作為綜合行政執(zhí)法改革的核心要素，城管執(zhí)法力量下沉至基層已被正式寫入《中華人民共和國(guó)行政處罰法》。城管執(zhí)法力量下沉雖能滿足基層的剛性治理需求，但政策執(zhí)行過程中衍生的諸多問題亦值得關(guān)注。借鑒光學(xué)理論和行政生態(tài)學(xué)的思想，本文分析了城管執(zhí)法力量下沉的“衍射”現(xiàn)象。基于上海的實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，下沉的城管執(zhí)法力量在穿越不同行政組織的“窄縫”到達(dá)治理場(chǎng)域時(shí)，發(fā)生了政策“衍射”的情況，并導(dǎo)致城管職權(quán)擴(kuò)張、隊(duì)伍發(fā)展活力下降、復(fù)雜問題執(zhí)法能力弱化等偏離“直射”方向的問題。因此，應(yīng)從承接政府與下沉城管的權(quán)責(zé)邊界厘定、城管隊(duì)伍的條塊統(tǒng)合、復(fù)雜事務(wù)治理的管執(zhí)聯(lián)動(dòng)三個(gè)方面提升政策實(shí)施的整體性效果。
基層善治是“國(guó)之大者”的落腳點(diǎn)，城管執(zhí)法效能則關(guān)系著民眾對(duì)基層善治的直接觀感。自1997年北京正式成立全國(guó)第一支城管執(zhí)法隊(duì)伍以來，城管在維護(hù)城市管理秩序、保護(hù)社會(huì)公共利益、保障城市美好生活等方面發(fā)揮了顯著作用。但執(zhí)法過程中的體制不順、方式簡(jiǎn)單、行為粗放等問題也備受詬病，使得城管群體被嚴(yán)重地“污名化”。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題，作為治理能力的微觀呈現(xiàn)，城管執(zhí)法直接影響著宏觀政策的執(zhí)行效果和民眾情感認(rèn)同的高低。
為進(jìn)一步理順城管執(zhí)法體制、提高城市管理和服務(wù)水平，2015年城管執(zhí)法進(jìn)入全面綜合改革階段。深化執(zhí)法體制改革、整合執(zhí)法隊(duì)伍、下沉執(zhí)法力量、招錄執(zhí)法類公務(wù)員等成為改革的重點(diǎn)內(nèi)容。作為“對(duì)科層組織進(jìn)行一定程度整合優(yōu)化”的重心下移與力量下沉獲得了理論界與決策層的關(guān)注。北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”、天津的“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”、上海的“城管執(zhí)法分類管理”等試點(diǎn)工作均取得了一定的成效。雖然各地存在工作開展不均衡、行動(dòng)樣態(tài)差異大、政策效果待提升等問題，但執(zhí)法力量下沉最終被寫入2021年7月新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，意味著其已經(jīng)上升為國(guó)家意志。但該法也特別強(qiáng)調(diào)“承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)”，表明了法律的引導(dǎo)功能。本研究的出發(fā)點(diǎn)是，城管執(zhí)法力量下沉作為一種特定的政策行為，其運(yùn)作過程和行為方式的內(nèi)在機(jī)制，是可以被分析的。本文關(guān)注了該政策執(zhí)行中的“衍射”現(xiàn)象。
通過對(duì)上海的實(shí)證調(diào)查，本文重點(diǎn)闡述以下三個(gè)問題。一是作為“謹(jǐn)慎而持續(xù)的調(diào)適”改革的組成部分，城管執(zhí)法力量下沉的政策目標(biāo)是什么？二是在治理效果提升的同時(shí)還衍生出哪些問題？三是如何提升政策的整體效果？
我國(guó)城管執(zhí)法體制改革在40余年的變遷中，大致經(jīng)歷了“初步探索階段（1997年前）、相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法階段（1997-2008年）以及重心下移的地方自主探索階段（2008年至今）”三個(gè)階段的演進(jìn)。在調(diào)研中有城管部門領(lǐng)導(dǎo)自嘲“城管這支隊(duì)伍總是改來改去，到現(xiàn)在還沒搞定”（訪談資料1）。雖然經(jīng)歷了多次改革，但城管作為“處置著那些看似不重要卻又是政府機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)的剩余事務(wù)的兜底部門”的屬性并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，所以被戲稱為“垃圾桶”與“火藥桶”。城管的法定職能隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提升而不斷擴(kuò)張是不爭(zhēng)的事實(shí)。這些研究勾勒了城管這支隊(duì)伍的基本輪廓，表明了其在城市治理中的不可替代性。
自黨中央發(fā)出執(zhí)法力量下沉的號(hào)召以來，學(xué)術(shù)界迅速回應(yīng)，形成了一批相關(guān)的理論研究成果，集中在執(zhí)法力量下沉的法律依據(jù)、制度邏輯、效能探究、與基層治理體系的契合、經(jīng)驗(yàn)探討等多個(gè)方面。具體實(shí)踐運(yùn)作中，執(zhí)法力量下沉改革呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn)，有研究將其分為“職權(quán)全面擴(kuò)張型、職權(quán)委托型、承受國(guó)家政策型”三種類型。已有研究分析了力量下沉對(duì)科層組織的重塑邏輯，認(rèn)為執(zhí)法力量下沉“能夠彌補(bǔ)'條塊分割’造成的管理縫隙和'碎片化’傾向”。尤其是北京市平谷區(qū)的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”綜合執(zhí)法模式被眾多研究視作典型案例，因此“形成了面對(duì)復(fù)雜問題時(shí)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與區(qū)縣職能部門之間如齒輪般互相聯(lián)動(dòng)的協(xié)同治理機(jī)制”。但也有研究指出“重心下移與治理效能提升之間并不存在必然因果關(guān)系”，更有研究指出“權(quán)力下放過程中部門本位主義容易引發(fā)內(nèi)耗”。另外，學(xué)術(shù)界關(guān)于治理力量下沉后究竟會(huì)出現(xiàn)“權(quán)力懸空”還是“任務(wù)偏差”也沒有達(dá)成共識(shí)。
