一、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）管理體制方面存在的問題
自2005年以來，我區(qū)相繼就街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制進(jìn)行了兩次調(diào)整。2005年，作為全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制綜合改革試點(diǎn)，我區(qū)按照“強(qiáng)化公共服務(wù)職能、規(guī)范建設(shè)發(fā)展職能、依法授權(quán)行政執(zhí)法職能”的思路，對街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能進(jìn)行了界定，對機(jī)構(gòu)編制和人員配備進(jìn)行了調(diào)整。2007年,我區(qū)啟動了以社會管理和公共服務(wù)屬地化管理為核心的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制調(diào)整。上述兩次改革，都在不同程度上對街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)級部門的條塊關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整。尤其是2007年的改革，使街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）職能得到進(jìn)一步明確、社會事務(wù)屬地化管理體系得到進(jìn)一步完善、工作機(jī)制更趨健全、基層公共服務(wù)更趨高效便捷。當(dāng)前，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理體制總體上是順暢的，只是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的不斷變化，才在某些方面暴露出一些不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)和不順暢的新問題、新矛盾。
當(dāng)前街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)所反映出的問題和矛盾，從表現(xiàn)層次上看，有些體現(xiàn)在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)與區(qū)級部門條塊關(guān)系上不夠順暢，不夠協(xié)調(diào)，有些則體現(xiàn)在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制上不夠順暢；從分布區(qū)域上看，大部分問題和矛盾是共性的、普遍性的，即各個(gè)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)或多或少都涉及到。另外由于各個(gè)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等方面存在一些客觀上的差異，而反映出一些個(gè)性化問題?，F(xiàn)就共性問題及個(gè)性化問題分別匯總?cè)缦拢?/font>
（一）共性問題
共性問題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)級部門之間在責(zé)權(quán)利、考核體制、綜合協(xié)調(diào)等方面的條塊關(guān)系不夠順暢；二是街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行職責(zé)及履責(zé)能力建設(shè)等內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制方面存在不足。
1、條塊關(guān)系不夠順暢。具體歸納為三個(gè)方面：
一是街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)權(quán)不統(tǒng)一。2005年以來的改革，區(qū)里將很多職能下放到了街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是推行屬地化管理之后，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要履行的職責(zé)越來越多，責(zé)任越來越大，任務(wù)越來越重，但與履行這些職能相關(guān)的管理權(quán)限卻并沒有隨之配置到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一所形成的“有限權(quán)力、無限責(zé)任”矛盾，以及“看得見、管不著”等問題日益突出。一方面是基層發(fā)現(xiàn)的問題和承擔(dān)的責(zé)任需要綜合執(zhí)法才能解決，而每次綜合執(zhí)法有都需要花費(fèi)很大的精力來協(xié)調(diào)各個(gè)方面的力量。此類問題包括違章建筑處理、河道管理和網(wǎng)吧管理等，需要幾個(gè)方面的職能部門協(xié)同作戰(zhàn)才能取得較好的效果。對于很多街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在反映的違章建筑處理問題，前兩輪的改革都明確規(guī)定，以街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主履行城市管理職能，有權(quán)對違章建筑進(jìn)行管理和處罰，但由于相關(guān)執(zhí)法權(quán)限并沒有下放街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行職能上大打折扣，其對違章建筑的管理職能只能停留在下發(fā)停工通知等表面層次上。另一方面是需要相關(guān)職能部門執(zhí)法處理的，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏執(zhí)法處理能力。此類問題包括渣土管理、礦產(chǎn)資源管理、黑車管理、計(jì)生管理和殯葬管理等。尤其是盜采礦產(chǎn)資源和黑車的打擊，執(zhí)法權(quán)限都在職能部門。
