2015-07-22 10:30
來源:
《工人日報》2015年7月18日作者:
沈巋加載中點擊:
我要評論由于地方黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)的行政，在地 方各級公共權(quán)力結(jié)構(gòu)之中居主導(dǎo)地位，檢察機關(guān)是否有動力、有膽力、有能力，通過行政公益訴訟，對付重大違法行政決策(往往是黨政共同作出)造成的公益受損 現(xiàn)象，自然成為關(guān)切所在。
2015年5月1日開始施行的新版《行政訴訟法》，并未將行政公益訴訟設(shè)想明確納入其中，也未如2012年修正的《民事訴訟法》，為單行立法授權(quán)特定主體 提起公益訴訟留下活口。后者第55條規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起 訴訟?！边@意味著，雖然民事訴訟法沒有明確哪些機關(guān)和組織可以啟動民事公益訴訟，但它畢竟為全國人大及其常委會制定個別立法進(jìn)行民事公益訴訟的授權(quán)提供了 依據(jù)。由于對行政公益訴訟是否切實可行持懷疑立場，最終，修法者甚至沒有作出類似的選擇。
然而，修法者的謹(jǐn)慎并不等于裹足不前。中國改革三十余年來基本形成的“試點證明成功普遍推廣”的有益經(jīng)驗，在新的改革攻關(guān)階段，開始嫁接在法治框架之上。 新行政訴訟法實施才兩個月，2015年7月1日，全國人大常委會就特別授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作。此項授權(quán)內(nèi)含多種限制：1.案 件領(lǐng)域限制：公益訴訟集中于生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域;2.試點地區(qū)限制：在北京、吉林等十三個省級區(qū) 域進(jìn)行試點;3.訴訟程序限制：提起公益訴訟前，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)首先督促行政機關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)，或者督促、支持法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織 提起公益訴訟;4.試點期限限制：試點期限為2年，期滿后實踐證明是可行的，則修改完善相關(guān)法律;5.規(guī)則制定限制：具體實施辦法由最高人民法院、最高人 民檢察院制定，報全國人大常委會備案。其實，由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的想法，在行政訴訟法修正熱議過程中，屢被提起。立法者一方面認(rèn)為時機尚不成熟， 拒絕將其寫入法律，另一方面則又授權(quán)進(jìn)行“制度試驗”，且以多項限制使試驗的可能效應(yīng)處于合理可控范圍。
那么，行政公益訴訟究竟是什么?它與傳統(tǒng)行政訴訟有何區(qū)別?為什么對其要采取如此慎重的態(tài)度?這就涉及行政訴訟的性質(zhì)與功能定位。
《行政訴訟法》，俗稱“民告官”之法，其基本定位于救濟之法，兼顧糾紛解決以及監(jiān)督行政。有資格提起行政訴訟的，必須是認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的 行政行為侵犯其合法權(quán)益的個人或組織。換言之，起訴者必須與被訴行政行為有著法律上的直接或間接利害關(guān)系。若個人或組織無任何利害關(guān)系，即便行政行為是違 法的，也無權(quán)提起行政訴訟。在以合法權(quán)益救濟為直接目標(biāo)的訴訟中，法院若撤銷、變更、確認(rèn)違法行政行為，則間接收解決糾紛、監(jiān)督行政之效。