2021年新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》增加了行政處罰權(quán)下放街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的條款，為城管下沉的法律依據(jù)爭(zhēng)論暫時(shí)畫上了句號(hào)。但在該條款中又特別要求基層政府應(yīng)“按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P”。鑒于執(zhí)法力量下沉的普及化和形態(tài)多樣性，“沉下來”之后基層政府能否“接得住”，并轉(zhuǎn)化為整體效能的提升，是需要進(jìn)一步思考的問題，遺憾的是已有研究對(duì)此關(guān)注較少。
縱觀已有文獻(xiàn)，合法與有效一直是圍繞城管執(zhí)法的永恒主題。相關(guān)文獻(xiàn)不僅分析了城管執(zhí)法力量下沉面臨的組織與社會(huì)環(huán)境，也研究了其對(duì)中國(guó)科層組織結(jié)構(gòu)中條塊關(guān)系的彌補(bǔ)機(jī)制。雖然中央政策文件提出推進(jìn)城管執(zhí)法力量下沉，但對(duì)其背后的政策邏輯，學(xué)術(shù)界的系統(tǒng)性研究還較為匱乏。基于此，受經(jīng)典物理學(xué)光波衍射現(xiàn)象及行政生態(tài)學(xué)者里格斯提出的“衍射型行政模式”思想啟發(fā)，本文構(gòu)建了一個(gè)“城管執(zhí)法力量下沉的衍射效應(yīng)”分析框架，從組織行為的視角分析力量下沉后城管隊(duì)伍與基層復(fù)雜治理場(chǎng)景的互動(dòng)關(guān)系。
（一）填平基層治理需求與城管執(zhí)法配置倒掛的鴻溝
基層是黨和政府聯(lián)系人民的紐帶、服務(wù)人民的平臺(tái)。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處的法定地位不同，但總體上承擔(dān)公共服務(wù)、公共管理和公共安全三個(gè)方面的職能。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，2021年末全國(guó)城鎮(zhèn)化率為64.72％。城市人口與空間的擴(kuò)容，導(dǎo)致城市的公共管理與服務(wù)職能越來越多、承受的公共安全壓力也越來越大。街面管理、違章搭建、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)生活噪音、寵物管理、綠化管理、社區(qū)治理、共享單車、公共安全等基層治理需求呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)。此外，“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”的法律條款更使基層陷入龐雜的事務(wù)之中，導(dǎo)致基層治理的泛化。
力量下沉前，城管是按照垂直管理的原則進(jìn)行部門設(shè)置的，基層執(zhí)法隊(duì)伍隸屬于上級(jí)的城管執(zhí)法局，即所謂的“區(qū)屬”或“市（縣）屬”。城管局與街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）屬于平級(jí)關(guān)系，基層領(lǐng)導(dǎo)沒有直接命令、指揮城管的權(quán)力。而城管執(zhí)法工作的發(fā)生地都是屬地化的，這產(chǎn)生了屬地需求與權(quán)力配置的異化，形成了“看得見的管不了，管得了的看不見”的執(zhí)法怪象。執(zhí)法實(shí)踐需求與執(zhí)法力量配置之間的倒掛，使得本應(yīng)作為執(zhí)法重心的基層反而成了執(zhí)法力量最薄弱之地。所以，首份重心下移的正式文件——《指導(dǎo)意見》明確提出“按照屬地管理、權(quán)責(zé)一致的原則”下移執(zhí)法重心，其目的就是填平基層治理需求與城管執(zhí)法配置倒掛之間的鴻溝。
（二）調(diào)和基層復(fù)雜事務(wù)增多與行政簡(jiǎn)單分割處置的沖突
隨著城市化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代的到來，“復(fù)雜性和不確定性是我們時(shí)代的基本特征”，基層社會(huì)也不例外。2021年末，全國(guó)流動(dòng)人口已經(jīng)超過了3.8億人，超大規(guī)模的人口流動(dòng)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)性和溢出性不斷加強(qiáng)，加劇了基層治理的復(fù)雜性，考驗(yàn)著基層執(zhí)政者的治理智慧。傳統(tǒng)意義上，基層復(fù)雜公共事務(wù)的治理主要是通過行政分割的方式將復(fù)雜事務(wù)分解為多個(gè)簡(jiǎn)單問題的集合，并轉(zhuǎn)化為條塊關(guān)系的部門進(jìn)行分工化解。執(zhí)法方面則體現(xiàn)為運(yùn)動(dòng)式的聯(lián)合整治，如城管需要經(jīng)常聯(lián)合綠化與市容、衛(wèi)生、交管、生態(tài)等部門開展執(zhí)法行動(dòng)。然而，行政分割的方式忽視了復(fù)雜事務(wù)各要素間的緊密鏈接，難以實(shí)現(xiàn)有效治理，出現(xiàn)了《指導(dǎo)意見》指出的“職責(zé)邊界不清、管理方式簡(jiǎn)單、執(zhí)法行為粗放”等問題，表現(xiàn)為“七八個(gè)大蓋帽管不住一個(gè)小草帽”的執(zhí)法悖論。所以，對(duì)復(fù)雜事務(wù)的處理不能簡(jiǎn)單地、粗暴地、不經(jīng)思考地?fù)]起“奧卡姆的剃刀”。
