)議決定之訴的法院與審理原行政行為之訴的法院在認(rèn)定事實(shí)、適用法律方面不一致等情形。為避免上述情況的發(fā)生，當(dāng)出現(xiàn)駁回行政復(fù)議決定之訴與原行政行為之訴并存情形時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)擇一受理并作出裁判，而不宜對兩訴同時(shí)進(jìn)行實(shí)體審理。
山東省高級人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）魯行終185號
上訴人（原審原告）周夫堂，男，1952年10月28日出生，漢族，住臨沂高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)羅西街道辦事處西朱隆村240號。
被上訴人（原審被告）臨沂市人民政府，住所地臨沂市蘭山區(qū)北京路17號。
法定代表人張術(shù)平，市長。
周夫堂因訴臨沂市人民政府行政復(fù)議一案，不服臨沂市中級人民法院于2017年11月20日作出的（2017）魯13行初222號行政裁定，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，向各方當(dāng)事人送達(dá)告知書、訴訟要素表，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條之規(guī)定，對本案進(jìn)行了審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審法院經(jīng)審理查明：2017年4月份，原告向被告提出行政復(fù)議申請，請求確認(rèn)臨沂市人民政府高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)羅西街道辦事處強(qiáng)拆行為違法。2017年7月17日，被告依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十八條第一款第（二）項(xiàng)的規(guī)定作出臨政復(fù)字[2017]115號《行政復(fù)議決定書》，以原告提出的行政復(fù)議申請不符合受理?xiàng)l件為由駁回其行政復(fù)議申請。原告不服該駁回行政復(fù)議申請決定，向原審法院提起行政訴訟。
另查明，2017年8月，原告以臨沂市人民政府高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)羅西街道辦事處為被告向臨沂高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求確認(rèn)臨沂市人民政府高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)羅西街道辦事處行為違法，臨沂高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院已予以受理，案號為（2017）魯1391行初15號。
原審法院認(rèn)為：本案涉及的焦點(diǎn)問題是原告提起的本案行政訴訟是否符合起訴條件。
根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，法律、法規(guī)未規(guī)定行政復(fù)議為提起行政訴訟必經(jīng)程序的，在行政復(fù)議機(jī)關(guān)以不符合受理?xiàng)l件為由駁回行政復(fù)議申請的情況下，當(dāng)事人有兩種救濟(jì)途徑可以選擇：一是可以對被申請行政復(fù)議的原行政行為提起行政訴訟；二是可以對行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的駁回行政復(fù)議申請決定提起行政訴訟。從解決行政爭議的角度來看，第一種救濟(jì)途徑是訴請人民法院對原行政行為的合法性進(jìn)行審查，第二種救濟(jì)途徑是訴請人民法院責(zé)令行政復(fù)議機(jī)關(guān)對原行政行為的合法性進(jìn)行審查，當(dāng)事人對后續(xù)行政復(fù)議決定不服的再訴請人民法院對原行政行為的合法性進(jìn)行審查，可見，第一種救濟(jì)途徑比第二種救濟(jì)途徑更有效率，且同時(shí)進(jìn)行兩種救濟(jì)途徑，可能導(dǎo)致上下級人民法院之間、人民法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)之間的重復(fù)審查甚至意見沖突，不利于裁判尺度的統(tǒng)一，也違反了一事不再理原則。從保護(hù)合法權(quán)益的角度來看，窮盡任何一種救濟(jì)途徑都可以實(shí)現(xiàn)對當(dāng)事人權(quán)利的充分保護(hù)，而選擇兩種救濟(jì)途徑從根本上并不能增加對當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)，故同時(shí)進(jìn)行兩種救濟(jì)途徑，缺乏訴的必要性。