舉例而言，企業(yè)A向B機關(guān)申請建筑許可，B機關(guān)不予批準(zhǔn)，A即可以B機關(guān)不履行法定職責(zé)、侵犯其依法取得許可的權(quán)益為由提起訴訟，A是直接的利害關(guān)系人; 若B機關(guān)準(zhǔn)予許可，建設(shè)地區(qū)的居民C可以B機關(guān)的許可導(dǎo)致企業(yè)A的建筑侵犯其采光權(quán)為由，請求法院審理該許可的合法性，C是間接的利害關(guān)系人。假設(shè)個人D 得知B機關(guān)的許可后，認(rèn)為它是違法的，損害C的采光權(quán)或者損害風(fēng)景保護的公共利益，以此為由提起訴訟，則D依法不具有原告資格。因為，行政訴訟法直接鼓勵 的是救濟之訴，而非監(jiān)督之訴。
之 所以如此定位，主要考慮有：第一，起訴人以他人利益或公共利益受到行政行為侵犯為由提起訴訟的，其是否能在訴訟中真正表達(dá)和維護他人利益或公共利益，不無 疑問;第二，行政訴訟的進(jìn)行必定消耗有限的司法資源。若任何個人或組織基于監(jiān)督者的角色，凡認(rèn)為行政行為違法的，皆可起訴，那么，無論行政行為最終是否被 判斷違法，擔(dān)負(fù)審理之責(zé)的法院/法官必定應(yīng)接不暇、疲于奔命，司法乃至行政的效率也會極大受阻。由此，行政訴訟制度拒絕純粹的監(jiān)督之訴，而把沒有任何利害 關(guān)系的個人或組織對違法行政的檢舉、控告，讓渡于信訪等其他制度。單純以維護公益為目標(biāo)的行政公益訴訟，原則上也就未被廣泛接受。
然而，現(xiàn)實中，行政機關(guān)違法作為或不作為，損害國家利益和社會公共利益，而沒有受侵犯的直接或間接利害關(guān)系人的情形，并非罕見。由是，行政公益訴訟被寄予 厚望。與被訴行政行為無利害關(guān)系的個人或組織，被認(rèn)為可以通過法律賦予其以公益為名提起訴訟的資格，以彌補上述制度體系的缺憾。但是，為了保證此類訴訟切 實發(fā)揮其預(yù)期功效，而又不至于被濫用以耗費司法資源、阻礙行政效率，需要應(yīng)對兩大挑戰(zhàn)——行政公益訴訟起訴者的勝任性和行政公益訴訟的輔助性。首先，起訴 者應(yīng)該是有資格、有能力成為公共利益的代言人，應(yīng)該有持續(xù)的動力為公益而挑戰(zhàn)行政機關(guān)，應(yīng)該是有理有利有節(jié)地真正出于公心起訴，而不是單純?yōu)榱瞬┑锰撏?聲譽。其次，原則上，以下三種情形，行政公益訴訟不宜行之：1.違法行政存在利害關(guān)系人且利害關(guān)系人愿意提起行政訴訟的;2.違法行政是公共利益受損的間 接因素，直接致害的是從事違法犯罪行為的個人、企業(yè)或其他組織，而民事公益訴訟或刑事訴訟可有效阻止或補救公益損害的;3.違法行政可以由行政機關(guān)自身及 時自我糾正的。
此 次全國人大常委會特別授權(quán)檢察機關(guān)進(jìn)行行政公益訴訟的試驗，而沒有擴大到其他非國家機關(guān)的公益組織。可解釋其試圖先行考察檢察機關(guān)作為行政公益訴訟起訴者 的勝任性，而不排斥未來的開放性。最高人民檢察院緊跟著在2015年7月2日公布的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，也是努力在應(yīng)對以上兩大挑戰(zhàn)。
盡管兩大難題的重要性不分伯仲，但在中國當(dāng)下體制框架內(nèi)，行政公益訴訟起訴者的勝任問題是重中之重，是更具挑戰(zhàn)性的。由于地方黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)的行政，在地 方各級公共權(quán)力結(jié)構(gòu)之中居主導(dǎo)地位，檢察機關(guān)是否有動力、有膽力、有能力，通過行政公益訴訟，對付重大違法行政決策(往往是黨政共同作出)造成的公益受損 現(xiàn)象，自然成為關(guān)切所在。進(jìn)一步，檢察機關(guān)若僅僅以不痛不癢的幾起行政公益訴訟實例，證明其在履行維護公益職責(zé)，人民是否愿意接受?諸如此類的質(zhì)疑，拷問 著在行政公益訴訟中剛剛起步的檢察機關(guān)。
責(zé)任編輯：凌絕嶺
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