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核心閱讀
　　在國(guó)家治理過程中引入和實(shí)施屬地管理原則，有利于明晰條塊責(zé)任，調(diào)動(dòng)屬地的積極性，提高治理效能。但隨著該原則的進(jìn)一步推廣和應(yīng)用，屬地管理原則也存在使用過多、過濫現(xiàn)象，在執(zhí)行中出現(xiàn)了不少的問題。關(guān)注和解決這些問題，有利于正確處理屬地管理與分級(jí)負(fù)責(zé)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)條、塊有機(jī)結(jié)合，提高政府治理能力。

　　屬地具有貼近群眾、掌握居民對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的偏好、了解充分信息等治理優(yōu)勢(shì)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，面對(duì)復(fù)雜的公共事務(wù)和多樣化的公共服務(wù)需求，進(jìn)一步發(fā)揮屬地的作用，強(qiáng)化屬地管理，對(duì)于提高我國(guó)政府治理的回應(yīng)性具有重要作用。近年來，屬地管理原則在政府管理實(shí)踐中備受推崇，如安全生產(chǎn)、環(huán)保、社會(huì)治理等多個(gè)領(lǐng)域都強(qiáng)調(diào)和重視屬地管理，強(qiáng)化屬地作用。屬地管理原則的引入和實(shí)施，明晰了條塊責(zé)任，調(diào)動(dòng)了屬地的積極性，提高了治理效能。但隨著該原則的進(jìn)一步推廣和應(yīng)用，屬地管理原則也存在使用過多、過濫現(xiàn)象，在執(zhí)行中出現(xiàn)了不少的問題。關(guān)注和解決這些問題，有利于正確處理屬地管理與分級(jí)負(fù)責(zé)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)條、塊有機(jī)結(jié)合，提高政府治理能力。
　　屬地管理原則在執(zhí)行中面臨的主要問題
　　屬地管理的層級(jí)界限模糊，出現(xiàn)本該由自身承擔(dān)的屬地責(zé)任層層往下推的問題。不同于聯(lián)邦制國(guó)家政府治理體制，我國(guó)主要實(shí)行五級(jí)政府治理架構(gòu)，不同的地方政府層級(jí)，都不同程度地相對(duì)上級(jí)政府存在屬于自身的屬地責(zé)任。實(shí)際上，屬地管理原則的初始內(nèi)涵主要是指縣級(jí)屬地管理。比如，2007年通過的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》指出，國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制；縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)。在實(shí)踐中，不少縣級(jí)部門也強(qiáng)調(diào)屬地管理原則，將各項(xiàng)職責(zé)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分派，忽視了職能部門作為屬地部門應(yīng)該承擔(dān)的屬地職責(zé)。理論上，屬地管理原則實(shí)質(zhì)上包含雙重意涵，既包括行政區(qū)域上的屬地職責(zé)劃分，也包括職能性質(zhì)的屬地職責(zé)界定（職能部門主管責(zé)任）。此外，屬地管理原則還被擴(kuò)大使用到基層自治組織層級(jí)，加劇了群眾自治組織行政化的傾向。有的部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）甚至運(yùn)用屬地管理原則，把屬于自身的屬地管理職責(zé)向村委會(huì)、居委會(huì)分派，出現(xiàn)“社區(qū)是個(gè)筐，啥都往里裝”現(xiàn)象。
　　基層在執(zhí)行屬地管理中存在權(quán)責(zé)不匹配，產(chǎn)生低效化治理問題。權(quán)責(zé)匹配是屬地管理原則有效落地的前提條件。強(qiáng)化基層的屬地管理職責(zé)實(shí)現(xiàn)，需賦予屬地相應(yīng)的履職權(quán)限和條件。但無論從權(quán)限還是從責(zé)任來看，屬地管理原則在基層執(zhí)行中都出現(xiàn)了一定的背離。一方面，基層缺乏相應(yīng)的治理權(quán)限、人員編制和財(cái)力支持。許多地方將屬地管理往鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸和拓展，但并未賦予相應(yīng)的管理權(quán)限、履職條件，導(dǎo)致基層權(quán)力無限小、責(zé)任無限大，嚴(yán)重影響和削弱了基層的治理能力。比如，在社會(huì)治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）盡管具有在一線發(fā)現(xiàn)問題的優(yōu)勢(shì)，但沒有職能部門的執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致出現(xiàn)“看得見的管不了，管得了的看不見”為特征的低效化治理現(xiàn)象。另一方面，基層被賦予越來越多的管理責(zé)任。有的部門傾向于將含金量較大的權(quán)力事項(xiàng)上收，對(duì)于責(zé)任較大的管理事項(xiàng)，通過落實(shí)屬地管理原則，分解給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），加重了基層的行政負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大了基層治理的權(quán)責(zé)不對(duì)稱、不對(duì)等狀態(tài)。