二是街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)對區(qū)級部門延伸機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督職能缺乏制度保障。這突出體現(xiàn)在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)與公安、工商、國土等七站八所以及與區(qū)級相關(guān)具有執(zhí)法權(quán)限部門的溝通管理問題上。目前很多街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映的責(zé)權(quán)不統(tǒng)一問題，都與街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督職能沒有落實(shí)到位有關(guān)系。上一輪改革雖然已明確規(guī)定：街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對轄區(qū)內(nèi)所有開發(fā)區(qū)、北侖區(qū)的派出機(jī)構(gòu)、區(qū)級各部門的派出機(jī)構(gòu)、垂直管理機(jī)構(gòu)的派出部門進(jìn)行協(xié)調(diào)監(jiān)督，并參與考核。公安派出所、稅務(wù)所等各基層站所負(fù)責(zé)人的任命要征求街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨（工）委的意見。轄區(qū)內(nèi)凡是出現(xiàn)跨部門的社會事務(wù)，由街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決，各部門要派人參加街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的協(xié)調(diào)會。但事實(shí)上，對七站八所的考核及其負(fù)責(zé)人的人事任免，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見如何體現(xiàn)，到底應(yīng)該占有多大權(quán)重，都沒有一套可操作的實(shí)施細(xì)則和具體的量化指標(biāo)來明確。因此，相關(guān)職能部門派駐各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，仍舊是主要對其相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)。街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)在面對類似違章建筑等問題需要綜合協(xié)調(diào)時(shí)，有時(shí)仍舊存在協(xié)調(diào)難、配合難等現(xiàn)象，很多所謂的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督職能主要還是靠街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的人際關(guān)系來實(shí)現(xiàn)，缺乏一套體制及機(jī)制上的剛性保障。
三是區(qū)級部門對街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核辦法有待完善。目前，區(qū)級部門對街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核存在兩方面的問題：一是考核過多、過濫。很多職能部門都在強(qiáng)調(diào)自身工作的重要性，建立了一套針對街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核辦法，有些不同部門的考核內(nèi)容相互關(guān)聯(lián)、相互重復(fù)，過多過濫的考核加大了基層工作壓力。二是有些考核對形式性、程序性、規(guī)范性的要求較多。譬如有的考核要求必須領(lǐng)導(dǎo)到位、編制到位、人員到位，而街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然工作有實(shí)效，但囿于客觀條件限制，無法達(dá)到配置專人等形式性、程序性和規(guī)范性要求而被扣分。街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，上對下的考核，在內(nèi)容設(shè)計(jì)和考核方式上應(yīng)更注重實(shí)效并貼近街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際。
2、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制方面存在不足。具體歸納為兩個(gè)方面：
一是街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能仍未完全落實(shí)到位。2005年和2007年的兩輪街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，雖然對街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能定位進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定和明確，但相關(guān)職能并沒有完全落實(shí)到位，導(dǎo)致街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履職方面存在越位、錯(cuò)位、缺位等現(xiàn)象。一是街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)對已定的職能沒有進(jìn)行及時(shí)的梳理和整合，有些相關(guān)性強(qiáng)的職能沒有進(jìn)行合并，也沒有按照大部制的原則來進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備。二是相關(guān)機(jī)構(gòu)人員設(shè)置沒有隨著形勢的發(fā)展變化及時(shí)調(diào)整。隨著全區(qū)中心任務(wù)的不斷變化，沒有及時(shí)按照形勢對機(jī)構(gòu)、人員進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。三是對某些可以交由社會組織履行的職能沒有及時(shí)外包。如園林綠化、城市保潔等方面的職能，有些街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)在嘗試委托社會中介履行，有些街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)則還由自身承擔(dān)。這都加大了街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作壓力。