從監(jiān)督依法行政的角度來看，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第五條、第十六條等的規(guī)定，當(dāng)事人對行政行為不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請行政復(fù)議，除法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的，當(dāng)事人對行政復(fù)議決定不服的，可以依法提起行政訴訟，可見，行政復(fù)議和行政訴訟在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政方面存在先后關(guān)系，即司法最終原則，故同時(shí)進(jìn)行兩種救濟(jì)途徑，可能導(dǎo)致行政復(fù)議同于甚至晚于行政訴訟對原行政行為進(jìn)行審查，違反了司法最終原則。因此，雖然法律規(guī)定了上述兩種救濟(jì)途徑，但當(dāng)事人只能擇一而訴，不可同時(shí)進(jìn)行。
本案中，原告就原行政行為和行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的駁回行政復(fù)議申請決定分別提起兩起行政訴訟。在現(xiàn)行法律尚未對此進(jìn)行明確規(guī)定的情況下，根據(jù)立法精神，結(jié)合案情實(shí)際，認(rèn)定原告濫用訴權(quán)，重復(fù)起訴，應(yīng)予規(guī)制。鑒于臨沂高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院已經(jīng)就原行政行為立案審理，且該救濟(jì)途徑能更有效率的保護(hù)原告的合法權(quán)益，因此對原告就駁回行政復(fù)議申請決定提起的本案行政訴訟不再作實(shí)體審理，逕行駁回起訴，因此產(chǎn)生的不利法律后果由原告自行承擔(dān)。
綜上，依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（六）項(xiàng)、第（十）項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回原告周夫堂的起訴。
周夫堂不服，向本院提起上訴，請求撤銷原審法院裁定，指令原審法院繼續(xù)審理。事實(shí)與理由：1、原審法院認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。上訴人先申請行政復(fù)議是出于對被上訴人臨沂市人民政府的信任，被上訴人并非沒有能力查清事實(shí)，而是故意延遲上訴人的救濟(jì)途徑。原審法院故意將上訴人在臨沂高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)法院的另一案件與本案混為一談，不是認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，就是有意包庇。2、原審法院適用法律錯(cuò)誤。本案的被告、訴訟請求及事實(shí)與理由未和其他案件重復(fù)，也無其他不符合起訴條件的情形，本案不適用《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（六）項(xiàng)、第（十）項(xiàng)的規(guī)定。3、原審法院所作本案裁定是為了配合臨沂市各級政府違法，故意阻礙上訴人的救濟(jì)權(quán)利。
被上訴人臨沂市人民政府未向本院提交書面答辯意見。
原審期間各方當(dāng)事人提交的證據(jù)材料已隨案卷移送本院。經(jīng)審查，本院同意原審法院查明的相關(guān)程序性事實(shí)。
本院認(rèn)為：本案涉及的法律問題是當(dāng)事人同時(shí)提起駁回行政復(fù)議決定之訴與原行政行為之訴時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理。
依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十四條之規(guī)定，在法律、法規(guī)未規(guī)定行政復(fù)議為提起行政訴訟必經(jīng)程序的情形下，對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。第四十五條規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。因此，在行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出駁回行政復(fù)議申請決定的情形下，當(dāng)事人享有對駁回復(fù)議申請決定和原行政行為兩者提起行政訴訟的選擇權(quán)，既可以選擇針對原行政行為提起行政訴訟，也可以選擇對復(fù)議機(jī)關(guān)作出的駁回行政復(fù)議申請決定提起行政訴訟。由此，司法實(shí)踐中可能會出現(xiàn)當(dāng)事人既提起駁回行政復(fù)議決定之訴，又提起原行政行為之訴的情況，本案即為此種情形。