　　改進(jìn)和優(yōu)化屬地管理的對(duì)策思考
　　構(gòu)建清晰的政府職責(zé)體系和完善的問責(zé)機(jī)制，厘清屬地管理的層級(jí)界限。我國(guó)政府治理是條塊結(jié)合的管理架構(gòu)。屬地管理與分級(jí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)原則共同構(gòu)成處理?xiàng)l塊關(guān)系的重要原則。在落實(shí)和執(zhí)行屬地管理原則中，應(yīng)結(jié)合條塊關(guān)系的整體架構(gòu)，建立清晰的條塊結(jié)合的政府職責(zé)體系。
　　一是重點(diǎn)厘清職能性屬地責(zé)任與區(qū)域性屬地責(zé)任，理清基層的屬地責(zé)任。在社會(huì)治理中，屬地管理具有多個(gè)層次性內(nèi)涵，有大屬地、小屬地的區(qū)別，地方不能通過講屬地管理，將責(zé)任層層下放到街道、甚至社區(qū)，地方各級(jí)政府尤其是縣級(jí)政府應(yīng)明確并承擔(dān)起應(yīng)有的屬地責(zé)任，在落實(shí)中央、省級(jí)、地級(jí)市強(qiáng)調(diào)的屬地管理原則上，縣級(jí)是基本層級(jí)。首先，縣級(jí)在執(zhí)行和落實(shí)中央、省級(jí)屬地管理原則過程中，不能忽視自身作為屬地應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，應(yīng)對(duì)有關(guān)工作的落實(shí)作出整體部署和安排。其次，明確縣級(jí)職能部門作為屬地管理的職能性責(zé)任體系?？h級(jí)職能部門，不能僅當(dāng)文件的“收發(fā)室”“中轉(zhuǎn)站”，而應(yīng)與所屬區(qū)域一樣都承擔(dān)著落實(shí)屬地管理原則的任務(wù)。再次，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為屬地管理的責(zé)任體系。此外，還應(yīng)建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制，防止部門責(zé)任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）責(zé)任向村委會(huì)、居委會(huì)轉(zhuǎn)移。比如，北京市朝陽(yáng)區(qū)在“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”中，建立社區(qū)事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，明確法律、法規(guī)和規(guī)章有明確規(guī)定外的其他需要社區(qū)協(xié)助的工作事項(xiàng)，須經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府同意方可進(jìn)入，理順了部門、街鄉(xiāng)與社區(qū)的職責(zé)與邊界。
　　二是建立清單管理機(jī)制，防止屬地責(zé)任的隨意轉(zhuǎn)嫁。根據(jù)權(quán)力清單、責(zé)任清單、三定規(guī)定等權(quán)責(zé)工具，制定職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各自作為屬地的管理責(zé)任清單，厘清職能部門專有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專有及其共有的屬地責(zé)任事項(xiàng)。重點(diǎn)要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面的負(fù)面清單制度建設(shè)，明確列出不能轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)施的職責(zé)。比如，有的地方完成了街道層面的“三張清單”，即街道辦事處權(quán)力清單、街道工作職責(zé)清單和街道辦事處行政權(quán)力負(fù)面清單，實(shí)踐中導(dǎo)入了街鄉(xiāng)負(fù)面清單制度建設(shè)，明確列出不能由街鄉(xiāng)實(shí)施的職責(zé)；也有地方制定了街道黨工委和辦事處職責(zé)清單，明確不承擔(dān)街道職責(zé)清單以外的職責(zé)事項(xiàng)，避免職能部門對(duì)街道“層層加碼”“條條干預(yù)”。同時(shí)，還要清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面現(xiàn)有的不合理責(zé)任，重點(diǎn)取消沒有法律政策依據(jù)、權(quán)責(zé)不對(duì)等的責(zé)任狀。