有學(xué)者指出，“基層治理改革的總體方向是從一種不平衡的基層治理體系走向平衡的基層治理體系”。執(zhí)法力量下沉不僅可以維系基層治理體系的平衡，更能擴(kuò)大基層政府的治理空間，增強(qiáng)基層處置復(fù)雜公共事務(wù)的能動(dòng)性。《實(shí)施意見》提出：“根據(jù)黨中央關(guān)于構(gòu)建簡(jiǎn)約高效基層管理體制的部署要求……推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。”正如黃宗智強(qiáng)調(diào)的，我們不能簡(jiǎn)單地用“科層制化”“官僚化”“理性化”等概念，來理解治理的變化。事實(shí)上，城管執(zhí)法力量下沉，是簡(jiǎn)約高效管理體制的一個(gè)維度，不僅遵循屬地管理的原則，更受權(quán)責(zé)一致的硬性約束。不能簡(jiǎn)單地將力量下沉理解為基層城管部門科層化的過程，而是寓簡(jiǎn)約執(zhí)法于復(fù)雜事務(wù)之中，以使基層更好地承擔(dān)公共服務(wù)職能，提升治理效能。自然而然，服務(wù)為先是簡(jiǎn)約高效的邏輯延續(xù)。
（三）實(shí)現(xiàn)從“執(zhí)法管制”到“服務(wù)為先”的轉(zhuǎn)變
黨的十八大之前，我國(guó)城市管理工作主要依靠法律的約束作用——“管制”。這受限于特殊的歷史背景：一方面，受長(zhǎng)期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的影響，行政過程中的“管制”與“管理”觀念居主導(dǎo)地位；另一方面，這一階段的中國(guó)正處于社會(huì)加速轉(zhuǎn)型期，利益糾葛、價(jià)值碰撞、社會(huì)失序等問題頻發(fā)，而管制型的強(qiáng)制執(zhí)法能夠迅速解決問題。但“管制型”執(zhí)法所導(dǎo)致的執(zhí)法擾民、重權(quán)輕責(zé)、以權(quán)謀私等問題亦被《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2002〕56號(hào)）所正視，該文件提出的指導(dǎo)思想是“全面貫徹依法行政、從嚴(yán)治政”。要利用法律來約束城管隊(duì)員的行為，既符合當(dāng)時(shí)的政治－社會(huì)環(huán)境，也契合彼時(shí)的行政管理理論。鑒于管制型政府的諸多問題，學(xué)術(shù)界紛紛呼吁“從發(fā)展型政府邁向服務(wù)型政府”。
黨的十八大報(bào)告提出建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，從“管理”到“服務(wù)”的理念轉(zhuǎn)變亦貫穿于城管執(zhí)法體制改革之中。《指導(dǎo)意見》將“構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制”確定為城管執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)思想，這也可以理解為城管執(zhí)法體制改革的目標(biāo)。《城市管理執(zhí)法辦法》第１1條就提出“為了規(guī)范城市管理執(zhí)法工作，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。《實(shí)施意見》開篇指出：“改革和完善基層管理體制，使基層各類機(jī)構(gòu)、組織在服務(wù)保障群眾需求上有更大作為”。《基層治理現(xiàn)代化意見》將“以增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”作為指導(dǎo)思想。城管執(zhí)法力量下沉是“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”在行政執(zhí)法領(lǐng)域的一個(gè)政策縮影。這既是城管執(zhí)法力量下沉政策的邏輯起點(diǎn)，也應(yīng)是其邏輯終點(diǎn)。
城管執(zhí)法力量下沉確實(shí)在解決懸浮執(zhí)法、多頭執(zhí)法、暴力執(zhí)法等問題起到了良好效果，全國(guó)各地執(zhí)法實(shí)踐中表現(xiàn)出來的“柔性執(zhí)法”“溫情執(zhí)法”“首違不罰”等均獲得社會(huì)的廣泛認(rèn)可。在幫助基層政府解決治理“最后一公里”問題方面也發(fā)揮了較大作用。不過，如同每枚硬幣有兩面，任何改革也都伴隨著風(fēng)險(xiǎn)性。本部分通過對(duì)上海城管隊(duì)伍及基層領(lǐng)導(dǎo)的走訪調(diào)查，分析城管力量下沉的“衍射”現(xiàn)象，嘗試為下沉至基層的城管執(zhí)法力量畫像。上海在政策施行過程中出現(xiàn)的問題亦可以為全國(guó)其他地區(qū)提供參考借鑒。
（一）上海城管執(zhí)法力量下沉的政策效果