二是街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的履責(zé)能力有待提高。這主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基層干部的調(diào)配及培養(yǎng)能力有待進(jìn)一步提高。調(diào)研中，大多數(shù)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)都對增加編制數(shù)量、加強(qiáng)干部交流等提出了要求。事實(shí)上，目前街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制數(shù)已經(jīng)超出省市的配置標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)在干部鍛煉培養(yǎng)及綜合配置方面的潛力還有待進(jìn)一步挖掘。二是中層干部的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。很多街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，目前基層工作的壓力主要靠班子成員承擔(dān)，科級等中層干部的工作壓力并不大，中層干部的業(yè)務(wù)能力和骨干作用的發(fā)揮并不明顯。三是基層干部隊(duì)伍的素質(zhì)和能力有待進(jìn)一步增強(qiáng)。有些基層干部常年滿足于應(yīng)付一般性工作，有些干部平常又不重視學(xué)習(xí)和提高，知識儲備和素質(zhì)跟不上形勢的發(fā)展要求，尤其最近幾年隨著新農(nóng)村建設(shè)、征地拆遷、社會管理創(chuàng)新、河道整治等工作的大規(guī)模開展，有些街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面對工程質(zhì)量監(jiān)督、城市建設(shè)、法律、農(nóng)林水利等新的工作，常常顯得力不從心。四是干部激勵和約束機(jī)制有待進(jìn)一步完善。由于缺乏有效的激勵和約束機(jī)制，人浮于事等現(xiàn)象在各個(gè)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有不同程度的表現(xiàn)。有些基層干部，雖然工作經(jīng)驗(yàn)豐富，也具有一定的工作能力，但年齡一到50周歲，就沒有了工作積極性；有些基層干部，占編占位占待遇，但出工不出力，有些人甚至存在著得過且過的心理。
三是處理階段性工作與常規(guī)性工作沖突的能力有待提高。目前，各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都按上兩輪改革的要求，明確了職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置。在應(yīng)對常規(guī)性工作方面，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都能做到科（室）、職、責(zé)、人相對應(yīng)，但對一些臨時(shí)性、階段性的工作，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往沒有明確的相應(yīng)機(jī)構(gòu)來對應(yīng)，只能通過從街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部各科（室）抽調(diào)相關(guān)人員來解決。這往往會導(dǎo)致兩方面的結(jié)果：一方面，常規(guī)性工作因相關(guān)人員被抽調(diào)而影響正常運(yùn)作；另一方面，在臨時(shí)性工作安排下來時(shí)，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往會借機(jī)向區(qū)里要人、要位、要利。街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)在處理常規(guī)性工作和臨時(shí)性工作沖突的能力上還有待加強(qiáng)。事實(shí)上，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的臨時(shí)性、階段性工作總是會不斷落實(shí)下來，而街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員編制、機(jī)構(gòu)數(shù)量設(shè)置上也總是有限度的，臨時(shí)性工作與常規(guī)性工作的矛盾將長期存在。最近幾年，隨著全區(qū)征地拆遷、支重支大等核心工作的深入開展，以及河道清理、森林綠化等工作的推開，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)性工作和常規(guī)性工作之間的矛盾日益突出，提升街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理常規(guī)性工作和臨時(shí)性工作矛盾的能力，也將是一項(xiàng)長期任務(wù)。
此外，各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)還就征地拆遷辦、社會事務(wù)服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)的常設(shè)和撤并提出了要求。尤其值得一提的是，所有街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)都對綜合執(zhí)法等問題抱有很高的期待。綜合執(zhí)法實(shí)質(zhì)上與權(quán)責(zé)匹配問題緊密相關(guān)。很多街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)表示，若區(qū)里考慮下放執(zhí)法權(quán)等相關(guān)管理權(quán)限，則應(yīng)就綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)格、下放方式、下放內(nèi)容、執(zhí)法人員配備及其管理、司法保障等系統(tǒng)性問題一并考慮，并審慎設(shè)計(jì)。
二、推進(jìn)管理體制調(diào)整的初步意見和建議
（一）明確調(diào)整方向
1、總體定位。一是方向性。將“明確職能、理順關(guān)系、整合力量、提高效能”作為總體要求，把切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會”，建設(shè)服務(wù)型政府作為調(diào)整和完善的方向，并非對街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）現(xiàn)行管理體制的一次重大改革，而是針對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所面臨的新情況、新問題所進(jìn)行的一次階段性調(diào)整和完善。二是自主性。這次街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)調(diào)整是我區(qū)自主、自發(fā)的，根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行，不是對上級要求的響應(yīng)，不追求試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。三是調(diào)整性。按照“總體穩(wěn)定，調(diào)整完善”的思路推進(jìn)改革，適應(yīng)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期工作需要，著重解決現(xiàn)階段突出問題，并具有一定的前瞻性。