　　三是在明晰責(zé)任的基礎(chǔ)上，改進(jìn)有關(guān)責(zé)任追究制度。問責(zé)是優(yōu)化政府職責(zé)體系的關(guān)鍵，而屬地管理原則是一個(gè)工作原則，并不完全是一個(gè)責(zé)任配置原則。因此，屬地管理原則不能完全是屬地負(fù)責(zé)，問責(zé)方面不能僅問責(zé)屬地，應(yīng)結(jié)合誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)、分級(jí)負(fù)責(zé)等原則進(jìn)行綜合分析。在問責(zé)中，應(yīng)完善“主管部門責(zé)任”與“屬地管理責(zé)任”相結(jié)合的責(zé)任追究制度。當(dāng)然，對(duì)于屬地專有的職責(zé)事項(xiàng)，要實(shí)行屬地負(fù)責(zé)，強(qiáng)化對(duì)屬地的問責(zé)。但對(duì)于主管部門負(fù)責(zé)、屬地配合的職責(zé)事項(xiàng)，就需強(qiáng)化主管部門的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)主管部門的問責(zé)，改變屬地管理落地中主管部門責(zé)任淡化的傾向，處理好屬地管理與分級(jí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)的關(guān)系。
　　強(qiáng)化向?qū)俚刭x權(quán)，實(shí)現(xiàn)基層治理的權(quán)責(zé)匹配。屬地政府直接面向廣大群眾，在滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要上有著強(qiáng)烈的公共需求。因此，需重點(diǎn)加強(qiáng)供給側(cè)的有關(guān)改革，增強(qiáng)和充實(shí)基層屬地的治理權(quán)限和治理資源，提升基層的治理能力和服務(wù)能力。
　　一是加強(qiáng)向?qū)俚睾突鶎有姓再x權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配。在考核權(quán)方面，規(guī)范對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的各類考核，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）更大的話語(yǔ)權(quán)，改變“部門考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一本書、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）考核部門一張紙”的局面。嚴(yán)格規(guī)范和控制針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的各種檢查評(píng)比，歸并精簡(jiǎn)考核項(xiàng)目，重點(diǎn)是應(yīng)嚴(yán)格控制一票否決事項(xiàng)，不得隨意增設(shè)和變通設(shè)置。在人力資源配置方面，應(yīng)對(duì)編制進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，強(qiáng)化向?qū)俚貎A斜，實(shí)現(xiàn)人力資源下沉，充實(shí)基層隊(duì)伍和力量。在財(cái)力資源配置方面，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）相應(yīng)的預(yù)算建議權(quán)。
　　二是探索推進(jìn)向?qū)俚睾突鶎臃ㄖ涡再x權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配。從賦權(quán)方式上看，目前許多地方的基層治理改革與創(chuàng)新本質(zhì)上是行政性賦權(quán)。要從根本上實(shí)現(xiàn)基層治理的賦權(quán)增能，還需重視和關(guān)注法治性賦權(quán)。加強(qiáng)地方立法，重點(diǎn)對(duì)街道作為屬地的有關(guān)權(quán)責(zé)作出法治性規(guī)定。比如，2016年，上海市人大常委會(huì)通過新版《上海市街道辦事處條例》，修訂之后的《條例》對(duì)市、區(qū)政府職能部門委托街道辦事處代行職權(quán)的行為進(jìn)行了限制，委托行為必須經(jīng)過區(qū)政府審核，并且聽取街道辦事處的意見。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和地區(qū)，應(yīng)積極探索實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中行政處罰權(quán)改革，賦予屬地執(zhí)法權(quán)，提升屬地的社會(huì)治理能力。從實(shí)踐上來看，許多地方已在積極推進(jìn)向具備條件的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予上級(jí)政府擁有的行政處罰權(quán)，取得了非常不錯(cuò)的效果。