2015年上海新修訂實(shí)施的《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，明確提出“區(qū)屬街管街用”和“鎮(zhèn)屬鎮(zhèn)管鎮(zhèn)用”兩種力量下沉模式；2016年上海市普陀區(qū)開啟城管力量下沉的試點(diǎn)改革；2021年第三次修正的《上海市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》明確了城管執(zhí)法隊(duì)伍“街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）屬、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）管、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）用”，同時(shí)將401項(xiàng)城管執(zhí)法事項(xiàng)全部下沉至街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。區(qū)城管執(zhí)法局對(duì)基層城管部門擁有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、組織評(píng)議權(quán)、違法違紀(jì)行為的查處建議權(quán)、教育培訓(xùn)權(quán)等。2021年12月發(fā)布的《城管執(zhí)法部門權(quán)責(zé)清單目錄》顯示，城管已對(duì)118個(gè)管理大類行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)，涉及630余項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)。從效果來看，下沉的城管已成為基層治理的重要力量，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。
一是解決了基層政府“喊不動(dòng)”的問題。力量下沉以后，基層城管隊(duì)伍的隸屬關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了重大變化，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對(duì)城管擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與指揮權(quán)。作者走訪觀察的上海某街道辦事處2021年有十項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)：第四屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)社會(huì)面防控、城市精細(xì)化管理、三大整治（生態(tài)環(huán)境、公共安全、人居環(huán)境）、村莊改造、投資項(xiàng)目引進(jìn)、土地征收、養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、幸福社區(qū)建設(shè)、基層政權(quán)工作、社區(qū)治理。盡管推進(jìn)這些工作的責(zé)任科室各異，但街道所屬的城管執(zhí)法中隊(duì)是實(shí)施這些工作最重要的配合部門，可見城管已成為基層推進(jìn)工作、解決問題的主力。
二是一定程度上解決了社區(qū)頑瘴痼疾“管不住”的問題。上海的街面管理已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化，即通過“一網(wǎng)統(tǒng)管”信息平臺(tái)上拓展的“街面秩序管控應(yīng)用場(chǎng)景”來發(fā)現(xiàn)問題，并由協(xié)管隊(duì)員上門處置。城管執(zhí)法的重心已由街面轉(zhuǎn)向社區(qū)，如違法搭建、違規(guī)裝修、生活垃圾分類、公共樓道堆物、群租等頻發(fā)的違法行為。針對(duì)社區(qū)這些屢禁不止、反復(fù)回潮的治理難題，上海積極推行“城管進(jìn)社區(qū)”，打通城管執(zhí)法的“最后一公里”，提升精細(xì)化管理水平。目前，上海共建成城管執(zhí)法社區(qū)工作室6002個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)全市214個(gè)街鎮(zhèn)的社區(qū)服務(wù)全覆蓋。社區(qū)工作室的實(shí)踐價(jià)值有兩點(diǎn)：一是通過不斷拓寬的信息溝通渠道，將違法行為消除在萌芽階段，降低了行政執(zhí)法的成本，實(shí)現(xiàn)了先管理后執(zhí)法的目標(biāo)；二是將以往的單純執(zhí)法變?yōu)樵⑵辗ㄐ麄饔谏鐓^(qū)服務(wù)之中，打造“百姓城管”的執(zhí)法品牌，實(shí)現(xiàn)“服務(wù)為先”的目標(biāo)。之所以強(qiáng)調(diào)上海在“一定程度上”解決了“管不住”的問題，是因?yàn)槭芟抻诠芾眢w制、機(jī)制及環(huán)境，下沉的城管力量在治理實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問題，稀釋了政策的有效性。
（二）城管執(zhí)法力量下沉的“衍射”現(xiàn)象
根據(jù)光學(xué)理論，在光波波長(zhǎng)一定的情況下，“衍射”現(xiàn)象是否明顯取決于光波穿越的縫隙大?。?/span>縫隙越小，衍射越明顯，衍射范圍越大。對(duì)城管執(zhí)法力量而言，下沉過程需要協(xié)調(diào)與街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、區(qū)（縣）級(jí)城管部門、職能管理部門等多個(gè)行政組織的關(guān)系。他們之間既有縱向的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系與條條關(guān)系，更有橫向的條塊關(guān)系與管執(zhí)關(guān)系。這些關(guān)系的順暢程度是影響城管執(zhí)法力量下沉效果的重要因素。基于此，科層組織間關(guān)系的順暢程度構(gòu)成了縫隙，順暢度越低，縫隙越小，“衍射”越明顯。多種關(guān)系相互影響、疊加，構(gòu)成了“窄縫”，共同塑造著城管執(zhí)法力量下沉的“衍射”效應(yīng)。
1. “衍射”現(xiàn)象的發(fā)生條件
（1）下沉城管與承接政府的權(quán)責(zé)關(guān)系