當(dāng)事人針對復(fù)議機(jī)關(guān)提起駁回復(fù)議申請之訴的意圖在于請求法院判令復(fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請并在對原行政行為進(jìn)行實(shí)體審查的基礎(chǔ)上最終作出復(fù)議決定，其目的是為了實(shí)現(xiàn)向作出原行政行為機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)尋求行政救濟(jì)的權(quán)利。對解決行政爭議這一目標(biāo)而言，駁回復(fù)議申請之訴可能不具有終局性，在人民法院判令復(fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請并重新作出復(fù)議決定后，當(dāng)事人如對復(fù)議機(jī)關(guān)重新作出的復(fù)議決定不服，仍然可以向人民法院再次提起訴訟。而當(dāng)事人提起原行政行為之訴的目的是通過司法途徑請求法院對原行政行為的合法性進(jìn)行司法裁判，該訴訟能夠直接解決行政爭議，具有司法終局效力。上述兩種訴訟均起因于同一行政爭議，本質(zhì)上表現(xiàn)為行政復(fù)議救濟(jì)途徑與行政訴訟途徑之間的關(guān)系。依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十六條第二款和《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第七項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第五十七條之規(guī)定，當(dāng)事人申請行政復(fù)議的前提條件應(yīng)當(dāng)是人民法院尚未受理其就同一事實(shí)提起的行政訴訟。當(dāng)事人選擇行政訴訟途徑的，根據(jù)司法最終原則，人民法院的終審判決是最終決定，當(dāng)事人不能再針對該行政行為申請行政復(fù)議；當(dāng)事人已申請行政復(fù)議的，在復(fù)議期間內(nèi)不得向人民法院提起訴訟。因此，如當(dāng)事人同時(shí)提起駁回行政復(fù)議決定之訴和原行政行為之訴，意味著同時(shí)尋求行政復(fù)議救濟(jì)途徑和行政訴訟救濟(jì)途徑，而這不符合行政復(fù)議法、行政訴訟法的有關(guān)立法精神。并且，如果允許該兩種訴訟同時(shí)進(jìn)行，很有可能出現(xiàn)“一事兩判”的結(jié)果，如出現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)與人民法院對原行政行為的認(rèn)定處理不一致，或者審理駁回行政復(fù)議決定之訴的法院與審理原行政行為之訴的法院在認(rèn)定事實(shí)、適用法律方面不一致等情形。為避免上述情況的發(fā)生，當(dāng)出現(xiàn)駁回行政復(fù)議決定之訴與原行政行為之訴并存情形時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)擇一受理并作出裁判，而不宜對兩訴同時(shí)進(jìn)行實(shí)體審理。
本案中，上訴人因認(rèn)為臨沂市人民政府高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)羅西街道辦事處實(shí)施了違法強(qiáng)拆行為，向臨沂市人民政府提起了行政復(fù)議。上訴人在臨沂市人民政府作出駁回行政復(fù)議申請決定后，針對臨沂市人民政府作出的駁回行政復(fù)議申請決定和臨沂市人民政府高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)羅西街道辦事處的強(qiáng)拆行為分別提起兩個(gè)訴訟，該兩訴雖然被告不同，訴訟標(biāo)的不同，但均起因于同一行政爭議。原審法院鑒于臨沂高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院已經(jīng)對原行政行為之訴立案審理，且該救濟(jì)途徑能夠更有效率地保護(hù)上訴人的合法權(quán)益，從而裁定駁回上訴人對臨沂市人民政府作出的駁回行政復(fù)議申請決定的起訴，認(rèn)定事實(shí)清楚，處理結(jié)果正確，依法應(yīng)予維持。上訴人的上訴主張沒有事實(shí)和法律依據(jù)，本院不予支持。另外，原審法院裁定認(rèn)定上訴人系重復(fù)起訴，適用法律確有不當(dāng)，本院對此予以糾正，但該情形不影響本案最終處理結(jié)果。
綜上，原審法院裁定認(rèn)定事實(shí)清楚，處理結(jié)果正確，審判程序合法，依法應(yīng)予維持。上訴人周夫堂的上訴理由不能成立，本院不予支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十九條第一款第（十）項(xiàng)規(guī)定之規(guī)定，裁定如下：
駁回上訴，維持原裁定。
本裁定為終審裁定。
審 判 長 曹林燦
審 判 員 王云閣
審 判 員 許 琳
二○一八年六月十四日
書 記 員 王超群
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