2、目標(biāo)任務(wù)。一是以確保基層總體平穩(wěn)和中心工作順利推進(jìn)為前提。二是把明確職能、理順關(guān)系作為核心任務(wù)，把整合力量、提高效能作為主要目標(biāo)。三是立足于解決實(shí)際問題，針對現(xiàn)行管理體制存在的突出問題，按照先主后次、先易后難的思路，切實(shí)解決一些實(shí)際問題，確保管理體制調(diào)整取得實(shí)際成效。
3、抓好結(jié)合。一是將本次管理體制調(diào)整與推進(jìn)社會管理創(chuàng)新相結(jié)合；二是與綜合執(zhí)法、紀(jì)檢監(jiān)察等相關(guān)職能整合相結(jié)合；三是與中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)工作相結(jié)合。
（二）理清工作職能
1、明確職能的邊界。在保持工作職能總體穩(wěn)定的前提下，將社會管理、公共服務(wù)、支重支大、鞏固基層、維護(hù)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等作為街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）主要職能，也可考慮將支重支大作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的核心職能。并對具體職能作進(jìn)一步梳理、界定和明確。
2、明確職能的主次。在此次理清職能的過程中，要根據(jù)區(qū)委、區(qū)政府中心任務(wù)和全局工作的需要，結(jié)合街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）實(shí)際工作任務(wù)的輕重緩急，明確職能的主次關(guān)系。建議強(qiáng)化街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）在社會管理、公共服務(wù)、支重支大、維護(hù)穩(wěn)定等方面的職能。
3、明確職能的統(tǒng)分。妥善處理好條塊工作職能的統(tǒng)分關(guān)系，并作為理順管理體制和運(yùn)行機(jī)制的重要依據(jù)。
4、把握職能的同異。從總體上來說，全區(qū)9個(gè)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的職能大體上是一致的，但由于所處的地理位置和發(fā)展階段不同，需要考慮不同街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）具體職能履行的差異性。
（三）理順體制機(jī)制
1、理清條塊體制機(jī)制。下一步要重點(diǎn)理清街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）與職能部門之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，賦予街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）履行職能所必需的事權(quán)和財(cái)權(quán)，切實(shí)做到責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。同時(shí)也要理清應(yīng)由部門履行、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）難以履行的職責(zé)，適當(dāng)給街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）減負(fù)。
2、理順內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）承擔(dān)的職能，按照“大部制”的理念整合歸并相應(yīng)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌使用人員編制。同時(shí)，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）應(yīng)注重抓好管理體制的落實(shí)，妥善處理臨時(shí)性工作和常規(guī)性工作之間的關(guān)系，合理調(diào)配人員力量。通過調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、整合干部資源、加強(qiáng)考核管理，加快建立起結(jié)構(gòu)合理、管理科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、精干高效的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）機(jī)關(guān)運(yùn)行新機(jī)制。
3、注重發(fā)揮條塊優(yōu)勢。在明確責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的基礎(chǔ)上，健全街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）與職能部門及其派出機(jī)構(gòu)之間的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制，通過優(yōu)勢互補(bǔ)，增強(qiáng)協(xié)調(diào)處置能力，發(fā)揮整體工作效能。
4、建立科學(xué)合理的考評機(jī)制。在明晰條塊職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立健全與街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）職責(zé)相適應(yīng)的考核機(jī)制，改變目前職能部門對街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）工作進(jìn)行上下對應(yīng)考核的辦法，扭轉(zhuǎn)各類考核過多、過濫，基層不堪重負(fù)的局面，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)。
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