“壓力型體制”既包含基層政府與上級(jí)政府的約束關(guān)系，也重構(gòu)了基層城管隊(duì)伍與基層領(lǐng)導(dǎo)之間的約束關(guān)系。這種雙重約束影響著下沉城管與承接政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。“上有壓力，下有阻力”是基層領(lǐng)導(dǎo)的工作常態(tài)。下沉后，基層領(lǐng)導(dǎo)憑借對(duì)城管擁有的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與指揮權(quán)，可以處置一些遠(yuǎn)超城管職權(quán)范圍的“阻力”問題。例如違章拆除、安全治理、社區(qū)整治等，基層領(lǐng)導(dǎo)派城管執(zhí)法隊(duì)伍赴現(xiàn)場(chǎng)處置，往往能起到較好的“威懾作用”（訪談資料2）。但城管屬于執(zhí)法部門，有法律明確規(guī)定的執(zhí)法范圍，更有一套嚴(yán)格、規(guī)范的執(zhí)法程序。所以，如何去執(zhí)行基層領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)的“非執(zhí)法性任務(wù)”，實(shí)現(xiàn)與基層政府之間的同頻共振，是當(dāng)前基層城管部門的重要課題。下沉城管與承接政府的權(quán)責(zé)關(guān)系不暢是構(gòu)成力量下沉穿越“縫隙”過窄的首要因素，并顯著影響著“衍射”現(xiàn)象的發(fā)生。
（2）城管隊(duì)伍的條塊關(guān)系
城管隊(duì)伍的條塊關(guān)系是指基層城管隊(duì)伍在基層領(lǐng)導(dǎo)與上級(jí)城管部門之間的互動(dòng)關(guān)系。基層政府與上級(jí)城管部門對(duì)基層城管隊(duì)伍的評(píng)價(jià)差異是條塊關(guān)系的典型特征，并內(nèi)化為基層城管隊(duì)伍的行動(dòng)選擇。區(qū)級(jí)城管局遵循執(zhí)法過程中的法律程序及合法性，基層政府則追求隊(duì)伍的實(shí)用性。實(shí)踐中就出現(xiàn)了某街道的城管中隊(duì)被區(qū)城管局評(píng)議為第一名，但在街道評(píng)議中淪為最后一名的窘境。訪談中城管隊(duì)員表示：“我們雖然不關(guān)心評(píng)議結(jié)果，但區(qū)城管局真的沒什么抓手來管理這支隊(duì)伍，我們必須要聽街道的。”（訪談資料3）
另外，條塊關(guān)系還表現(xiàn)在不同部門對(duì)基層城管執(zhí)法事項(xiàng)的法律支撐方面。綜合2021年《上海市城市管理綜合行政執(zhí)法程序規(guī)定》《上海市城市管理綜合行政執(zhí)法重大執(zhí)法決定法制審核辦法》及部分街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）制定的《城市管理綜合行政執(zhí)法重大執(zhí)法決定法制審核辦法》來看，下沉后基層城管執(zhí)法的法制審核只能依靠街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）所屬司法所、執(zhí)法隊(duì)及基層黨政領(lǐng)導(dǎo)來把握，執(zhí)法的法律支撐較為薄弱。雖然區(qū)城管局有審核監(jiān)督權(quán)，但其屬于事后介入，無法提前預(yù)判執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。
（3）城管職能劃轉(zhuǎn)的“管執(zhí)關(guān)系”
“管執(zhí)關(guān)系”是指行使管理職能的行政管理部門與城管之間的關(guān)系。自2020年3月起，上海已經(jīng)將包括文明施工、房地產(chǎn)市場(chǎng)管理、物業(yè)管理等領(lǐng)域的201項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)集中劃轉(zhuǎn)至城管。這些專業(yè)性較強(qiáng)的執(zhí)法事項(xiàng)必須依靠相關(guān)行政管理部門的配合才能完成。然而，職能劃轉(zhuǎn)過程中的“管執(zhí)關(guān)系”不暢導(dǎo)致一些職能部門推諉，并造成城管執(zhí)法工作的被動(dòng)。“我們城管是替職能部門執(zhí)法，有很多管理規(guī)定可能他們自己也弄不明白。例如光污染問題，涉及不同的職能管理部門，也有不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但我們看不懂，要出具執(zhí)法協(xié)助通知書請(qǐng)相關(guān)部門認(rèn)定，實(shí)際工作中往往被推來推去，非常被動(dòng)。”（訪談資料3）由于職能劃轉(zhuǎn)的權(quán)責(zé)不夠明晰，相關(guān)職能部門或檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)可能以不屬于本部門職責(zé)范圍或已移交給城管為由推諉扯皮，使得基層城管的執(zhí)法難以得到專業(yè)支持。而且，職能管理部門的部分規(guī)定本身也有一定的模糊性和籠統(tǒng)性，實(shí)踐中難以支撐規(guī)范的可量化執(zhí)法。
2. “衍射”現(xiàn)象的發(fā)生過程
從圖2可以看出，城管執(zhí)法力量在穿越科層組織構(gòu)成的窄縫后，進(jìn)入屬地基層政府并到達(dá)基層治理場(chǎng)域的過程中發(fā)生了“衍射”現(xiàn)象。所以，“衍射”的發(fā)生過程主要分為兩個(gè)階段。
（1）基層政府的承接階段
按照政策設(shè)計(jì)，城管是按照“編隨事走、人隨編走”的原則，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物全部下沉，以滿足基層治理的需求。但承接的基層政府在認(rèn)知和能力方面都沒有做好充足準(zhǔn)備。一是基層主政領(lǐng)導(dǎo)寄予了城管太多的治理期望。基層政府原可依靠的城市管理力量是特保隊(duì)伍，他們是街面管理、違章拆除、環(huán)境整治的主力軍。但特保隊(duì)員屬于購(gòu)買的市場(chǎng)力量，不是正式組織力量，更沒有執(zhí)法權(quán)。下沉的城管則完全不同，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，任務(wù)驅(qū)動(dòng)的基層政府非常歡迎可以直接使用執(zhí)法權(quán)力的城管力量。有基層領(lǐng)導(dǎo)直言不諱地指出，“城管這身制服對(duì)解決問題很重要”（訪談資料4）。二是基層政府仍處在承接能力的建設(shè)期。城管執(zhí)法力量作為一個(gè)獨(dú)立的整體結(jié)構(gòu)，其內(nèi)在組成部分之間及與其他制度之間應(yīng)該是協(xié)調(diào)的，包括下沉后的硬件環(huán)境、執(zhí)法后果的承受能力、職權(quán)的履職能力、部門間的協(xié)調(diào)能力、城管隊(duì)伍的建設(shè)能力等的協(xié)調(diào)。基層政府的結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)能力關(guān)系著執(zhí)法的實(shí)際效果。
（2）城管執(zhí)法權(quán)的行使階段
城管下沉是提升基層治理效能的一種制度選擇，但實(shí)際執(zhí)法時(shí)與基層治理之間仍存在較大的張力。一是執(zhí)法區(qū)域的屬地固定化。下沉后的城管隊(duì)伍長(zhǎng)期在固定的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）屬地執(zhí)法，執(zhí)法隊(duì)員與執(zhí)法對(duì)象之間可能因大量橫向交往而變成熟人關(guān)系。條塊關(guān)系的不暢導(dǎo)致基層城管隊(duì)伍缺少與其他街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）及部門進(jìn)行崗位輪換或交流的機(jī)會(huì)，從而加劇熟人關(guān)系的形成。二是基層執(zhí)法的尺度拿捏。基層城管在面對(duì)違法行為時(shí)存在選擇困境：若不執(zhí)法處置，則被認(rèn)定為“不作為”，會(huì)受到紀(jì)檢部門的追責(zé)；若選擇執(zhí)法處置，則受到諸多條件約束，不能很好地保證執(zhí)法行為匹配治理效果。例如對(duì)群租的執(zhí)法整治中，從巡查發(fā)現(xiàn)到最后的申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行有10道程序，絕大多數(shù)案件是“限期整改”，真正走到“啟動(dòng)執(zhí)法程序”的少之又少，無法有效體現(xiàn)法律的威懾力。調(diào)研中就出現(xiàn)過，某街道城管對(duì)群租進(jìn)行執(zhí)法時(shí)，迫于街道領(lǐng)導(dǎo)的壓力，為達(dá)到“殺一儆百”的效果，城管沒有將違法行為認(rèn)定為“群租”，而是認(rèn)定為“擅自改變房屋用途”，直接進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)罰款。
3. “衍射”現(xiàn)象的多重效應(yīng)
從上面的分析發(fā)現(xiàn)，復(fù)雜組織關(guān)系中的城管在面對(duì)更加復(fù)雜且不規(guī)則的基層社會(huì)時(shí)，就產(chǎn)生了里格斯所說的“重疊性”。這種重疊性不僅影響了基層城管執(zhí)法行為的合法性與有效性，更關(guān)系到城管隊(duì)伍的發(fā)展問題。
（1）基層城管執(zhí)法職能的離心性擴(kuò)張
訪談中“城管是個(gè)筐，什么都能往里裝”是城管隊(duì)員吐槽最多的地方。由于與基層政府的權(quán)責(zé)關(guān)系不順暢，納入基層政府屬地管理后，城管隊(duì)員承擔(dān)了很多與城管執(zhí)法無關(guān)的職能，如創(chuàng)全國(guó)文明城區(qū)時(shí)社區(qū)撿垃圾、居民樓樓道清理、社會(huì)安全防控等瑣碎事務(wù)的執(zhí)行，導(dǎo)致了偏離執(zhí)法職能的離心性擴(kuò)張，造成城管“荒廢了執(zhí)法的主業(yè)”（訪談資料3）。結(jié)果導(dǎo)向的基層領(lǐng)導(dǎo)往往采用運(yùn)動(dòng)化的手段，而不注重城管執(zhí)法程序，導(dǎo)致執(zhí)法行為泛化。在依法治國(guó)的時(shí)代背景下，這種情況極易引發(fā)行政訴訟，不僅影響基層政府的形象，更容易使基層主政領(lǐng)導(dǎo)陷入管制思維的惡性循環(huán)，違背“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的宗旨。
（2）基層城管隊(duì)伍的發(fā)展活力下降
“政府組織中，晉升是最核心的激勵(lì)方式。”對(duì)下沉的城管執(zhí)法隊(duì)員而言，基層的晉升通道本就非常狹窄，加之他們又是街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）組織序列中唯一的執(zhí)法類公務(wù)員，無法進(jìn)入普通公務(wù)員的晉升序列，所以科級(jí)往往就是他們的“職業(yè)天花板”。一方面造成部分執(zhí)法隊(duì)員的激勵(lì)弱化、工作積極性不高，另一方面也容易引發(fā)廉政風(fēng)險(xiǎn)。此外，下沉的城管隊(duì)伍需要在陌生的行政環(huán)境中重新獲得認(rèn)同，尤其是當(dāng)基層領(lǐng)導(dǎo)存在城管是“重使用、輕發(fā)展的'家丁’”（訪談資料3）思維時(shí)，更容易加劇城管隊(duì)員對(duì)發(fā)展前景的焦慮，影響隊(duì)伍的穩(wěn)定性和積極性。
（3）基層復(fù)雜問題執(zhí)法能力弱化
基層復(fù)雜事務(wù)的快速增長(zhǎng)、新生事務(wù)不斷涌現(xiàn)、劃轉(zhuǎn)至城管的執(zhí)法事項(xiàng)不斷增多，不僅擴(kuò)大了城管的執(zhí)法范圍，對(duì)執(zhí)法專業(yè)性的要求也不斷提升，顯著增加了城管工作的難度。而基層執(zhí)法人員知識(shí)儲(chǔ)備不足、更新滯后，難以有效應(yīng)對(duì)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，區(qū)城管局與基層城管隊(duì)伍沒有隸屬關(guān)系，其組織的專業(yè)執(zhí)法培訓(xùn)雖然規(guī)定了學(xué)時(shí)與學(xué)分，但往往流于形式。所以復(fù)雜問題執(zhí)法更多地依靠執(zhí)法隊(duì)伍自身的主觀判斷，無法保證執(zhí)法的正當(dāng)性。而且，城管下沉以后，原本由區(qū)城管局牽頭的聯(lián)合執(zhí)法也變成由屬地的基層政府來執(zhí)行。如此一來的問題便是，基層政府牽頭調(diào)動(dòng)上級(jí)條線部門的難度較高，所以聯(lián)合執(zhí)法只能降維至街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層面，進(jìn)一步弱化了復(fù)雜問題的處置能力。
實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法力量下沉的政策“直射”目標(biāo)，需要理順不同組織間的順暢關(guān)系，將光波穿越的“窄縫”回歸至“寬縫”。總體來說，基層政府同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)，是減少城管執(zhí)法的邏輯前提，也是城管執(zhí)法的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，更是黨和政府一直極力倡導(dǎo)的。除此之外，還應(yīng)從承接政府與下沉城管的權(quán)責(zé)邊界厘定、城管隊(duì)伍的條塊統(tǒng)合、復(fù)雜事務(wù)治理的管執(zhí)聯(lián)動(dòng)三個(gè)方面進(jìn)行整體優(yōu)化。
（一）厘定承接政府與下沉城管的權(quán)責(zé)邊界
對(duì)照《行政處罰法》提出的“基層政府應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)”的要求，執(zhí)法力量下沉應(yīng)厘清基層政府與城管隊(duì)伍的權(quán)責(zé)邊界。這既是防止基層城管職權(quán)無序擴(kuò)張的制度保障，更能增強(qiáng)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為民服務(wù)的能力。
一是加強(qiáng)力量承接的制度建設(shè)。建議各地結(jié)合基層的實(shí)際情況，因地施策，及時(shí)公布各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）城管執(zhí)法事項(xiàng)的目錄清單，使各方都清楚基層城管隊(duì)伍的執(zhí)法邊界，以更好地監(jiān)督執(zhí)法過程；上級(jí)城管部門應(yīng)當(dāng)與街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）簽訂承接責(zé)任書，明確承接事項(xiàng)、職責(zé)邊界等內(nèi)容，加強(qiáng)基層行政處罰權(quán)“權(quán)責(zé)一致”的制度約束。在法制審核方面，建議設(shè)置“兩類案件、三級(jí)審核”制度：將違法行為認(rèn)定清楚、處罰金額較少的案件設(shè)定為一類案件，實(shí)行由城管中隊(duì)內(nèi)審和基層政府部門復(fù)審的“兩級(jí)審核”；將其他的較為復(fù)雜、處罰金額較大的案件設(shè)定為二類案件，實(shí)行由城管中隊(duì)內(nèi)審、基層政府部門復(fù)審、司法所（含法律顧問）法制復(fù)核的“三級(jí)審核”。
二是強(qiáng)化城管的宣傳力度。城管的宣傳太過孱弱是不爭(zhēng)的事實(shí)。以住宅裝修中的承重墻破壞為例，絕大多數(shù)業(yè)主并無破壞承重墻的主觀故意，但由于缺乏專業(yè)知識(shí)，并不知什么是承重墻，更不清楚該違法行為的后果。所以，一方面需要提高城管普法宣傳力度，可操作化的建議是各地加快“城管執(zhí)法社區(qū)工作室”平臺(tái)的建設(shè)。城管部門依托此平臺(tái)，不僅可以宣傳相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)群眾的法治意識(shí)；更能及時(shí)受理社區(qū)居民的合理訴求，把矛盾化解在社區(qū)。另一方面要強(qiáng)化基層主政領(lǐng)導(dǎo)的依法行政意識(shí)。一個(gè)有法學(xué)教育背景的街道辦主任坦言，“城管雖然下沉在街道這里，但他們是位于公安之后的第二道防線，不到萬不得已絕不能用”（訪談資料4）。事實(shí)上，早在2016年8月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部就提出了城管的“721工作法”：70％的問題靠服務(wù)手段解決，20％的問題靠管理手段解決，10％的問題靠執(zhí)法手段解決。轉(zhuǎn)變基層領(lǐng)導(dǎo)的理念，認(rèn)清城管執(zhí)法的剛性后果，能更好地發(fā)揮“城管為人民服務(wù)”的職責(zé)。
（二）再造城管隊(duì)伍的條塊統(tǒng)合關(guān)系
基層城管隊(duì)伍的建設(shè)困境源于“拉條管理”變成“屬地管理”后權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整不到位，但不能因碰到問題就機(jī)械地再走回老路。本文提出的條塊統(tǒng)合既不同于拉條管理，也有異于屬地管理，更不是雙重管理，而是屬地管理原則下的組織關(guān)系再造，包括城管隊(duì)伍的激勵(lì)相容和縱向職權(quán)的分類管理。
前文提到，區(qū)城管局對(duì)基層城管缺少有效的隊(duì)伍激勵(lì)手段。其實(shí)基層城管隊(duì)伍代表著城管的形象，訪談對(duì)象特別談到“基層隊(duì)員丟臉，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)臉上也無光，所以隊(duì)伍建設(shè)尤為重要”（訪談資料3）。實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍的激勵(lì)相容，就應(yīng)抓住“晉升”這個(gè)重要影響因素。建議將基層城管的人事管理權(quán)交由區(qū)城管局與基層政府共同負(fù)責(zé)，基層城管隊(duì)員的職級(jí)晉升、輪崗交流、后備干部培養(yǎng)、科級(jí)干部提拔由區(qū)城管局統(tǒng)籌，并與基層黨政領(lǐng)導(dǎo)一同商定。具體來說，一是打通縱向流通壁壘，探索執(zhí)法類公務(wù)員的改革制度，拓寬下沉的管理人員向其他職能部門流動(dòng)的渠道。二是建立橫向交流制度。在同一屬地工作滿8年的基層執(zhí)法隊(duì)員，應(yīng)由上級(jí)城管部門統(tǒng)籌，在不同街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）之間有序轉(zhuǎn)任交流，以促進(jìn)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。打破流通和身份的區(qū)域壁壘，不僅形成有效激勵(lì)和良性流動(dòng)，也能改變培訓(xùn)形式化的窘境。
另外，實(shí)現(xiàn)條塊統(tǒng)合就要優(yōu)化權(quán)責(zé)關(guān)系，以分類管理的方式劃分執(zhí)法職能。建議基層城管中隊(duì)負(fù)責(zé)社區(qū)與街面管理中常見的、無須專業(yè)認(rèn)定的、群眾訴求迫切的常規(guī)執(zhí)法事項(xiàng)，如社區(qū)的違章建筑、噪音擾民、房屋承重墻破壞等。專業(yè)性強(qiáng)的事項(xiàng)如房管、規(guī)資、綠容等則由區(qū)（市縣）級(jí)執(zhí)法大隊(duì)具體實(shí)施。通過區(qū)（市縣）級(jí)大隊(duì)“點(diǎn)”支撐和基層中隊(duì)“面”覆蓋的方式，提升執(zhí)法的精準(zhǔn)化水平。
（三）實(shí)現(xiàn)基層復(fù)雜事務(wù)治理的“管執(zhí)聯(lián)動(dòng)”
面對(duì)大量轉(zhuǎn)移劃轉(zhuǎn)的、專業(yè)的、復(fù)雜的執(zhí)法事項(xiàng)，優(yōu)化執(zhí)法程序、提升執(zhí)法效率是當(dāng)下亟須解決的問題。原本行使管理職能的行政管理部門在長(zhǎng)期的管理工作中不僅積累了許多管理智慧，更具備良好的監(jiān)管手段和充足的信息。應(yīng)建立城管執(zhí)法部門與職能管理部門的“管執(zhí)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)議事協(xié)調(diào)、執(zhí)法協(xié)作、案件移送、信息共享、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)等功能，倒逼管理部門在復(fù)雜事務(wù)治理中承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。所以，應(yīng)在高層級(jí)政府層面建立議事協(xié)調(diào)平臺(tái)，明確業(yè)務(wù)對(duì)接、溝通途徑、職責(zé)劃分，協(xié)調(diào)推進(jìn)新劃轉(zhuǎn)執(zhí)法工作的落實(shí)。
可以充分利用數(shù)字技術(shù)，打通城管與主要行政管理部門之間的“數(shù)據(jù)圍墻”和“管理壁壘”，建設(shè)“智慧城管”。一是建立信息數(shù)據(jù)的共享機(jī)制，在政務(wù)平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)不同職能部門的數(shù)據(jù)對(duì)接，如住宅小區(qū)基本信息、物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理信息、投訴數(shù)據(jù)信息等，實(shí)現(xiàn)管理與執(zhí)法的信息互通互聯(lián)。二是建立數(shù)據(jù)信息的轉(zhuǎn)化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城管對(duì)管理信息的迅速便捷調(diào)閱、違法行為的協(xié)助認(rèn)定、重大疑難個(gè)案的會(huì)商、復(fù)雜事務(wù)的聯(lián)合整治等。三是建立信息協(xié)同閉環(huán)處置機(jī)制，圍繞規(guī)資、交通、房管、綠容等復(fù)雜事務(wù)的執(zhí)法，優(yōu)化與管理部門建立起來的線上協(xié)同接受、處置與推送流程，實(shí)現(xiàn)違法行為處置結(jié)果的線上反饋。
城管執(zhí)法力量下沉是我國(guó)綜合行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容，其被正式寫入《行政處罰法》昭示著力量下沉進(jìn)入法制軌道。本文從組織關(guān)系的視角討論了城管執(zhí)法力量下沉的“衍射”現(xiàn)象，文章遵循了默頓的科學(xué)社會(huì)學(xué)研究范式，探討物理科學(xué)與社會(huì)科學(xué)的互動(dòng)，借鑒光學(xué)理論中的“衍射”現(xiàn)象來分析城管執(zhí)法力量下沉的政策偏差。文章證實(shí)了理論界與決策層所呼吁的“政府與社會(huì)的良性互動(dòng)”是實(shí)現(xiàn)政策“直射”的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，力求為優(yōu)化城管執(zhí)法資源配置、增強(qiáng)為民服務(wù)能力提供一定的學(xué)理支撐。
聯(lián)系客服
